孙洁：政府和社会资本的合作如何摆脱“囚徒困境”

2016-12-14 作者: 孙洁

天则观点

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一．因 PPP ，与天则结缘

我和天则很有缘分，早在 2004 年，可能盛老师不太记得了，天则在上海开了一个关于“公共事业民营化”的研讨会，当时我也在同济读博士，参加了那次会议，当时具体的组织者，我已记不起名字了。

后来又在 2014 年，天则所在财科所举办了“城市公用事业发展与制度创新”论坛，我也做了发言。今天又再次来到天则，参加天则所关于城镇化系列沙龙和大家甲流，非常开心。我们本身也组织一个 PPP 的沙龙，已经到了 17 期。这些沙龙的形式开放，自由，能保证大家在一个比较宽松的环境讨论和交流，非常好。

二．城镇化过程中 PPP 市场巨大

PPP 发展这么多年，每年投入那么多项目，投资规模也非常大，又面临城镇化这样一个大课题，盛老师预测 20 年，有百万亿这样一个巨大的市场，实际上盛老师还是保守，没有考虑到未来物价通胀等各个方面因素。如果考虑的话，我感觉这个市场会更大。因为我们走了二三十年， 80 年代的一万元，跟我们现在多少相比市值多少呢？很多人说相当于现在的一千万甚至更多，有不同的比较方法和不同的结论。但不管怎样，我感觉有更大的市场和机会等待大家。

怎样看待这个市场呢？我更多从 PPP 角度跟大家谈一谈。城镇化本身我研究不太多，对城镇化无外乎有两种主流观点，一种认为把农村人、农民工要留在城市，就是把城市变大；另外一种方式，政府把基础设施投下去，把农村变成城市。

这两种路径我都赞同，但问题是？不管哪种路径都需要大量投入，才能实现城镇化。这么大量的投入怎么办？不能仅依赖财政投入，我们要利用私营资本，利用民营资本，现在要利用社会资本，即 PPP 模式。 PPP 模式大家可能更多认识到它的好处，现在还有人认为它很容易做，不是那么难。

三． PPP 是融资模式，还是管理模式？

什么是 PPP ？如何认识 PPP ？按照过去传统的方式理解， PPP 更多是一种融资方式，政府缺钱了、项目缺钱了，通过 PPP 模式获取资金支持。应该说很长一段时间，人们对 PPP 都是这种认识，直到现在依然也不排除很多人有这种想法。同时也有人认为 PPP 是 BOT 的升级版，我在很多场合都听说过。

我对 PPP 有自己的看法， PPP 不能看成融资方式。我的博士论文题目叫城市基础设施公私合作管理模式研究，我一直认为它是一种管理方式，是一个管理的概念，直到现在我依然没有改变。但很多人认为 PPP 就是融资。我去过很多地方政府讲 PPP ，有一次某地的主持人，我讲完后，他总结一句话给我印象很深刻，他说不管 PPP 什么形式，把钱融到手就可以了。

我认为 PPP 是管理模式，那么什么是管理模式呢？到底怎样才能称为管理模式？认为现在 PPP 要加强管理，要运营，当然这仅仅是微不足道的一个方面。我们要回到 PPP 管理概念本身。融资即缺钱了借别人钱办事。管理不一样，管理是借别人的能力办事，这有重大区别的。我们在坐很多都是管理者，从事管理工作，很多事情都不是亲历亲为。管理是指通过别人或与别人一起高效完成组织的目标。基于这个概念，从管理的角度，什么是 PPP 呢？政府公共部门要通过民营部门或者叫社会资本方来高效完成政府公共部门这一组织的目标，从而达到实现政府公共部门的职能，这才叫做 PPP 。不是简单说你有资金帮我完成就行。如果只是借钱，银行资金多的是，直接找银行能完成这个目标吗？完成不了。

所以要通过社会资本的综合的能力来帮助政府实现本该由政府自身完成的职能，或者是一些政策目标。本来项目是政府自身的事情，但政府没有钱做件事情，政府付多少费用，但收费又收不了多少。而且政府很多事情是不能收费的，如果不收费这个事就不做了吗？不可能，政府必须要做。比如修高速公路，如果确定在哪必须要修这条高速公路哪怕很少人经过，因为住的人比较少，即便需要全部政府投资。过的人少让政府多补贴，如果没有社会资本不是政府全部承担吗？政府只能承担的职能分类之事，不能把所有的事情都通 PPP 模式来实现。现在很多人们把私有化也跟 PPP 混合在一起了，这个我想就不应该了，不是政府的职能。我们做房地产开发也不是 PPP 。

