解决城市交通拥堵的真正难点在这里
解决城市交通拥堵的真正难点在这里
政见特约作者 母睿
很多人对新疆的印象还停留在 “大漠孤烟直，一目瞭百里” 的阶段，其实新疆首府乌鲁木齐早已是千里车流，万里人潮。城市交通拥堵不再只是北上广的独有现象，行车难、出行难已成为乌鲁木齐当地政府领导和市民共同关注的焦点问题。 然而，在发展公共交通和解决道路拥堵的问题上，乌鲁木齐并没有采用车辆限行、拥堵收费、购车摇号等政策，却独辟蹊径，找到了一条适合自己的道路。那么，乌鲁木齐究竟是如何做的呢？
中国和荷兰的两位研究人员从协作治理的角度分析了乌鲁木齐市公共交通的发展经验，并指出了城市交通治理的关键在于处理好相关部门之间的利益冲突。
交通治理中的 “相关部门” 和他们带来的困境
传统观念认为，城市交通问题应由交通管理局来处理。其实不然，城市交通治理远远超出交通部门本身，而是与城市土地利用结构、城市发展规划、房地产市场情况和产业布局等密不可分，甚至与城市景观设计和步行空间紧密相关。
一方面，从政府角度来说，发展公共交通和解决道路拥堵不单单是交管局的任务，还涉及土地管理部门、城市规划部门和城市建设管理部门。而另一方面，从运营者角度来说， 在公交体系内，常规公交、快速公交、地铁、轻轨等各种交通模式的有效衔接和运营，同样需要由多个运营商共同决定。
因此，城市交通是一个典型的 “涉众系统”，其管理需要各个相关部门的通力合作。这也使得就解决城市交通问题首先需要相关部门意识到自身在交通治理中的重要作用，并愿意与其他部门展开沟通和对话。然而，在条块分割的行政管理体制下，要做到这点这并不容易。在实际运作中，政府各部门往往只关注自身目标，而不重视与其他部门建立相互协作和主动配合的良好关系。这也是为什么很多在理论和设计层面 “看起来很美好” 的公共交通项目最后却都不了了之。
乌鲁木齐的尝试：“大建委” 模式
为了克服各相关部门之间的分割，乌鲁木齐创造了一种 “大建委” 模式。所谓 “大建委”，是乌鲁木齐建设委员会的俗称。在 1973 年，为了协调市属各个部门在城市建设中的关系，乌鲁木齐市政府成立了该委员会，并赋予了它比同级地方政府各部门更高的行政指挥和调度的权力。
在大建委的机构设置中，有专门的部门分别负责诸如 “公交系统内部衔接和换乘的协调”，“城市交通与土地利用部门之间的沟通”，“交通与城市规划规划领域内的对话” 等具体任务。简单来说，它在原本较为孤立的各相关部门之间搭起了一座座沟通的桥梁。
具体运作：协调三项利益冲突
大建委的最主要作用是协调解决了公共交通领域的三项主要利益冲突，即 “公交集团 VS 轨道交通集团”、“轨道交通集团 VS 城管局” 和 “轨道交通集团 VS 沿线大单位”。
公共交通领域的第一个利益冲突，发生在轨道交通集团与公交集团之间，是通过大建委协调的 “以场站换接驳” 方式解决的。
这两个集团间的矛盾，主要是由于地铁规划线路与公交公司的快速公交线路有大部分重叠，这意味着地铁运营后公交公司将失掉大部分乘客。而且，由于地铁规划线路不会轻易改变，调整快速公交线路来接驳地铁可能是唯一的选择，但这会损害公交公司的利益，他们当然反对，所以就陷入了僵局。不过，在大建委和交管局的几次协调下，轨道交通集团和公交公司通过资源交换达成了 “地铁—快速公交” 的无缝换乘协议。 一方面，轨道交通集团在地铁终点划拨土地并建设大型公交场站，为公交公司提供管理调度和车辆整修的场地。而相应的另一方面，公交公司则取消现有快速公交线路，将其全部调整为地铁的接驳线路。
第二个利益冲突发生在轨道交通集团和城市管理局之间，是通过大建委协调共建停车换乘设施来解决的。
这一冲突主要原因是城管局无法有效管理地铁站外大量占道车辆，使得居民步行到达地铁站的便捷性受到极大影响，也影响了地铁系统整体的有效运营。这一问题在乌鲁木齐非常严重，但城市管理局却一直束手无策，无法有效地驱散占道车辆。不过，通过大建委的协调，轨道交通集团提出在地铁站台下层修建大型停车场的计划。 轨道交通集团负责建设，而城市管理局负责投资和运营停车场。这样，两部门共同营造了所谓的停车换乘模式，也有效地疏散了路面停车，为地铁站点周边创造了适宜的步行环境。
第三个矛盾冲突发生在轨道交通集团和沿线大单位之间，大建委通过协调各大单位进行原址开发将其解决。
在轨道交通集团在注册成立时，市政府赋予它开发地铁沿线土地资源的权利，通过 “地铁+地产” 的捆绑开发实现盈利。但实际情况是地铁沿线几乎没有闲置土地，大块土地都被大型单位占用着。这些单位大多混合生产生活区，还保留着传统的单位大院形式。这也就使得轨道交通集团的盈利无法落实。为打破这一僵局，大建委请国土资源局出面帮助轨道交通集团与各大单位协商土地开发事宜。最终，轨道交通集团与单位高层协商采用 “原址开发” 模式，即轨道交通集团拆除现有单位的低矮职工住房，并在原位置上重新建造高层住宅。新楼中一部分房屋作为职工回迁房，而其余房屋由轨道交通集团以市场价向外出售。 这一做法不但满足了职工不愿外迁的愿望，还创造了轨道交通集团盈利的机会，为地铁的运营提供更多资金保障。
乌鲁木齐大建委的经验告诉我们，解决城市交通拥堵，发展公共交通，技术并不是难点。真正的难点其实在于如何让政府部门间进行有效的沟通和协调。得先让 “相关部门” 之间也得 “能说上话”，才能真正办成实事。这一经验不仅适用于公共交通领域，也对任何一个涉及到多部门合作的领域都有着重要的启示作用。
参考文献
- Mu, R., & de Jong, M. (2016). A network governance approach to transit-oriented development: Integrating urban transport and land use policies in Urumqi, China. Transport Policy, 52 (1), 55-63.
- Mu, R., & de Jong, M. (2012). Establishing the conditions for effective transit-oriented development in China: the case of Dalian. Journal of Transport Geography, 24, 234-249.
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