2004年11月公安部南京会议（全国侦破命案工作会议）上，公安部认可此前湖北、河南等地所作的尝试，正式提出“命案必破”口号。[1]此后，媒体和学者对之提出了一系列批评，认为“命案必破”要求过高，是浮夸；而且在“命案必破”这样一个不切实际的口号压力下，必然刺激办案民警进行刑讯逼供，从而侵犯犯罪嫌疑人的权利。在近期，媒体、学界密切注意一些刑事错案，刑诉法、刑法、司法制度甚至法理学领域的很多学者都投入相当多的学术精力对错案的问题进行关注，在这些学者对于错案的归因上，也大多诉诸于“命案必破”，将“命案必破”作为错案发生的一个重要诱导因素。[2]虽然公安部刑侦局局长何挺公开亮明态度，表示“命案必破不会引发逼供”，但并未作出有力的回应，而只是声称：各相关执法部门为“命案必破”设置了两道关卡即检察机关直接监督和公安机关内部的完整的案件质量审核把关机制，特别是命案实行的“一长双责制”或者说“三条防线”即检察机关监督＋案件质量审核＋增加办案透明度，可以避免错案发生。[3]

由本文的分析切入思路来看，就“命案必破”话题而言的批评文字，对于公安机关的分析和评价都是采用了一种整体论（holism）的方式，将公安机关内部视为一个“黑箱”，将公安机关作为一个“质点”或“单子”（monad）[4]，而不是能够细致地进入公安机关内部，感知公安机关作为一个由各个分支单元部门组成的组织在如何运作。因此就无法考量执政党和上级公安机关如何对于公安组织内部进行信息识别和提供激励，进而没有力量分析公安机关内部的组织变化如何影响作为一个整体的组织的外部绩效。 而这恰恰是分析公安机关提出“命案必破”口号的来由以及“命案必破”在制度上何以可能的关键点。

本文观点认为，“命案必破”口号提出后，在其统领下又相继出台了一批据以实现该口号的具体制度、规则[5]，从而对整个普通刑事案件的侦查工作和公安机关的机构、资源配置都产生了极大影响，已经成为“严打”方针之下一个极为重要的中观层面的刑事政策。本文试图重新对这一问题进行审视，从“结构－组织”维度来看待行动主体的外显行为，但是方法上大抵秉持陈寅恪所说的“同情的理解”，首先对“命案必破”进行尽可能“主位的”（emic）分析，然后提出本文的认识。

中国政治条件下，作为一个政权科层体系中的公安部门，其作法只要都做到让“二老”（老干部、老百姓）[6]满意，就具有合法性，而不必考虑其他因素。每一个具体工作部门在出台任何一个激励口号的时候，都会考虑该口号和既定政策方针的兼容，而不会突兀的提出一个没有政策传统的新花样以冒政治上犯错误的风险。

“命案”并不是一个刑法、刑事诉讼法中的法律语词，而是泛指有人被杀死的刑事案件。盘点1997年刑法，不考虑刑法理论上复杂的牵连犯、想像竞合犯、结果加重犯等情形，仅从刑事侦查中“常见多发”为标准来考虑，“命案”大致包括以下罪名：刑法第二章“危害公共安全罪”中的放火、爆炸、投毒，刑法第四章“侵害公民人身权利罪”中的故意杀人罪、故意伤害（致死）罪、强奸罪，刑法第五章“侵犯财产罪”中的以故意杀人为手段的抢劫罪、绑架罪或者其他造成人员死亡的刑事个罪。公安部通知要求的“命案”范围基本上就是这个范围。它实际上是一个以出现人命后果为唯一标识的类概念。

在这一点上，命案这个语词的使用，和公众的一般常识性的认知是一致的：公众不可能也不会细致地从刑法理论上作出区分，而只听说、传布、关心自己所在的社区、村庄有人被杀死了这个事态；至于应该在刑法上按照什么犯罪构成进行裁量，是专门机关的事情。公安部使用的“命案”一词非常准确地传递了公众习惯认知所赋予该词的全部内涵。

但是，有这一点就足够了。因为人命案件是对公众的安全感、社会安定的信心破坏力最大的案件，是普通公众最关心的案件，更是公众对整个政权维护社会秩序的能力进而对于政权的正当性（legitimacy）判断最基础的标识之一。

所以，文革后复出、重新统领中国政法工作的彭真对于命案一类的刑事案件确立了今日依然奉行的“重重，轻轻”的刑事政策：“对于凶杀、强奸、抢劫、放火、爆炸和其他严重破坏社会秩序的现行刑事犯，目前应该继续依法从重、从快处理”；“对他们的放纵、宽大就是对人民的残忍。现在，群众对治安情况已很不满，不从重、从快判处就会脱离群众，对国家对人民不利”。[7]2003年的全国政法工作会议上，中央政治局常委、中央政法委书记罗干的讲话保持了相同的表述。[8]稍后，在作为全国所有政法机关工作指导的“社会主义法治理念”讲话和教育活动中，这种刑事司法政策都得到了重申。[9]

