“领导” 还是 “股东”：中国政府如何管理国有企业
“领导” 还是 “股东”：中国政府如何管理国有企业
国家和市场间的关系是怎样的？很多人眼中，两者之间的关系此消彼长：国家进则市场退，市场进则国家退，市场化改革必然意味着国家减小对经济活动的管控与参与。
在中国，这种 “此消彼长” 的视角未免太过简单。市场化改革非但没有使国家退场，反而恰恰为国家参与和管控经济活动提供了新的渠道和手段。很多时候，国家完全可以一边推行市场化改革，一边借助市场的力量维持、甚至增强自身权力。
社会学研究者 王颖曜 关于国家管控国有企业的研究充分说明了这一点。随着国有企业股份制改革的展开和金融市场的日益活跃，国家对于国有企业的管控并未弱化，而是完成了从 “行政领导” 到 “控股股东” 的方式转变。国家对于国有资产的 “拥有”，变成了一种股份制的、金融意义上的拥有——以此为基础，国家更深度参与到金融市场中，为自身融资。
股份制改革缘起
要看清这一转变的来龙去脉，我们要回溯到上世纪 80 年代。当时，面对国有企业越发恶化的绩效表现，政府认为问题的源头在企业的管理模式。为了给企业管理者提供更强的激励，80 年代国企改革的目标主要是将更多权力下放给企业的实际管理者。然而，这种基于管理模式的改革不仅没能提升绩效，反而在管理者中滋生大量腐败。
此时，政府内浮现出另一种声音：国有企业的问题不是管理层的问题，而是国家作为名义上的所有者，在企业运行的实际监管中缺位、无法有效问责。要解决这一问题，国家要转变成真正意义上的 “股东” 、以此身份行使监管权。
最积极活跃推广这一观点的，是中国经济政策界的 “整体改革派”，主要由受过西方经济学训练的财经部门官员和经济学家组成。他们花了大力气来向高层领导说明，股份制改革可以有效提升国有企业绩效、但并不损害国家的管控权——只要国家掌握着一个企业超过一半的股份，其 “最大股东” 的地位就足够让政府在企业的重大决策中 “说了算”。同时，这些企业还能通过在私有资本市场的融资壮大自身。
1997 年，中央政府正式将股份制改革作为国企改革的内容。到 1999 年，80% 以上的国有企业完成了股份制改革。此外，股份制改革还为清理国有企业债务负担提供了新途径，即所谓的 “债转股”。
随着中国股票市场的蓬勃兴起，完成股份制改革的国有企业越来越多地通过股市融资。到 2012 年，上市的国有企业已达到 953 家。但是，因为国有企业的特殊股份结构，无论如何上市，国企的多数股份永远掌握在国家手中。
“国有” 是谁有？
那么，究竟是哪些部门实际掌握着国家的股份？哪些部门代表国家行使股东职权？
2003 年，国有资产监督管理委员会 （国资委） 成立，代表中央政府在 196 家非金融行业的央企中行使股东的权责。国资委在监管国有企业时的重点，已不再是企业如何创造最大效益，而是企业如何为股东带来最大收益。到了 2005 年，各地方政府也纷纷成立自己的国资委，以股东的名义监管自己名下的地方国有企业。
同样是在 2003 年，国有独资公司 “中央汇金” 成立，成为国有重点金融企业 （比如国有商业银行） 的实际控股者，以股东的身份监管国有金融资产的运营状况。
在此之后，更多的国有资产管理机构涌现，代表政府控股、持股、行使股东权责。中央国资委将旗下的 “国家开发投资公司”（国投） 等三家企业变为专门的控股投资公司；原本作为主权财富基金管理机构而成立的 “中国投资有限责任公司”（中投） 也不甘寂寞，用其管理的外汇储备购入了多家国有商业银行的股份；国家财政部为 “收购处置银行不良贷款” 而设立的四大资产管理公司 （信达、华融、长城、东方），近年来也开始涉足国有资产的控股持股。
至此，国家和国有企业之间的关系，发生了翻天覆地的变化。90 年代中期以前，不同的部委在行政上分管不同的国有企业。到了 2000 年后，原来的行政领导关系消失了，作为股东的国家，通过股份公司治理的渠道监管国有企业。
市场化、金融化与国家权力
既然国家对企业的所有权通过股份的形式变成了一种金融化资产，政府便能以这种资产为基础进行更大规模的债务融资。上文提到的中央汇金，就曾多次大规模发行债券。在地方层面，政府纷纷建立融资平台公司，将自己所持有的国有企业股权划拨成融资平台名下的资产；有了这样的资产作为抵押或担保，地方融资平台就能够寻求更多融资、用以支持地方政府的开支。
这样的过程中，经济活动的市场化、金融化，并没有使得国家干预、管控经济的权力减弱，而是使得国家运用这一权力的方式变得市场化、金融化了。某种程度上，我们甚至可以说，中国的市场化改革和金融市场的兴起，本就是政府为了回应自身遇到的政治挑战、巩固和维持自身权力而做出的策略性选择。
结合近两年的政策声音，我们也会提出新的疑问：政府对国有企业的管控模式从 “行政领导” 变成 “控股股东”，这一转型是单向 、不可逆、逐步深化的吗？2015 年 9 月公布的 《国企改革指导意见》，明确 “以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变”，似乎说明政府意在进一步加深这一转型。但是，最近一段时间释放的政策信号，尤其是对 “党管国企” 的强调，似乎又回到了行政领导的模式。
政府管控国有经济部门的方式会出现哪些新变化，还要留待进一步的观察和研究。但可以确定的是，在中国，国家与市场间并不是简单的此消彼长或相互代替，而是存在着相互重叠、相互强化、相互依赖的复杂关系。
参考文献
- Wang, Y. (2015). The rise of the ‘shareholding state’: Financialization of economic management in China. Socio-Economic Review, 13 (3), 603-625.
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