蒋 豪：把权力关进制度的笼子需要一把锁
本文作者 蒋豪 图片由中评网提供
人人知道，老虎会伤人。
如果没有锁，关老虎的笼子便形同虚设，里面的老虎会随意出来，伤及无辜。笼子和锁是有形的，而制度是无形的，那么对于制度的笼子而言，这把锁是什么？就是说，怎么判断权力这个老虎是在法律笼子里还是笼子外？
起这把锁的作用的机构就是违宪审查机关，由其最终裁决权力老虎是否在制度的笼子里运行，人们的基本权利是否受到了侵害。
法律就是权利义务规范，宪法是最根本的、政治性的权利义务规范。宪法是近现代人类政治文明的最重要成果。一个推动物质文明、政治文明和精神文明发展，谋取富强、民主、文明的国家必然要实行宪法政治，即宪治，宪治的本质在于“分权”。哪里有权利，哪里就应该有保障；哪里有权力，哪里就应该有监督。违反宪法的行为应该受到更严密的监督。
违宪审查的目的就是，一旦公民的基本权利受到侵犯，就应该有即时的法律救济；一旦国家权力被滥用，就应该迅速矫正。世界各国的违宪审查制度可以概括为以下四种：
一、普通法院审查。即司法审查，法院在具体案件的审理过程中，对所适用的法律具体条款、行政命令的内容的合宪性进行审查，并不对法律或行政命令本身进行抽象性审查，法院只判决有关的法律条款和内容因违宪而无效，并不撤销法律和行政命令。修订后者是立法机关的权限。
二、专门机关审查。由宪法规定的专门机关对法律的合宪性进行审查，可分为宪法法院和专门政治机关审查两种。宪法法院方式司法性强，审查机关权威性高，权限广泛，审查具有最终效力。宪法委员会等政治机关审查方式往往是向宪法法院方式过渡的形式，政治性强，权限往往随时间逐步扩大。
三、立法机关审查。立法机关对法律的合宪性进行审查，权威性与直接性比较强，但由于是自我监督，实效性与公正性不够理想。
四、复合审查。由两个或两个以上的国家机关共同行使违宪审查权力，并依据各自的权限、程序和方式对法律、政府机关的行为进行合宪性审查。
联合国目前有 193 个成员国，根据对 194 个国家和地区宪法的研究，目前世界上有 93 个国家有宪法法院、宪法委员会或类似名称，有 70 个左右的国家由普通法院对宪法进行司法审查， 159 个国家对法律进行合宪性审查。没有建立违宪审查机制的国家只是少数。中国目前没有专门的违宪审查机关，现行宪法实施 30 多年来的实践证明，当前的宪法监督制度存在诸多不足之处。
宪法规定全国人大及其常委会负责监督宪法的实施。可是，宪法规定全国人大的职权有 15 项，全国人大常委会有 21 项，宪法监督只是其中之一。全国人大专门委员会中的法律委员会也不是专任宪法监督的机关。宪法规定的关于特定问题的调查委员会也不是只有在处理宪法问题时才成立。对于通过什么样的程序对法律法规进行审查？违宪事件的法律、政治、行政后果是什么？公民的基本权利受到损害在缺乏法律规定时如何得到宪法救济？宪法诉愿的受理机关是谁？所有这些具体问题宪法监督制度尽付阙如。
2000 年制定、 2015 年修订的《立法法》设专章规范各种法律的适用与备案。 2004 年，全国人大常委会法工委设立备案审查室作为专门负责审查工作。截至目前，法工委已接受各类审查建议 1000 余件，据称处理了一些明显存在与法律规定不一致的规范性文件，但是它没有义务回复是否收到建议以及回复审查结果。从 2006 年起，法工委开始对两高司法解释进行逐件审查研究。从 2010 年起，开始对行政法规进行逐件审查研究。对审查研究中发现的明显与法律不一致的问题，据称与制定机关进行了沟通协商。同时，也有重点的对大量地方性法规进行了主动审查。法工委是协助全国人大常委会和法律委的工作机构，不是专职的宪法监督或宪法审查机关，而其备案审查室级别就更低了。目前的法律法规备案审查工作虽有一定效果，但是不公开、不透明，有“大事化小，小事化了”之嫌，存在严重不足。与建设法治中国，维护宪法至上地位的目标相去甚远。