该刑事政策在刑法中得到具体贯彻，体现了中国在命案的刑事政策上保持的最强硬态势。其一，《刑法》在故意杀人罪的量刑上一反通常升幂的量刑排序，而是将死刑作为优先适用刑种，然后逐渐降低为无期徒刑、10年以上有期徒刑。其二，《刑法》规定只有已满16周岁的人犯罪才应当负刑事责任，但是基于对严重危害社会的故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒这八种犯罪的顾虑，刑事政策表现出“趋重”的倾向，刑法17条第2款降低了法定刑事责任年龄，规定已满十四周岁不满十六周岁的人要对所犯的八种罪负责。公安部规定的“命案必破”所涉及的八种罪，除了将贩卖毒品置换为绑架之外，整体趋向是和刑法17条2款一致，和中国刑事政策的一贯态度保持一致。

而“命案必破”只是“宽严相济”、“重重轻轻”之整个刑事政策的一个面向，批评者较多忽视了该刑事政策的另一面向，即“宽”和“轻”的一面。在强调“命案必破”的同时，对于大量社会危害性、人身危险性较小的犯罪、犯罪人，在刑事诉讼的不同阶段，允许以自诉、和解、不起诉[10]、社区矫正等方式进行处置，以节约刑事司法资源集中用于更严重的刑事案件。批判者割裂整个刑事政策，单独拎出来一个“命案必破”进行否定，就显得没有说服力。

另外，从语词使用的外观上看公安部提出的这个口号也是慎重的，至少是一个“不失职也不越权”的提法：破案是公安机关的义务，也是职权，但公安部只是提出命案必“破”。而批评者实际基本上是在命案必“判”的层面上对公安部进行批评的[11]。对于破案标准，修正后的97年《刑事诉讼法》实施后，公安部作出了新的《公安机关办理刑事案件程序规定》（1998年5月14日发布施行），其第166条规定的是：1、犯罪事实已有证据证明；2、有证据证明犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的；3、犯罪嫌疑人或者主要犯罪嫌疑人已经归案。[12]这样一个证据条件远远低于起诉和判决标准，大致等同于1997《刑事诉讼法》第60条和最高检察院《人民检察院刑事诉讼规则》（1999年1月18日施行）第86、87条所要求的逮捕条件。

以上文字的叙述，有着极重的返观回溯的意味，是从“命案必破”制度确立后回看该口号在知识谱系上和既有刑事政策的暗合和继承关系，而并不是现实中该制度之所以确立的促使因素。该制度的提出主要来自下文的因素。

即使依照与批评者同一种思维路径，选取终极还原论和政治哲学的“大词法学”姿态切入，也会对否定“命案必破”产生惶惑。因为可以有把握地说，现世的每一个人都是偏好生命的，因为如果不是将生命置于最高位阶，那么这样的人就因为无法将自己的基因传递给下一代，事实上会在亿万年不断的物竞天择的基因选择中被淘汰了。所以，现世的人都是基因遴选中偏好生命的。[13]这种最强偏好的意义在于当生命和财产、身体的一般伤害、自尊、爱等放置在一起作择一选项的时候，人都会将生命作为优先选择。所以，一旦发生一起未破命案，公众一方面会尽最大可能进行防护，舍弃其它利益；另一方面，则会对公权力行使的机构寄予最大的期望。一个城镇中，发生一起入室抢劫杀人案件，会导致所有的居民在几夕间安上防盗门、防盗窗，会组织治安巡逻和夜间的值班守护；发生一起拦路强奸杀害下夜班女工案件，会导致所有的工厂和家属都会安排保卫科或亲属进行接送。因此，命案在各种刑事案件中会带来最大的负外部性，为了防护命案的发生，也会耗费巨大的社会资源[14]。其外部性不仅仅是被害人本人和亲属的私人成本的付出，更多的是社会成本的耗散。更重要的是由于所有的公众都将生命置于最高的位置，对于一个政权来说，命案无法破获，导致的就是政权合法性的丧失，而“合法性”是一个政权存在的根本。一地的命案始终无法破案，公安局就会被老百姓讥讽为粮食局，公安局长会被嘲笑为粮食局长。老百姓会说：政府不行。这种浅表层的情感流露实际上就是在闲言碎语（gossips）[15]之间质疑政权的合法性，用新近流行的政治语言说就是“我党的执政能力不行”。至少在霍布斯的意义上[16]，公民之所以将自己的一部分权利让渡出去交于一个机构，形成一个公共权力机关，在于该机关能够比在公众的私人状态下更好地保护公众的生命、财产和自由。公权力存在的正当性就在于“结束了朝不保夕的生活”。生命权的保护是最基础的也是最高的。

以上的社会生物学和政治哲学思路，从逻辑上来说，应该是不错的。但是，逻辑的和历史的并不必然同一[17]。而且可能因为社会生物学、政治哲学的解释过于宏大，传递到最后的因果力反而不是最强。能够解释一切，其实是什么也没有解释。

真正使得“命案必破”成为公安部不得不面临的问题，是出自更微观的原因，而这个原因却是论者都不愿提及或忽略的。

就本文观点而言，“命案必破”源起于1996和1997年《刑事诉讼法》、《刑法》的修改而导致的公安内部组织的变化。对公检两机关而言，1997年《刑事诉讼法》震动最大的变化就是对公安、检察院的侦查管辖权作了大的调整[18]，将原来配属于检察院经济犯罪侦查部门[19]的涉税、打假等经济案件的管辖权划给公安部门。1997年10月1日实施的《刑法》量体裁衣、因人设事，进一步比照先一年的管辖权调整对一部分犯罪的罪名设置、犯罪主体进行了变更，从而对案件的实际管辖权又作了实质性的变化。1998年1月19日，以两高三部一委的“四十八条”[20]为最终形成标志，确定了新的管辖格局。

