赵 旭：PPP模式创新及其对产业的影响
我今天的演讲主要围绕“ PPP 模式创新及其对产业影响”来展开， PPP 与传统建设模式有什么本质区别？新一轮 PPP 的发展方向是什么？有那些模式创新？ PPP 对产业的发展有着什么样的影响，具体到环保产业和公共事业又有什么不同？。可能主要的讲公共事业和环境产业的影响。
一． PPP 与传统建设模式的本质区别
PPP 和政府投资项目的传统建设模式有什么区别？刚才孙洁博士也围绕着 PPP 的优势和传统模式不同进行了阐释，从表面的形式看大致有一下四个方面：
一是，投资建设运营的主体不同。传统建设模式下，由政府直接投资建设运营，提供服务，或者是政府的投融资平台，或者其主体是政府指定企业或者事业单位。但是在 PPP 模式下，主要社会资本和社会资本成立的项目公司来进行投资建设和运营。
二是融资基础不同。在传统模式下，融资基础主要是靠政府信用和企业信用。在 PPP 模式下，它的融资基础是项目收益。
三是风险承担不同。在传统模式下，主要是由政府和投融资平台来承担所有风险，包括投资建设运营的风险。而在 PPP 模式下，主要的风险剥离到了项目公司。建设投资运营的主要风险由项目公司和社会资本承担，只有少部分，比如土地提供风险、政策法规变化的风险还有政府定价的风险由政府保留。
四是付费的时间不同，政府支出的时间不同。传统政府投资建设项目，它以前付费都是在建设期，建设期结束竣工验收就进行支付。现在 PPP 是在整个周期付费。
在上述表面形式不同的背后，本质区别是什么呢？这两种模式的实质相差很大，最关键的问题在于付费的基础发生了变化。传统模式下政府付费基础，或者说购买的是固定资产或者是在建工程，建设的标准，包括要怎么建？建成多大？投资多少？以及审计、监督等都由政府来判断和完成，在这个过程中，政府是公共服务的直接提供者。但是在 PPP 模式下，政府是公共服务的购买者和监督者，它最关注的是公共服务的绩效。比如，污水处理项目。在 PPP 的模式下，污水处理厂并不重要，重要的是处理污水的效果。这种关注点的不同是一个质的变化，这也实际上是 PPP 的和生产建设模式的本质区别。
二． PPP 为什么能提高效率？ 如何提高效率？
正因为 PPP 与传统的政府建设模式有了这样的本质区别，所以 PPP 就能提高效率。主要在什么核心地方呢？刚才我举了一个污水处理的例子，我再举一个例子就是环境整治， 2012 年在广州开亚运会，政府急急忙忙搞了好多河道整治项目。治理以后，修了固栈道，可以散步，环境很漂亮。但是现在什么结局呢？那些小河道现在变成臭水沟，又黑又臭，味道难闻。
为什么会这样呢？这与我们传统的政府建设模式有关，政府在项目都是短期合同，两年、三年竣工验收后，就把钱付完了。但是如果是现在 PPP 模式，十年的合作期，建好以后三年付了 30% ，获得一些投资回报。如果到了第四年河道变得又黑又臭，项目公司还好意思要钱吗，政府又好意思付吗？老百姓看着，人大都看着呢，这又黑又臭我们为什么要付钱？在这个过程中核心问题是，表面上看是改变了付款方式或者说付款的时间，实际上是改变了付款的基础，根本上也可以说 PPP 和传统模式的根本区别。
但这并不能说明 PPP 就能提高效率，它还要有一定条件，什么条件呢？第一个方法就是，全生命周期整合。现在 PPP 需要专家打分，但我也很怀疑专家是否真的知道“全生命周期”的含义。到底其含义是什么呢？实际强调的是投资建设运营之间的关联度，关联度越高运用 PPP 模式就越有效。以河道治理为例，它的建设和运营是不能分割的，运营就是建设的一部分，联系非常紧密，不存在和建设能脱离的运营，也不存在和运营脱离的建设，建设和运营都是治理的一部分。像这些项目，行业全生命周期整合的作用就会提高效率。
有没有建设与运营紧密度不强的？有。现在市政道路也用 PPP 做，即这些道路打个包社会资本投资建，建完了甲方运营，甲方维护十年，实际上政府买单。没有从根本上说为什么最后不好，维护和建设关联度并不高。维护就是马路打扫干净、绿化搞好，浇水，甚至有的还不包括绿化浇水。这种维护和道路的建设本身并没有很强的关联度，所以你用 PPP 在这个角度来讲效率的提升并不明显，这是一个问题。