2014 年中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要健全宪法实施和监督制度。要求完善宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。执政党这一要求为中国现实上建立宪法审查机制提供了政治条件。
日前，天则经济研究所发布了研究报告《探寻中国宪法审查突破口》。报告扎根于中国文明，立足于当前现实，认为中国宪法监督薄弱尤其是宪法审查机制缺位，严重影响宪法的实施，极易积累矛盾产生政治隐患。首先是司法独立面临困境，这包括人大常委会如何实行“个案监督”、司法机关与军事领导机关的权限划分不清、“公检法联合办案”机制的危害等问题。其次是其他国家机关行使全国人大及其常委会职权的违宪嫌疑，包括多个机构行使法律解释权的混乱、以及过于宽泛的人大授权制度。还有立法权权限的模糊之处，比如什么是“基本法律”并无权威解释，有观点认为 1982 年《民事诉讼法（试行）》是基本的诉讼程序法， 1989 年《集会游行示威法》关乎人民的宪法基本权利， 2009 年《侵权责任法》是民法基本制度，应属于基本法律，却都是由全国人大常委会制定的，涉嫌违宪。
报告还分析了在中国侵害公民基本自由和权利，包括选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威自由，人身自由，通信自由中的违宪问题。
报告根据学界和实务部门多年来的研究成果，提出了宪法审查机关的三种方案：在全国人大之下设立宪法监督委员会；在全国人大常委会之下设立宪法监督委员会；以及维持全国人大常委会的宪法监督职能，制定《宪法监督程序法》。来自北京大学、社科院、中国政法大学、山东大学的专家对报告基本肯定，认为报告坚持的渐进性等原则体现了务实的态度，使报告具有政治可行性；将执政党在内的公共权力纳入宪治、接受约束和规范的努力值得肯定；建议的几种宪法审查方案具有灵活性，且不乏新意。
制度是无形的，却是繁荣的基石。 2004 年，诺贝尔经济学奖获得者诺思来华庆祝北京大学中国经济研究中心成立十周年时忠告：一个国家政体起着根本性的作用，它仍然决定着经济结构和经济发展。从短期看，集权政府可以取得高的经济增长率，从长期看，法治、保证合同执行的制度规则才是真正保证长期经济发展的至关重要的因素。事实上，中国《尚书•益稷》早就记载：“念哉！率作兴事，慎乃宪，钦哉！”，强调了“宪”即法则对于事业的重要性。
宪治是法治的高级阶段，是高一阶的文明。可以说，宪法审查是法治的基石，是法治最核心的部分。德国魏玛共和国时期不可谓没有法治，纳粹党即是合法上台。但是由于没有宪治，纳粹通过“合法”手段垄断权力、破坏人权，最终给世界带来了前所未有的灾难。痛定思痛，二战后，德国建立了宪法法院作为宪法的守护神，国家机构才得以完善。
( 结尾 A ： ) 国家、民族之间竞争根本上说是制度的竞争。如果一个国家制度上有漏洞，就如同前进帆船的风帆有漏洞，注定会落后。只有那些制度上能够迅速有效自我纠正、自我生长的国家才能始终扬帆前进。
( 结尾 B ： ) 相比老虎伤人的危害，一把锁的成本是值得付出的。对那些自以为是老虎的人，由于他不可能集所有权力于一身，别的老虎也会伤害他。他也同样需要这把锁。
[ 蒋豪 天则经济研究所法律及公共治理研究中心主任 ]
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