1998年11月23日，公安部部长会议通过了《公安部刑事案件管辖分工规定》，将划分给公安机关的侦查管辖权进行了内部的分工，确定将74种经济案件的管辖权配属给了新成立的经济犯罪侦查部门。各地基本上是将原来的公安内保部门改建为经济犯罪侦查部门，从公安部往下到县级公安机关分别称为经济犯罪侦查局、总队、支队、大队[21]。原来相对于刑侦、预审、法制等部门略显边缘的内保部门一下子成为公安机关内部最受领导重视、也最受民警青睐的岗位[22]。各级公安部门尤其是担负犯罪侦查、社会治安职责最重的市、县两级公安机关，局长的关注点和主要警力都开始向经侦部门倾斜。

之所以如此，是因为在目前的“收支两条线”制度和“办案追缴赃款返还制度”下，更多的缴获赃款可以获得更多的财政经费返还，而经侦支队所管辖的刑法第三章“破坏社会主义经济秩序犯罪”八个小节92个条文中，不管是金融领域的诈骗罪、破坏金融监管秩序的犯罪还是公司、税收、知识产权领域的各个犯罪基本上都是涉案金额巨大的犯罪，对于公安机关整体的经费收入都具有极大的诱惑力。但是，原来各级公安机关内保部门的人员由于事权的限制，人员普遍偏老，基本上常年没有几起刑事案件办理，人员的侦查、预审能力和相关的经济知识素养普遍无法适应管辖权调整后的需要。所以，各级公安机关都将原来刑侦、法制等部门一批优秀的侦查、预审[23]骨干调入经济犯罪侦查部门。

为了提供更好的激励，一方面，各级公安部门都给经侦部门提出了一定的罚没收入上缴指标，指标之外可以留利（分成租佃）。因此，经侦部门内部都有超出其他部门的极为良好的福利待遇。[24]另一方面，在公安机关的机构改革中，很多地方的经济犯罪侦查部门率先升格，高出一般的公安机关内设部门。比如在升格前，很多普通的地市级公安机关，国保支队、经侦支队、刑侦支队、治安支队、交警支队、巡警支队、禁毒支队、网络支队、监管支队等都是正科级编制规格。而经侦支队升格后成为副处（县）级编制规格，支队下辖的各个大队都成为正科级编制规格。对于长期以来职务、级别待遇偏低的公安民警来说，这种超出的符号性收益诱惑也激励了更多的优秀人才到经侦部门。

与经侦支队的火热相比，原来公安机关中最受重视的刑侦支队对民警的吸引力和在公安领导心目中的受重视程度开始下降。一方面，公安内部管辖分工调整后，刑侦部门受理侦查的主要是故意杀人、抢劫、绑架等普通刑事案件。本文所讨论的“命案”所涉及的八种犯罪，即全部由刑侦部门管辖；而它们大多都是一种需要公安部门持续投入经费，占用大量警力，而几乎没有任何物资利益产出，无法给公安机关带来巨额赃款返还的“没有油水”的案件。另一方面，精干人员被大量抽出，局长给与的重视度下降。所以，在管辖权调整后，负担命案侦查的地市级公安机关刑侦支队和县局、分局公安刑侦大队，在车辆、通讯器材等装备和经费划拨以及警力素质上在绝对意义上都远远低于经侦支队、经侦大队，甚至低于从前的刑侦支队、刑侦大队。刑侦支队在很多地方，对民警的吸引力还不如管辖权调整后对假冒伪劣商品等95种刑事案件进行侦查的治安支队和以及处理嫖娼、赌博等治安案件的基层派出所。因此，公安部搞刑侦制度改革，一提出驻所刑警制度之后，各地也同时为了改善刑警的福利待遇，就立即将刑警大队分解为各个中队驻到各个派出所了。

此外，由于公安机关内部有严格的职能分工，而“命案”主要是刑警（支）队的事情，公安内部跨管辖权办案又是一个讳莫如深的事情，在很多大要案警力不足，需要经侦、治安、派出所等其他警种配合的时候，分管刑侦工作的副局长是没有号令其他支队的权力的，因此如果没有对“命案”提出特别激励的话，公安各警种分散的警力和各级公安部门主官分散的精力导致的一定是“命案破不了”。

我并不是说公安机关将全部警力用于创收，而不去办命案，而是说在2004年以前，由于持续的投入不足以及资源调配的不均衡，造成命案上的产出率（命案的侦破率）的下降甚至命案侦破上的无所作为、不作为。

这种状况积久后，最后造成的最极端的情形就是黄勇案件、杨新海案件所凸现出来的悲剧。河南驻马店市平舆县农民黄勇从2001年9月到2003年11月，通过上网交网友方式先后将骗到自己家中的17名青少年杀死（另有一名未遂）[25]，而两年多来最初几起案件被害人的父母持续向当地公安机关反映孩子失踪均未引起重视，致使更多的被害人被杀。最终推动公安部下决心在全国施行新的激励制度的另一个触发案件是杨新海案件：河南省驻马店市正阳县农民杨新海从1999年11月到2003年8月，在皖豫鲁冀四省连续抢劫、强奸、杀人、伤害，杀死67人、奸污尸体19具，但是都多次逃脱了公安机关的十分不得力的搜捕。