还有一个提高效率的方法，就是模式创新。在物有所值评价里有产出和交付的指标，对项目的产出越清晰越可测量得分越高，对交付不作要求。交付的要求越严格得分越低。很多人不明白什么叫产出，什么叫交付？仍然以河道治理为例，什么是产出呢？这里的产出实际上就是指水质，黑臭治理好了不臭了是产出。交付就是怎么治理，规定出底泥怎么挖出来，挖到多深，旁边河道的墙要衬砌，要用什么材料，步栈道怎么设计等这些细节。但若把这个交付规定死了就没法创新，也就是交付越详细越糟糕。
所以在这里，就是要给模式创新留出空间，实际上 PPP 提高效率最主要的部分来自于这两个方面。
三．新一轮 PPP 发展特点和制度创新
这一轮 PPP 的发展方向或者发展特点和模式创新，这个内容比较多就不详细念了。总体来讲，涉及以下几个方面：
从行业领域来， 2002 年推出的 PPP 主要集中在市政公用事业，现在逐渐扩展到基础设施，下一步又扩展到社会领域的比如说教育医疗养老，现在已经开始涉及，但规模上不太大。从规模来讲，由小到大， 2002 年主要市政公用事业都是一些单体项目，现在的话几百个亿不在话下。复杂程度来看从单个项目到多个项目不同的类型打包捆绑。从盈利模式来讲从单一盈利模式到多种盈利模式进行整合。
这里有很多制度和政策创新，包括政府资金利用的创新、土地的创新以及配套制度的创新，比如最近国务院发布了关于构建绿色金融体系的指导意见，对于《关于推进水污染防治领域 PPP 实施意见》，环境污染第三方治理的意见等等。这些都是跟我们市政公用事业环境产业密切相关的，也跟 PPP 密切相关的一些配套制度有关。
我们还做过一个关于环境污染第三方治理的专门讨论，现在环境污染第三方治理就不是一个真正的第三方治理，演变成了污染企业委托企业进行治理，这里显然只有甲乙两方，没有第三方。怎么样构建一个真正的第三方？引进政府。在政府监督和保证之下构建真正第三方。也就是说，政府作为第一方，污染企业是第二方，治理企业是第三方。那么也就是说他要靠什么呢？在政府的监督下，污染治理实施方案要经过论证，如果可以能够达到治理效果的时候，污染企业支付治理费用。支付完成以后就它没有责任了，再发生污染就是治理企业的职责。但目前这种方案是污染企业脱离不了的，治理不好污染企业依然有责任，他就没有积极性的去进行治理。所以现在污染第三方治理没有形成气侯。
公共资金投入方式的创新，刚才已经讲到了从前补贴到后补贴，或者从建设阶段支付变成到运营阶段支付。投资结构的创新就是主要是一些项目的打包和捆绑。还有投资主体的创新，投资主体创新，战略投资人加财务投资人，经过这么多年的这一块正在逐渐走向成熟，出现了一些新的变化，也就是说财务投资人越来越多了，他的构成越来越广泛。再加上资本市场发达了，现在财政部和发改委都已经提到了 PPP 的退出问题， PPP 的退出问题实际上指的是财务投资人的退出，即资本可以退出，但是这个不够完善，不是全退出，不是说弄了个 PPP ， 30 年特许经营权干了 3 年就跑了，这个不行。这个要分开的。这里头比如说行业投资人加产业投资基金，产业投资基金近几年发展的很快。
融资模式也有很多创新，包括刚才讲产业基金，还有很多结构化融资，还有银政基金（时间限制，我也不详细讲了）。
四． PPP 对环境产业影响
PPP 的实施对产业有什么影响呢？我们着重讲对环境产业和市政公用事业两个行业的影响。为什么讲这两个行业呢？因为对其他行业影响没那么大，比如对我们建设行业也有影响。最活跃的都是央企来做 PPP ，它从传统的施工企业变成一个投资人，也有变化。但是实际上对这个行业还是要建筑公司来建，只是一个融资模式的变化，对行业的影响不是特别重要。
但 PPP 对环境产业和市政公用产业的影响比较大，对环境产业影响有什么呢？
首先是行业市场化。很多人会觉得奇怪为什么会有行业市场化？在没有 PPP 之前这个行业实际没有实现市场化。怎么才算达到行业市场化呢？就是环境产业要按市场规则运营，信息充分，规则清晰，可预期，还要有一定规模，平等的竞争，还要能够自由的进入和退出。这些条件就是一般产业它成为一个市场化的产业条件，但环境产业实际上并不具备，政府重视就投钱就做一把，不重视就没了。补贴今年有明年就没了，不稳定。若不稳定的话就没办法进行预期和做长远判断。
第二，产业资本化。包括资产、资源和权益的资本化。资产运营相分离，资本可退出，运营专业化。
什么是资源权益资本化？它涉及到很多方面，核心问题是权益能不能资本化，如果不能资本化，我们前面讲的绿色金融就不能够由市场评价，只能政府评价。政府怎么评价？各种评比。各种评的标准评比是不是绿色，是绿色就可贷款，审批发贷集政府一体。这是大家能看到的很糟糕的例子，诞生了一批专门吃政府补贴的企业，还有一批专门给这些企业去写怎么申请政府补贴的文件的企业。大家看到新能源汽车的补贴最后抓出来那么多企业，包括市场上很著名的企业都在骗补。
