基金会为什么要与政府建立关系？

在汶川地震这样的浩劫面前，慈善机构曾大展拳脚，赢得无数赞赏；在郭美美事件的丑闻面前，慈善机构也曾形象坍塌，遭遇信任危机。在目前的中国，慈善机构、公益基金会等非营利性组织的生存空间仍有待拓宽。政府对资源的管控，一定程度上加大了基金会获取资金的难度。

深圳大学的尼娜和香港理工大学的湛学勇的研究显示，政府对基金会的控制和一些外部因素，都会对基金会的发展造成影响。

嵌入性的政府控制

政府与非营利组织之间的关系错综复杂，政府对非营利组织的发展也至关重要。

一方面，政府对非营利组织的登记注册、税费补贴和公开募集资金等活动严加管控；另一方面，非营利组织利用与政府的关联，获得合法地位和各类资源。

研究人员提出“嵌入性的政府控制”这一概念，并将其分为两类。

一类是政府对公募资格的管控，这是限制基金会募捐能力的一道门槛。2004年，国务院修订了《基金会管理条例》，将基金会分为面向公众募捐的公募基金会和不得面向公众募捐的非公募基金会。拿不到公募资格，基金会很难筹资，还可能因为“非法集资”遭受打击。

另一类是基金会同党政机关之间存在隶属关系，比如挂靠在政府名下的各类基金会。这些基金会是官方性质，与草根组织存在很大身份差别。

无论是公募资格还是与政府的隶属关系，它们都为非营利组织的发展创造了机会和资源。比如，政府“背书”的基金会能赢得更多公众信赖，并能获得许多政府提供的机会，这为基金会获取资源提供了条件。

外部因素的影响

除了政府控制，外部环境的变化也会影响非营利组织的发展。当灾难发生时，人们更愿意慷慨解囊，向基金会捐赠。

2008年，汶川地震牵动人心，引发民间捐赠浪潮。无论是公募基金会还是非公募基金会，都获得了绝佳的发展机会。

公众的支持会弱化政府控制的作用，但是当基金会遭遇声誉危机时，又可能进一步强化政府控制的影响。2011年的郭美美事件，让红十字会等官方基金会遭遇信誉寒流，许多基金会也因此面临募捐困境。

公司捐赠主要流向官方基金会，以获得政治资本。因此这一因素可能增强政府控制对基金会的作用。

上述结论的实证研究

研究人员通过公开年报等资料，获取了2005-2012年间2159家慈善基金会的数据，且要判断这些基金会是否拥有公募资格、是否隶属于政府。

判断基金会的政府关联有以下四个依据：基金会由政府或准政府机构设立，政府为基金会提供初始资金，基金会由政府运营，现任或卸任的政府官员任职于基金会董事会。

在研究的2159个样本中，超五成基金会有公募资格，超七成存在不同形式的政府关联。研究发现，公募资格显著增加了基金会获取的捐赠，而政府关联则显著增加了基金会的政府补贴等。

不过，虽然公募资格增加了基金会的国内捐赠，但政府关联却减少了国外捐赠。这说明有政府关系的基金会比较容易在国内募捐，但却难以获得境外捐赠者的信任。

2008年汶川地震发生后，公募资格为基金会增加捐赠的能力显著减弱，特别是在吸引境外捐赠方面下滑明显，但是国内捐赠却没有因此减损。大量捐赠让一些名不见经传的草根基金会也得到资金，而不只是有政府关系的基金会。

2011年郭美美事件发生后，有政府关系的基金会吸引捐赠的作用显著增强，且集中表现在国内捐赠方面。虽然红十字会遭受重创，但其他官方基金会没有因此受影响。这是因为，当基金会信誉出现整体危机时，国内民众实际上更相信“国字头”的基金会。

这项研究表明，嵌入性的政府控制可以帮助基金会获取政府补贴、公众募捐等，为基金会在中国的发展提供机会；而外部因素的影响，则可能改变政府控制对基金会的作用。

由于与政府建立关系尝到甜头，基金会可能会更多同政府进行合作。但这是否会影响基金会运作的独立性，是一个值得关注的问题。

Ni, Na, and Zhan, Xueyong, “Embedded government control and nonprofit revenue growth”. Public Administration Review . Forthcoming.

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