至此，可以清晰地看到，命案给整个政权的正当性带来巨大破坏，同时导致巨大的社会成本；而命案的侦破会增强公众对政权的认同并减少社会成本付出，但是并不会给公安机关带来物质上的收益，相反，公安机关必须在财政预算经费包干的现实体制下，持续进行投入以保证命案的侦破。这样就存在社会收益和部门成本[26]支付之间的张力。

但是，行政可以按照上述分析所展示的那样只根据刺激的变化来追逐部门和个人最大化的收益，而政治则要考虑整个政权的正当。由于在中国目前的政制架构下，并没有一个将民众意见充分地传递到下层政府部门中的机制，各个具体部门对于民意的反应基本上是麻木的。各种大的决策实际上的施行往往是中央主导的，是一个政治转化为行政的过程。即作为最高决策层感受到民众诉求，出于各种政治考虑按照中国的政治运作习惯以提出一个口号[27]，或者一项专项运动的方式，然后才能拉动下层的职能机构作出反应。所以，所选的政治治理方式一定是政治的化解行政的。

提醒公安机关考虑政治而不是部门收益这一点，修正后的诉讼法一颁布，就有人提示过。1996年刑事诉讼法修正，将涉税等案件的侦查权从检察院划归公安机关。在最高检察院举办的全国检察机关修改后的刑事诉讼法培训班上，时任最高检察院副检察长张穹以复杂的语气叹息[28]说：任何有政治头脑的公安局长都不会把主要警力放在税案、打假上，而一定是在杀人、抢劫这些恶性案件上。

对此，我的理解是，在以细致化的分工为首要特征的现代官僚体系构建过程中，各个部门分支的地位是由其服务于整个政权的功能性力量大小来标定的，用中国部门领导人常说的一句话就是“有为才有位，有位才有威”。尤其是自1987年“十三大”以来，中国政界就始终保持机构职能改革高压，同时，自2003年以后中共中央又由中央政法委牵头组织启动了新一轮司法体制改革，要对政法各部门的权力重新进行配置。虽然公安作为社会治安维护“老大”的地位在“稳定压倒一切”的政治既定路线下不可能过多的撼动，但是对于将公安拆分为刑事侦查和治安管理两部分职能机构的学术态度始终存在。在这种情势下，公安机关也必须有所作为才能确保位置。

基于此，2004年底，公安部在南京召开全国公安机关侦破命案工作会议，周永康提出“命案必破、黑恶必除、两抢必打，逃犯必抓”的口号，正式肯定并推广湖北、河南等省公安机关已经提出的“命案必破”的作法[29]，并成立了公安部侦破命案专项行动办公室对此工作进行领导，由此命案侦破作为公安各项工作中一项最强的激励制度提了出来。

之所以称最强激励，是相对于各种激励而言的。从目前对于公安机关的各项要求来看，公安部在公安工作的很多领域都提出了较高的目标，如国保领域，在对敌斗争和维护国家安全和社会稳定方面，2003年11月公安部召开“第二十次全国公安工作会议”[30]提出了“三个严密防范和严厉打击”、“两个绝不允许”、“三个维护”；在维护社会治安稳定上提出“两个坚决”、“两个确保”的总要求和总目标；《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调要打击经济犯罪，“二十公”提出了打击经济犯罪的“三个最大限度”；对基层派出所的基础工作提出要作为“整个公安工作的根基”。

对一个组织而言，当存在着许多工作目标、任务的时候，哪一个任务的激励最强，代理人就会把资源调配到那个任务上来（套利现象arbitrage）。当公安部提出“命案必破”的时候，那么各级公安部门的主官就要考虑这一和政绩、升迁、任免相挂钩的责任制给自己带来的风险，[31]才会避免在重大恶性案件发生之后，由于警力不足和精力不济导致延误侦查时机的情形。

事实上，也正是在施行“命案必破”制度以后，在各地公安机关，一旦公安指挥中心接到命案报案后，公安机关的主要负责人局长、政委和分管刑侦的副局长都会赶赴现场，并且根据案件情况，迅速调集最得力的刑事技术人员和刑侦、交警、巡警、治安警、各派出所民警甚至武警[32]等各个警种设卡盘查、同时进行拉网式排查，最大限度的对犯罪现场进行控制。“命案”不再是刑侦一个部门的事情，以前受制于刑侦队长的职权范围和人员调用范围所形成的不足被克服。这种被公安机关内部经验总结称为“局长挂帅”、“靠前指挥”、“多警种配合、协调作战”的方式非常有成效地提升了命案侦破率。

“二十公”之后开始提高对命案侦破要求的一个最突出的典型个案就是马加爵案件的侦破：2004年2月23日云南大学学生宿舍发现四具尸体，马加爵被列入重点怀疑对象后，昆明市公安局逐级上报云南省公安厅和公安部，2004年3月1日公安部就向全国发出了A级通缉令，两周后的3月15日马加爵在远离作案现场和自己家乡的海南三亚被群众辨认出来，随即被当场抓获。这样一种迅速启动立案侦查程序，并在全国内进行抓捕的行动跟黄勇、杨新海案件形成显明对比。按照公安部的统计，2004年公安部部署开展侦破命案专项行动后，现行杀人案件破案率和抓获的命案逃犯数比2003年提高了8.4％和79.2％，积案破案数比2003年增加了一倍多。全国3425个县市区级立案单位中，1436个实现命案全破，占41.9％； 2005年上半年全国公安机关在命案侦破中抓获的逃犯数同比上升11.5％，命案发案数同比下降13.6％。[33]

