杨建辉：关于网约车地方实施细则的几个观点
谢谢盛老师邀请我参加这次研讨会，有这么多前辈老师，也是向大家学习的机会。
现在很多地方已经颁布网约车实施细则，有些地方已经开始生效了。我首先回顾一下这些细节，对实施细则的限制性规定做一个简单梳理；第二，实施细则和其它法律法规和规范性文件的关系是什么，合法性怎样？第三，从政府监管方面来看网约车管理。
一、各地网约车实施细则对“人”和“车”限制严格
简单梳理一下主要城市实施细则对网约车限的限制性规定，其主要体现在两个方面，一个是对人的限制性规定，另外是对车辆的限制性规定。
对人的限制性规定主要是对网约车司机的限制性规定，主要有这么几点：一个是户籍限制，有些地方规定必须要本地户口，比如北京、上海、天津这些大城市。第二，对车龄的限制，有规定一年的、两年的、三年的，规定三年比较多，还有四年、五年的，杭州是五年，还有规定八年的。第三，对年龄的限制。有些地方规定对 60 岁年龄以上就不能开网约车了。第四，没有违法记录。这是大致对司机的限制新规定。
第二个方面就是对网约车的限制性规定，一是是否有本地牌照，比如北京、上海规定网约车必须有本地牌照。其次是对车轴距、排量、车身长度、高度、宽度、车价、功率、行驶里程的限制，甚至有的地方规定行李厢容积必须多大，还有是否装有视频装置。还有像蓝老师说的，一些地方对新能源车也有规定。所以对车辆限制性规定，各个地方标准不一样，这种限制性规定也是五花八门。
上面这些对人或者对车的限制，有些规定具有一定合理性，比如对车龄限制，出于安全性的考虑，不能一拿到驾照就开网约车。违法犯罪记录的审查，这也是出于安全考虑，这方面限制是合理的。但是上面列出的绝大多数限制性条件，是不合理的，其目的就是通过这些限制性条件，对网约车数量进行管制，进而通过数量限制可以间接实现对网约车服务价格管制。表面上是实现网约车中高端定位的目的，实际上是一种间接价格管制。这些限制性条件，实际上是把网约车由原来主要是靠市场调节，重新拉回到行政性管制的模式。从这点来看，大多数地方网约车实施细则是和今年 7 月份颁布的《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展指导意见》，以及七部委联合发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》这两个文件的基本精神是不相符的。因为这两个文件明确提出，要充分发挥市场机制作用和政府引导作用，其实把市场机制作用是放在首位，而很多地方的实施细则，把市场和政府关系搞颠倒了。
二、网约车实施细则和其它法律法规、规范性文件的关系
大多数网约车的地方实施细则和其他法律法规或者规范性文件又是一个什么样的关系？
第一，与《立法法》相关规定不尽相符。有的地方网约车实施细则征求意见环节缺失，直接进入出台实施阶段。显然在立法程序上存在一定瑕疵。另外，像网约车这种地方性的规定，应该是和市民重大切身利益密切相关的，按照《立法法》有关规定，像这种与公民重大切身利益相关的法律法规或者地方性规定的推出，应该要具有听证程序。也就是说，光征求意见还不足，甚至应该起启动比较特殊的听证程序，更何况有些地方连征求意见的环节都缺失。
第二，与行政法相关规定冲突。举个例子，《行政许可法》第 15 条第 2 款规定行政许可设定不能限制其他地区、个人、企业到本地区从事生产经营和提供服务。《行政许可法》应该是网约车的地方实施细则上位法，很多地方的网约车实施细则对户籍的限制，显然与《行政许可法》这一条有冲突。
第三，与竞争法相关规定冲突。我本人就是从事竞争法研究的，各地网约车实施细节和竞争法相关方面的冲突很大。《反垄断法》专门的有一章论述行政性垄断，禁止滥用行政权力排除限制竞争，即行政机关不得滥用行政权力制定含有排除限制竞争内容的规定，这是《反垄断法》这个大法的规定。
另外，今年 6 月 1 日国务院颁布了一个《关于在市场经济体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，这个规范性文件对有关市场和政府之间关系规定的非常详细，提出“尊重市场、竞争优先”原则，而且规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，应当进行公平竞争审查。”也就是说政府机关在制定这些有关市场准入的法律规章或者是规范性文章的时候，应该进行公平竞争审查。并且规定，“没有进行公平竞争审查的，不得出台。 " 对审查标准，其中规定， " 不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件 " 。而从现在来看，有些地方的准入条件是非常严格的，直接和国务院公平竞争审查意见有一定冲突。
三、改变旧的监管模式，适应新经济的发展
大多数地方网约车实施细则的颁布，说明很多地方相关部门政府监管方式还没有适应新经济发展现实，还是用旧的方式管新的东西。这些限制性规定，表面上看有非常正当的理由，是为了控制城市人口数量、城市规模、交通安全、城市治理、环境保护等等公共政策目标。但真正的原因是不是是这些呢？或者说目前这种监管方式能不能实现这些目标呢？我觉得所以出台这些措施，真正原因除了利益方面原因之外，可能很重要的原因是相关部门的监管方式没有改变。