有了这样一个观念前提之后，就会意识到 PPP 本身不是那么容易的事情。虽然大家都认识到 PPP 好，也发现在很多场合没有谈到 PPP 不足之处，实际任何一个事情都是有利有弊的，有好的一面，也有难做的一面，有行政难以克服的方面。

四．如何实现政府与社会资本（ PPP ）的有效合作

为什么说 PPP 是好形式？为什么说合作好呢？我们都知道，市场经济应该要竞争，充分竞争，而不是合作。西方经济学家马歇尔有一句著名的话，他说竞争或许是建设性的，也有可能是破坏性的。竞争即便是建设性的时候，也没有合作有利。什么意思呢？无论竞争多么好，建设性的竞争也好破坏性的竞争也好都没有合作好。我给出这样一句结论性的话，马歇尔本人是研究竞争的，他却说是合作最好的。但是他却不研究合作，为什么呢？事实上西方经济学有一个理论基石就是人是理性的人，基于理性人的认识，虽然合作是好的，但是合作又是最困难的，很难实现合作。我们中国有句古话叫“生意好作伙计难搁”。

怎样才能实现有效合作呢？我们当代经济学教科书有个重要模型给我们很好阐释了合作是最好的又是最困难的，即囚徒困境模型。我只说结果，两个囚徒如果合作的话能达到最好的结果，各判一年，确实选择的时候两个人都选择了坦白，结果是最差的，结果是各判八年。为什么这个结果呢？这个结果也被著名数学家纳什用数学方法证明了。事实上曾经我做过一个前期假设，假设这两个小偷囚徒是亲兄弟，又是大孝子，又是在母亲不能自理的情况下两人都为对方考虑，都会选择让对方最好的目标，两个人选择抗拒，结果两个人各判一年。这是最好的结果，在博弈过程当中，政府和企业博弈过程应该转化为合作形博弈，而不是一般非合作博弈，如果是非合作博弈我们就不需要搞 PPP 了，合作博弈均衡的时候才是最好的结果，但是这个要想实现是最重要的。要想达到这个结果牵涉到一系列的合同约束，是有它的前提条件，没有这样前提条件很难达到 PPP 最佳结果。

假设我们说政府能够让企业帮我来做事，我若让他亏损，不仅服务提供不好，脸色还不好。因此要保证投资者有一定收益，企业有收益没有风险的时候，他可能就会有动力生产更优质公共产品公共服务，这提供出来的时候一定公众满意，即老百姓满意。老百姓满意不是对企业满意，是对政府满意，只有在这种情况下才能实现双方共赢。英国有一个 PFI 项目的合同有一万多页，我们大概都是几十亿的居多，我们未来 PPP 如果不能很好规范，并重视政府与社会资本之间合作的话，可能会在我们未来城市化过程当中，这一系列项目会导致很多难以克服的障碍甚至会造成双方的损失，不仅给政府带来损失，企业也会带来损失。

我举个简单例子由于政府缺乏足够重视项目收益调节重要性而导致项目不欢而散的结果。一次到南方某城市上课，课后他们送我去机场，路过一段高速公路连接线， 8 公里。他们说这是政府刚修的，为什么修这个连接线？过去政府没有钱，让企业修了一条连接线，现在家庭小汽车太多了，经常大家出去自驾游的时候到高速公路上就会造成拥堵，政府想取消，准备买下来，政府给你补偿，给你一个合理收益甚至更高一些，企业死活不愿意。政府找企业谈了两个也没有谈成，最后市长感觉不愉快，既然你不同意我就不谈了，就平行修了 8 公里的连接线，修好了以后，企业就找这个政府，我们不收费了移交给你，政府摆摆手我修好了，你们接着收费吧。大家想是怎么样的结果？这 8 公里连接线修好了以后企业再也收不到了费用了，政府修 8 公里的连接线虽然说用不了多少钱， 8 公里占用的土地是不是被浪费了。这种情况下是不是双方造成一种问题？我们现在依然说 PPP 好，但没有意识到未来难以克服的合作难题，这个是我今天要讲的一点关于理论方面的东西，不知道有没有给大家一些借鉴。

[ 孙洁财政部财政科学研究所研究员 , 中国财政学会公私合作 (PPP) 研究专业委员会秘书长。本文为作者 2016 年 12 月 9 日在城市发展研究中心 | 天则所主办的城市化系列沙龙第一期「城镇化（ PPP ）市场到底有多大？」演讲修订稿，转载请注明 ]