这样的措施所遵循的逻辑就是：必须加大公安机关整体的非物质收益，对“命案侦破”提出最强的激励，从而诱导整个公安内部有限的资源流向，实现命案侦破率上升，导致公安机关内部的收益和社会收益的相容、趋向一致。

从目前来看，“命案必破”制度得到了比较好的执行，公安部作为全国公安机关最高的指挥机关的调控目的得到了实现。

然而，从现实主义的冷静来看，这并不是公安部作为一个符号性的权力机关当然可以实现的结果。因为权力并不必然带来权威，符号性的权力更并不必然能够转化为对现实行动的支配力[34]。比如1998年3月的人大会换届后不久，新一届的最高法院、最高检察院、公安部在中央政法委牵头组织下，进行了声势极为浩大的全国政法机关教育整顿，但是对司法中的痼疾并没有真正的触动。一次运动来了，“处理了多少人”是通常政法干警判断这项运动力度大小的标示，但是教育整顿运动中并没有多少人被开除、清退。时任全国人大委员长的李鹏在出席全国人大内司委的汇报会上的讲话中对教育整顿取得的阶段性成果都认为“不可估计过高”[35]。

公安部的指令能够在全国公安机关产生如此强的调控力，是因为公安部对于全国公安机关的支配能力增强，达到了建国以来最强的时期。“命案必破”制度能够提出来，并成为一项得到有效执行的制度，受益于公安整体科层制（bureaucracy）[36]的强化。“命案必破”制度能够得到有效的遵守既反映了当下公安科层制的有效运作，“命案必破”制度的推行也进一步强化了这种科层制。

在此之前，虽然考虑到公安工作的专业性，在对公安干部的调配使用上始终强调听取上级公安机关的意见[37]或者协管，如1980年9月29日，中央组织部批复同意公安部协助地方党委管理和考察公安系统的干部。在公安部发布的《关于公安机关协助党委管理和考察干部的暂行办法》中规定“公安部协同省、市、自治区党委管理和考察省、市、自治区公安厅、局的副厅、局长，政治部正副主任，劳改局局长、党委书记（政委）[38]。但是，这种协管毕竟不是组织部那样强有力的主管。[39]地方党委在任免、调动这些干部时，应考虑公安部党委的意见，但决定权仍属于主管这些干部的同级地方党委。而且不管是文革前和文革后，彭真分管政法工作的时代，都强调公安机关不能垂直领导[40]。

1999年之后尤其是2003年之后，上级公安机关对于下级公安机关的支配力日益增强。中共中央先后对公安机关的内部组织人事管理权做了较大调整：“地方各级政法部门继续实行干部双重管理。地方党委决定任免政法部门的领导干部，要征得上一级政法部门党组（党委）同意。”[41] “理顺上级公安机关对下级公安机关工作的领导和指挥关系”“各级公安机关内设机构的领导干部由本级公安机关任免。按照干部管理权限应当由党委组织部门审批的，由公安机关提名呈报。”“各级党委可根据实际情况和干部任职条件，在领导班子职数范围内，有条件的地方逐步实行由同级党委常委或政府副职兼任省、市、县三级公安机关主要领导。”[42]实现了公安管理体制上“统一领导、分级管理，条块结合、以块为主”，其中“统一领导”被放在首位，也就是“明确当地党委、政府对公安机关领导的同时，理顺上级公安机关对下级公安机关工作的领导和指挥关系。”

在这个问题上，更重要的是，在中国的政制条件下，一个部门的权力总是和该部门的首长（一把手）在党内的地位、排名息息相关的。公安部之所以强化了对各级公安机关的支配，除了地方各级公安厅、局的负责人对下级公安机关和相对于政府其他部门的支配力增强之外，最重要的是中央最高决策层在中国社会转型期对公安部的重视。使得公安部对于全国公安机关的支配力大为增强。前边所举的黄勇、杨新海两起极为轰动的系列杀人案件都发生在河南，由于命案侦破不利，“二十公”之后，河南省公安厅厅长张程锋被免职。因为“命案”上的侦破不利，动用了在党内惩戒上相当严厉的措施——组织调整手段，将一个省的公安机关的最主要领导的职务免除，在公安机关历史上是不多见的。它既是公安部对下级公安机关支配力强化的表现，同时也通过这样一个行动，传递了一个重要的信号（signal）即命案上的不力，会影响各级公安机关领导个人职务。在组织内部的激励措施上，这是一个最强的激励。新的河南省副省长兼省公安厅厅长秦玉海上任甫始就提出了“命案必破”的口号。