怎么在市场上实现资源、权益资本化呢？十八届三中全会提出四个新型产权：水权、排污权、碳汇和节能量。产权明确以后，才能把所谓的权益变成市场上可交易的东西。现在正在突进，最近出了排污许可证制度，大概到 2020 年全覆盖。推许可证的目的显然就是下一步要进行交易，这样就可以由市场来进行评价。
这个核心问题是什么，即环境产业从此有一个转变，从消耗价值变为创造价值。消耗价值是什么？中国的产品在国际上的竞争力就是低价，一个原因就是我们没有环境要求，没有治理环境污染的成本。同时，我们雾霾天越来越多，雾霾越来越侯，在这个情况下，企业也意识到不能这么发展下去，怎么办？创造新的环境理念，治理污染就变成了创造新的环境容量。
这里我们有个很切实拓展发展权的例子，我很多年前收到德国 KFW 的委托做一个调研，富阳八一污水处理厂，她的传统产业是造纸，一大问题就是污水处理。就是说污水要自己去治理，治理了以后就可以批准产能，不治理就没有产能。限制排量，比如说限制企业一天排一千吨，排完了不能再生产。如果通过技术改造排污量减少到五百吨，还剩五百吨空间可以提升一倍的产能。这是一个拓展发展权治理污染的例子，实际上背后需要进行交易，通过市场交易排放量来解决问题，比如说现在北京或者说整个北方地区，华北地区的排放，首先要核定一个总排放量，然后发放许可证。哪怕现在估计的总量比技术上合理的总量要高也没关系，政府可以到市场上收购，收购了以后如果还有空间就可以卖出去。如果没有空间就可以注销，实际上就减少污染。核心问题是要有这样一个制度，有这样一个排污权，允许在市场上进行排污权交易。
政府可以变成市商，在市场上去买排污权？企业排污权从哪来？因为企业可以去改造技术。比如企业原来排放二氧化碳一百吨，经过技术改造，只排放二十吨，那么它拥有的八十吨的排污权就可以卖，市场上没人买那政府就要买下来。政府买相当于企业拿到补贴，用这个钱就可以覆盖企业技术改造的成本。通过这样一个机制就可以实现资源资本权益的资本化。工业污染的环境第三方治理，一个最近的例子就是法国威立雅的废水处理。
从另一个专业化就是融资和运营相分离。以前是融资和运营相捆绑，实际效率比较低的。即资本市场和专业运营市场没有分开，分开以后就能在资本市场解决融资成本的问题，运营市场解决运营效率的问题。这样未来资本可以自由进出，上市公司可以去收购 PPP 项目，而 PPP 项目的投资人，财务投资人可从市场退出。但是专业运营企业或者说行业的战略投资人不适合退出，形成一个可进退、流动性强的良性循环。做金融都知道如果没有流动性就不会有投资。如果说这个钱投进去 30 年不能撤就很麻烦，资金成本很贵。
五． PPP 对市政公用事业影响 PPP 对公用事业有什么影响？
首先表现在在 PPP 的推动下，深化公用事业改革，形成开放和竞争的统一大市场。原来市政公用事业的一个问题就是政企没有分开，形成了双轨制。通过 PPP 的推动就会全面落实“政企分开”，特许经营覆盖全部在位企业。
我们看一个行业主动市场化的典型样板，北排改制案例。北京排水集团原来国有控股的，现在改造成一个独立的市场主体，这是市政公用设施改革深化的一个方向。变成一个市场独立的主体以后就可以参与到资本市场了，就可以实现并购，未来可能在中国出现像威立雅这样的环境产业巨头。
第二，影响投融资模式改变，最主要的是促使投融资平台的转型。这个案例我就不讲了。北排最后改制成立了北排水环境有限公司，再战略上将来会作为一个行业投资人或者战略投资人。另外又和国开行几个银行成立了水环境投资基金，成立基金管理公司，将来变成一个排污投资人，基金可以扩容，走到市场上就比较有力，所以这样的一个搭配来参与未来的市场竞争 。
[ 赵旭 天则经济研究所咨询有限公司董事、广州市区域发展研究中心主任，财政部政府和资本合作（ ppp ）示范项目评审专家。本文为作者 2016 年 12 月 9 日在城市发展研究中心 | 天则所主办的城市化系列沙龙第一期「城镇化（ PPP ）市场到底有多大？」演讲修订稿，转载请注明 ]
2016-12-14
中评网首发
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