目前实施细则体现出来的监管方式还是原来传统出租车的监管方式，是以政府为中心的监管。比如通过特许经营方式进行管理，将特许经营权授予少数出租汽车公司，通过控制出租汽车的数量、价格、资质来保证出行安全和管理目标。但是以政府为中心管制方式能带来很多问题，比如造成出租车服务供应不足，打不到车，很难打车，服务质量差，还有行政性垄断造成利益分配不公平。另外非常重要的就是限制出行市场发展，本来各地方出行市场规模是非常巨大，这种管制式的管理方式把这个市场规模限制了。此外会产生一些社会问题，比如黑车等等问题。
现在大部分地方的实施细则继续沿用以政府为中心监管方式，原来这些问题可能不能得到解决，而且有可能会出现新的问题。比如说黑车问题还会更严重；在执法的时候会不会有大面积违法的问题，执法难的问题会不会出现？另外，执法资源是不是很充分？甚至会不会在执法当中出现对抗性的一些问题。而且还有中国人很聪明，出台这种规定，规避这些限制性规定的会出现，会出现大量规避限制性规定，出现套利行为。比如不是有户籍规定吗？就会有本地人用本地户籍注册，请人开车，收取费用，这样产生新的不公平。原来的老问题和后面出现的新问题，可能会使政府信用受损，出行问题得不到解决，平台公司无法发展，司机利益得不到保障等等。产生这些问题，可能会造成政府、市民、平台、企业、司机各方面都觉得不满意的这种局面。
网约车是一个新的商业模式，对它的监管应该顺应这种新的技术发展，新的商业模式发展，改变相应的监管方式。首先要把政府为中心这种监管模式改成以市场为中心，把政府和市场关系从政府转移到市场，这就要求不是管制的方式，不是数量限制，不是价格限制，而是真正引入竞争机制，形成主要靠市场解决出租车服务的供应问题，并以此为基础解决价格和数量问题。
第二，在这个基础上要充分利用现有的技术手段来解决安全和有序问题。网约车产生了海量的数据，据报道有的网约车公司目前每天需要进行超过 90 亿次连续定位，每天超过 70TB 巨量数据。其实充分利用这些大数据，可以更好的解决安全和有序问题，比原来那种管制方式能够更好的解决安全有序问题。比如对司机和车辆都有详细记录，司机的服务质量、车辆情况、有没有危险性，这都很容易解决，如果司机疲劳驾驶，一天开十五六个小时，如果通过网约车进行监控的话，很容易发现他这方面的问题。车辆也是一样，甚至乘客都是这样。另外可以很好解决有序的问题，比如拥堵，通过大数据的方式可以更好的解决。现在的网约车平台客户端，对于一个城市大的预测可以做到，甚至可以作大预测一个地区，甚至一栋楼 15 分钟左右进进出出的动态需求，这个精准度是非常高的。通过这种手段就能够非常哈的解决拥堵、出行难、打不到车的问题。比如如果知道这个地方有很大的需求，事先可以往这个地方调度车。这是监管方式改变的第二个方面，充分利用技术手段。
第三，要充分利用平台功能，与平台进行协商共治，这个方面我觉得有很多方面经验可以讲，刚才蓝老师讲阿里巴巴方面的情况，我觉得利用平台来对社会进行一定管理，我觉得这方面应该是以后政府监管需要非常认真考虑的一个问题。
需要特别强调一下的是，以上观点都是个人观点。
盛洪 教授评论： 谢谢杨建辉。刚才提到从法律上梳理，很重要，现在很多地方政府突然发布一些规章，刚才蓝老师提到这种“半夜鸡叫”做法是传统惯性，这种惯性思维认为政府是最聪明的，政府做决定无需经过别人讨论，或者无需考虑老百姓意见。其实正好是相反的，政府进行公共治理最重要的目的是为了社会，为了公众。最好的建议来源于各种意见的充分表达，并充分吸纳，最后形成某种均衡。还有一点，中国政府官员还是没习惯于宪政思维，所谓“宪政思维”就是在出台一个政策或某些法规的实施细节之前，应该先做一个自我审查，即是否跟上位法有所冲突。
“半夜鸡叫”的习惯是一个不好的习惯，但是又是可以理解的，是因为政府一直这么做。当然，中国现在是在转型，要逐渐转向法治社会，还要依宪治国，依宪执法就是要从宪法往外推，哪些东西是符合宪法的，才能形成法律，哪些东西是符合法律的，才能形成条例。我希望通过对事件的讨论，我们的政府官员也应该逐渐形成这样一种自觉，这个非常重要。
还有一点特别令人受启发，就是谁来监管最有效？在新经济条件下，在移动互联条件下，在大量的上网、出行、交易数据被实时记录，形成大数据的情况下，监管可以有新的形式，而且监管成本会非常低。而且正是因为这一点，不见得是政府监管最有效。网络技术的发展，给企业自治、社会自治提供了条件。滴滴打车的数据，比到交通部门登记注册驾驶证、身份证所获得的数据多得多。这就带来了便利。严格来说，这甚至是对强制性监管的一种否定，你有更多的数据，大家都会做判断，不需要强制性。这也就是为自治提供了条件。我觉得这一点是刚才杨建辉提得非常好的方面。谢谢杨建辉。
[ 杨建辉 阿里研究院资深研究员。本文为作者 2016 年 11 月 11 日在城市发展研究中心 | 天则所举办的“新经济背景下网约车治理政策研讨会”演讲修订稿，转载请注明 ]
2016-11-15
中评网首发
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