公安部部长职位在组织上的这种极大的加强，使得公安部在与党委组织部门、政府人事、财政部门和地方党委、政府等机构的关系协调上更有力量。2003年《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》（二〇〇三年十一月十八日）颁布以及在中央到各地落实之后，各级公安机关多年以来一直提的“从严治警，从优待警”的口号真正以可以观察的事件表现了出来。此前，基层公安民警在职级上非常低。不仅仅是机构规格低，而且是职数少，更重要的是人员众多，晋级晋职的机会比党委系统、政府系统其他机构和法院、检察院要少的多。如省辖市公安局的城区分局只是正科级人事编制，派出所和分局刑警大队、治安大队是所谓的“股级”，能进入副科级以上的只是分局副局长以上的局领导干部。公安机关本身编制职数少、级别低，在90年代中后期以后开始的干部公开选拔录用（“公选”）活动中，罕有公安民警可以交流到其他政府、党委部门任职[43]。原因就在于大多数公安民警不符合起码的任职级别要求。一个人本科毕业到公安机关刑警支队工作，从普通民警开始干，然后提拔到副中队长、中队长、副支队长后，才是副科级。由于一个支队通常就有几百名干警，只有非常出色的才可能提拔为副支队长，十年时间提拔上来已经是非常快的了。非货币的利益激励机制严重不足，因此不能通过外在的激励机制刺激公安民警对自己行为的有效自我约束。《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》不但规定了规定了局长、政委的高配。“二十公”后，公安民警待遇上继续保持和进一步实现了“高于地方、略低于军队”。比如达到国家一级派出所标准的就可以配为县（处）级，二级派出所的就可以配为正科级。各级公安部门实现了建国以来在职级待遇上最大的跨越，各地的公安民警从来没有感觉到“一个公安部长离自己这么近”。

此外，公安部提出“命案必破”的口号，我认为，也是给下级公安机关向当地财政申请改善技术、通讯、交通装备经费和专案经费的一个非常好的“口实”。地方政法机关向当地财政局的行财部门申请经费追加必定要有一个“由头”。1997年《刑事诉讼法》规定检察院向法院提起公诉，不再移送侦查案卷，而是主要证据复印件，以此法律规定为借口，地方各级检察院得以向财政部门申请添置复印设备。最高法院要求基层法院必须建设好“两庭”即审判庭和法庭，基层法院也才因此有“由头”申请获得地方财政的拨款。公安部此举当然是给下级公安机关的一个支持。

通常在职级待遇福利问题上，各个机关的说法都是“要让马儿跑，就要让马吃草”。而公安机关实现了这么好的待遇，那么“从优待警”之后一个必然的逻辑就是“从严治警”[44]，那么现在“命案必破”就成为作为刑事侦查、社会治安管理的公安机关的首选的目标了[45]。

但是，“从优待警”和作为“从严治警”要求之一的“命案必破”不仅仅是公安部协调就能解决的问题，还必须有地方党委的支持，而这又是在组织上理解“命案必破”的另一个关键点。虽然在公安部的推动下，中共中央要求各地党委给公安部门落实职级待遇，要“从优待警”。但是，各地党委、政府之所以在职级待遇、人员编制控制这么严格的今天，打破部门平衡，打破因袭多年的惯例，给地方公安机关提职、提级、增加编制和经费并支持公安部的口号的最重要的一个推动因素就是公安机关能够为地方党委“分忧解愁”，尤其是能在关系到地方党委领导政绩的问题上增分添彩。

这是因为九十年代以来，中共中央高度强调稳定，提出“稳定压倒一切”，社会治安问题在中国社会当下的转型期得到了空前重视。在社会治安问题上，中央先后出台了一系列控制机制：凡是被下达《重大问题领导责任查究通知书》的单位，要被实施社会治安综合治理一票否决，在一年内取消被评为文明、先进、模范等各种荣誉称号的资格。负有领导责任的干部和直接责任的干部，当年不得晋升职务，推迟一年晋升工资档次，在治安面貌改变之前，取消干部本人评先受奖的资格。[46]对于社会治安的忽视还直接影响到了各级干部的职位：“要严格执行领导责任查究制度，进一步加大对因领导干部工作不力而导致发生严重危害社会稳定和社会治安问题的地方、单位及部门进行领导责任查究的力度，坚决实施一票否决，追究有关领导的责任。”[47]相关部门具体建立了社会治安综合治理目标管理责任制、社会治安综合治理领导责任制和社会治安综合治理一票否决制三个责任制，“要把各级党政领导干部抓社会治安综合治理工作的实绩，列为干部考核的重要内容，并把考核结果作为干部升降奖惩的重要依据，与晋职晋级、奖惩直接挂钩。各级党委组织部门在考察党政主要领导和分管治安工作的领导干部工作实绩时，须征求所在地区、部门社会治安综合治理领导机构的意见。”[48]2004年，深圳宝安区委书记、政法委书记因为宝安区恶化的社会治安现状而被免职。

由此，公安部作为中央一个单一部门提出的“命案必破”口号，同时契合了下层各级地方党委的需求，所以得到其大力支持。在相当多的地方，发生命案后，当地党委分管政法工作的副书记和政法委书记都会在第一时间赶赴现场，在人员调动、警力调配和相关部门配合、跨区域的设卡、查堵工作上进行协调。公安部和地方党委在这个问题上，相互呼应：作为“条条”的公安机关和作为“块块”的地方党委两个不同的系统所受到的激励，实现了“结构的耦合”——两个结构彼此互动、互相借力，共同促成了一致目标向行动的转化，促成了“命案必破”制度的实现。

对于“命案必破”的最强的批评是认为此举可能导致或者至少刺激公安侦查活动中的刑讯逼供。

这种担心可能并不是空穴来风。2006年国务院《信访条例》实施后，公安部率先表率，“开门大接访，人人都能见局长”。但在一些地方上，甚至出现了极端的作法，如很多基层公安机关为了降低针对公安机关的上访申诉率，对于一些长期得不到解决的轻伤害案件中被害人的金钱补偿上，公安机关自己拿钱补齐被害人一方的要求和伤害人愿意拿出的钱之间的差价，以获得被害人的满意，减少上访。所以，过于强激励的要求“命案必破”未必不会出现为了破案而刑求嫌疑人的现象，甚至作假案以其他人员顶替的现象。[49]

