美国总统的“领导班子”：任人唯贤还是任人唯亲？
美国总统的“领导班子”：任人唯贤还是任人唯亲？
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这学期的一堂比较政治课上，亚当·普沃斯基（Adam Przeworski）教授向我们抛出过这样一个问题：“你们知道，在联邦层面，美国政府里有多少职位是由人民直接选出来的吗？”
在座的一帮政治学博士生面面相觑，没有人知道答案。老爷子微微一笑：“你们知道那个著名的政治预测网站吧？FiveThirtyEight，538，那是选举人票的总数。减去哥伦比亚特区的 3 张，535，就是众议员和参议员的人数。再加上总统和副总统，537 人，这就是最终答案。”
537，对于文职雇员人数将近三百万的美国联邦政府来说，这实在是一个小数目。那么，余下的职位归属是如何决定的呢？
跟中国一样，大部分底层美国公务员都必须通过考试选拔，竞争上岗。跟中国有所不同的是，新当选的美国总统会在第一时间内，把政府的高级官员——包括但不限于各部部长、副部长、中层领导、行政办公室成员以及各委员会顾问——全都替换成自己的人。在奥巴马就职的前六个月里，就有超过 1000 名新联邦雇员获得了任命，真可谓是 “一朝天子一朝臣” 了。
忠诚 VS 能力
那么，新任总统在遴选下属的时候，是基于什么样的标准呢？能力当然是一个方面，但跟新总统的私人关系也在其中起着重要作用。比如这次大选中，新泽西州长克里斯蒂 “从龙有功”，坊间也普遍认为他会在新政府中担任要职。事实上，联邦政府中的一些岗位，历来是由尸位素餐的 “关系户” 们占据，以至于被美国人民讥讽为 “火鸡农场（Turkey Farms）”。
这种奇特的人事任免制度，源头可以追溯到美国建国之初的政治现实。当时的联邦政府规模很小，比如华盛顿的第一届内阁，成员只有四人。因而美国的 “建国之父” 们认为，只有赋予总统自由任命联邦雇员的权力，才能保证行政分支的有效运转，并跟国会的力量互相制衡。然而在其后的几十年间，政府规模不断增长，总统的人事权也随之膨胀。到第七任总统安德鲁杰克逊上台之后，海关职员和邮递员这样的职位都被用作政治交易的筹码，形成了臭名昭著的 “分肥体系（Spoils System）”。
1880 年，新当选的总统加菲尔德因为没能满足其支持者的求官意愿，惨遭暗杀。美国朝野上下深受震动，最终国会通过了《彭德尔顿公务改革法案》，改用 “考绩制（Merit System）” 进行公务员录取（关于此段历史，详见福山新著《政治秩序和政治衰败》下卷，和林垚在选·美发表的文章《向左走，向右走的两个政党》http://dajia.qq.com/original/category/ly20160327.html）。不过，最高级公务员的任免权，还是保留在了总统手中。
对于今天的美国总统来说，在决定自己的 “领导班子成员” 时面临的基本问题，就是忠诚和能力之间的权衡取舍：忠心的人办事不一定靠谱，而能力太强的人往往又不好控制。作为总统及其团队，要如何匹配候选人和政府岗位，才可以既不得罪人，又能维持政府的工作效率呢？在 2014 年发表于《美国政治学期刊》（AJPS）上的一篇论文中，来自佐治亚大学和范德堡大学的三位研究者，详细考察了奥巴马总统在人事任命上采用的策略。
不同部门有不同偏好
根据联邦政府的公开资料，研究者们收集了所有在奥巴马就职的前六个月内被任命的联邦雇员的个人信息。他们认为，之前有过相关领域或政府其他部门的工作经验，或者拥有博士学位的雇员，是 “有能力” 的；而之前在总统竞选活动中出过力，或者近期未在政府部门任过职的人，则是 “靠关系” 的。接下来，他们计算了联邦政府的各个部门中，“有能力” 的，和 “靠关系” 的雇员所占的比重。
哪些部门的 “关系户” 比例最高呢？三位研究者的分析显示，那些专业技能要求比较低的、对于总统的日程来说优先级不高的、雇员对结果影响不大的、跟总统在意识形态上比较接近的部门，更有可能成为 “火鸡农场” 的重灾区。具体来说，美国贸易代表处、贸易和开发署以及住房及城市发展部等机构不幸中枪。反之，核能管理委员会、经济咨询委员会和 NASA 这种需要专业人才负责，重要性较高的机构中则被安排了更多 “有能力” 的雇员。对布什政府的分析得到了相似的结论，说明这种现象并非民主党政府所独有。
不同情境有不同策略
当然，总统的策略不会是一成不变的。在今年发表于《美国政治学期刊》的论文中，来自匹兹堡大学和加州大学伯克利分校的两位学者就指出，随着总统在位的时间增加，他管理官僚机构的能力会不断上升，因而会更加倾向于任命能力较强而忠诚度较低的雇员；但是在国会和总统之间出现矛盾的时候，忠诚又会变得十分重要。基于从吉米·卡特到小布什执政期间 1372 名担任过部门领导职务的联邦雇员的个人简历，他们证实了上述说法。
任人唯贤还是任人唯亲，这并不仅仅是东方政治中才会出现的两难抉择。美国总统在搭建自己 “领导班子” 的时候，也不得不寻求在这两者之间维持微妙的平衡。当然，上述结论都是在历史经验的基础上做出的。如今这位史无前例的新总统，是否能在人事任命上也带来史无前例的变革，我们还要拭目以待。
参考文献
- Fukuyama, F. (2014). Political order and political decay: From the industrial revolution to the globalization of democracy. Macmillan.
- Hollibaugh, G. E., Horton, G., & Lewis, D. E. (2014). Presidents and patronage. American Journal of Political Science, 58(4), 1024-1042.
- Krause, G. A., & O’Connell, A. J. (2015). Experiential learning and presidential management of the US federal bureaucracy: Logic and evidence from agency leadership appointments. American Journal of Political Science.
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