但是，本文观点以为，刑讯逼供的原因极为复杂，抛开超规范的社会因素、科技制约因素不谈，仅仅从规范内看，之所以无法遏制的原因就可以从刑法的犯罪构成过窄即主体资格限定、罪状表述等方面寻找到。当然更重要的，我认为是因为刑讯逼供无法确证（confirm），即被发现、证明、查处的或然性（probability）过低，从而使得任何实体性、程序性制裁都无从启动，因此刑讯逼供成了一种只有预期收益，而边际成本可以忽略不计的活动。[50]

以可能导致刑讯逼供对“命案必破”持批评态度的看法可能过于简化了复杂世界中的因果关系。因为世界是普遍联系的，任何一个细微的因素的变化都可能导致整个系统的变化，而整个系统的根本变化，也可以在逻辑上被任意归于任何一个因素。布洛赫曾经举过一个例子：“假设某人沿着山路行走，不慎摔了一跤，从悬崖上掉了下去，事故是由很多因素造成的，如重力作用，因长期地质变迁形成的地形，还有那条从某村庄通往夏季牧场的山路等等。如果天体力学法则是别一种说法，地球的演变不是现在的样子，如果牧群的季节性迁移也不是高山地带的基本经济基础，那么，就完全有理由说，这场事故肯定不会发生。然而，在调查事故原因时，任何人都会答道：‘失足’。”[51]

因果关系并不是一种无边界的任意联系，而只是前件（precedent）对于后件（consequent）的发生、引起的“恒常结合”（constant conjunction）[52]关系。逻辑上的可能并不必然是现实的可能，因为逻辑上可能的因果关系链是无限的：北京一个蝴蝶扇动了一下翅膀，在周围形成了一个小的湍流，湍流不断放大，三个月后美国刮了一场飓风；一个鞋匠在马掌上少钉了一个蹄钉，一个蹄钉的缺失导致损失了一匹战马，一匹战马的损失，导致骑马的将军阵亡，将军阵亡导致一场战斗的失败，一场战斗的失败导致一个国家的灭亡；恺撒和安东尼喜欢上了克娄巴特拉的高鼻梁，那么克娄巴特拉的鼻子如果再矮一点，罗马帝国的历史和世界历史是不是就不再是今天的样子[53]。这些说法都被认为是“联系过度”。所以，“喜鹊叫喜、乌鸦叫丧”被认为是错误的归因，就是迷信。

如果不是孤立、静止的看待刑事司法实践，都会明晓现实中的侦查人员是受到多种规则约束的，不但有“命案必破”的激励，但更有《刑法》、《刑事诉讼法》的限制和来自外部、内部组织的制约，还有细密的错案责任追究、引咎辞职、国家赔偿、责任倒查和各种内部的考核考评机制进行约束。撇开所有现实的约束条件，只孤零零的择出一个“命案必破”来，那么所凸显的副作用就是遮掩不住的。按照这种无限制的因果关系确定方法，任何对于刑事案件侦查有激励作用的举动，哪怕是专为保护犯罪嫌疑人权利所设计的制度，都会在逻辑上对刑讯逼供有诱导作用。比如刑事诉讼法学界强烈主张遏制超期羁押。超期羁押形成的一个重要原因是侦查阶段证据不足、事实不清，以至于移送审查起诉没有达到证明标准，而无罪释放又有大量证据指向犯罪嫌疑人实施了犯罪，案件成为“食之无味、弃之可惜”的“鸡肋”。过分的强调反对超期羁押，比如提出“超期必纠”口号，也会诱导侦查人员刑讯逼供：使用威胁、引诱甚至强迫手段，逼取口供，以顺利移送检察机关审查起诉。再有，学界一直强烈要求律师介入侦查阶段，而目前律师之所以会见难，对侦查机关来说，是因为侦查初期案件证据固定还不扎实，担心律师介入后，案件信息外露，从而导致毁灭证据、伪造、变造、隐藏证据。如果将律师介入作为“必办”，在提出申请的24小时以内安排会见，提出“会见必办”的口号，那么就会在逻辑上出现这种可能：会见规定是无法违反的，而案件的证据还不充分，为了尽快的收集到易变的证据并进行固定，于是就必须刑讯逼供。

就研究的知识脉络而言，一些文章之所以会对“命案必破”制度有强烈的批评，只是出于各自的观念前见。培根认为：围困人们心灵的假相共有四类。其中第二类叫做洞穴的假相。“洞穴假相是各个人的假相。因为每一个人（除普遍人性所共有的错误外）都各有其自己的洞穴，使自然之光屈折和变色。这个洞穴的形成，或是由于这人自己固有的独特的本性；或是由于他所受的教育与别人的交往；或是由于他阅读一些书籍而对其权威性发生崇敬和赞美；又或者是由于各种感印，这些感印又是依人心之不同（如有的人是‘心怀成见’和‘胸有成竹’，有的人则是‘漠然无所动于中’而作用各异的；以及类此等等。”[54]培根的这个著名的洞穴比喻恰当地喻取了深处各种主义之争的现代人的处境。因为每一种主义、主张都具有自己的理论前提预设，对于不接受另外一种理论的预设前提的人来说，就不可能相信这种理论。而每一个理论的前提预设也因此就成为它的洞穴。对分处于不同洞穴中的我们，使得他人分享另外一个洞穴中的光景的前置工作就是展示这种理论的基底预设。

反躬一下本文论述的问题域所栖身的“总问题”，认为“命案必破”因为可能会导致刑讯逼供从而否定命案必破的观点，是出自程序正义理论。中国刑事诉讼法学中程序正义理论的理论来源出自美国1960年代斯坦福大学教授赫伯特·帕克的的论文Two models of the Criminal Process[55]。在这篇文章中帕克认为刑事诉讼理论是分野于正当程序（Due process）和犯罪控制（Crime control）两个模式。当然这种区分仍然是建立在传统的二元对立的思维框架中，似乎非此即彼，不能骑墙。但是这种区分只是对刑事诉讼实践进行了一种“理念型”（ideal type）[56]划分，并不是对现存制度的实际描述，实践中也没有任何一个国家，包括沃伦法院（1953－1968年）后期最极端的时候的美国[57]，完全是纯色的某一个模式[58]。但是，在当代中国刑事诉讼法学界，正当程序成为一个极强的意识形态，其他各种对刑事诉讼进行解读的理论都声音暗哑。另外，帕克概括了刑事诉讼两种模式，他也并没有对这两种模式作出任何位阶和遴选次序的判断，其处理方式其实是对刑事诉讼同样无法摆脱现代性叙事中的“诸神之争”这一点的认同。但是在中国，程序正义理论是将正当程序摆到了优先于犯罪控制的位置。当然，我们完全可以不同意任何一种边沁牌号的理论，转而从康德那样一种“绝对命令”意义上来分析“命案必破”的正当性[59]，可在中国程序正义理论弘扬正当程序理论的独立性和优先性的时候，始终无法摆脱理论上如何获得自圆其说时的一个阻隔，这就是以被告人权利为导向的程序正义理论何以必然优先于刑事被害人权利和社会秩序？

通过以上分析，本文想展示出，只是以正当程序理论为典范出发，才会断言“命案必破”与刑讯逼供之间的引起与被引起关系。而任何一个断言在该典范不移转，不跃出其系统之外，是无法受到挑战的。本文不意突破其系统，因为系统是以始基为支点的，不同的始基是不可化约的。但是，从上节的描述，本文试图想申明的只是这种因果链是极复杂的，任何一个制度也都是置身于互相牵连制衡的制度丛中的，所以轻易否定一个制度可能是不慎重的。

亚里士多德一个看法是：“诗人和画家或其他形象的制作者，是个摹仿者，在任何时候，他都必须从如下三者中选取摹仿对象：（一）、过去或当今的事，（二）传说或设想中的事，（三）应该是这样或那样的事。”[60]借用他的这种分类，法律社会学方法的刑事诉讼法学研究鼓吹的大致相当于第一种，而正当程序理论牌号的刑事诉讼法学研究大致相当于后两种。第一种秉持的观点是，研究对象是要能够经验到感知到的事物，从而可以描述出来，也可以为他人所分享，为他人所重复感知。所坚持的基本心态是要细致地描述出刑事诉讼的现实局限条件，发现各种制度、规则在行动中未能够如设想的一样平滑的运作的限制因素。

正当程序理论在气质上和前者截然不同，它始终坚持的是一种超越，是一种对更高的、永远在先的“物自体”的追求。正当程序理论作为高扬于刑事诉讼实践之上的一种现实批判观念，时刻和功能主义理论保持着一种“必要的张力”，从而不断克服既有的因袭、利益和守成，在一种和当下复杂的纠葛中，拉动了刑事诉讼的演化，从这一点来说，正当程序理论从来不应被低估。

只是，在当下，正当程序理论已经成为中国刑事诉讼法学研究中唯一正确的理论，几乎成为唯一的声音，它并且试图对中国刑事诉讼的各种事件、事态、行为进行统一的解释。表现在在刑事诉讼法研究方法上，正当程序理论持有的惯常的一种研究路径就是使用刑事诉讼的各种原则、定理来解释诉讼行为。但是，在绝大多数情状上，这种方法的解释力是稍有局限的。实际上，刑事诉讼中的很多行为是由于司法组织的内部管理、控制和组织形态的不同“外化”出来的，只有通过对公安、检察院、法院的“结构－组织”才能获得大致不错的因果关系图谱。这是本文希望能够有所延伸的一点。

此外，本文试图努力做到的还有一点就是研究上的“同情”直至“无情”——对研究对象不要过多的感情涉入，而是持一种较平和的心态去静观。中国社会正在激荡的变迁，中国刑事诉讼制度和实践在同样历经艰难的变革和试错（trial and error）。而刑事诉讼法学一直是法学中最激进的学科[61]，整个当下的中国刑事诉讼机关和制度仿佛具有“原罪”（Sin）：任何举动都会被学界激烈的批评，任何现实的规则和作法都受到无情的嘲弄的批判。而且这种激进还具有道德上的优越感，任何仅仅、哪怕是学术上的异议甚至社会科学所要求的冷静和客观，都被斥为是保守、反动。

其实，激进也好，保守也罢，被粘贴上的标签并不是重要的，重要的是细致准确的对事态的认知，是对“生活世界”[62]中刑事诉讼实践的描述，然后才是意气之争。

2006年6月28日于北京大学30楼227宿舍