政府如何“优雅”地收钱？
政府如何“优雅”地收钱？
政见特约作者 陈宇茜
任何国家，无论是什么政体，都需要不断收钱才能维系政府运转，中国也不例外。不过，市场化改革的过程，意味着中国政府不能再向过去一样，完全依赖国有企业、集体经济或剪刀差获得财政收入，开始需要向老百姓“伸手要钱”。在这种国家-社会关系的巨大转变下，要想解释威权统治的维系，绕不开对税收制度的考察。
北京大学政府管理学院副教授张长东在最新一期的《社会学理论》（Sociological Theory）上发表研究， 基于官方统计资料、二手资料和田野调查，以中国为案例考察了威权国家如何凭借税收制度维系统治。
纯粹站在政府角度而言，税收当然越多越好。但研究者认为，如果威权国家毫无节制地不断增加税收，会导致两个困境。
其一，如果需要纳的税太多，老百姓不会服服帖帖地拱手送上钱袋，而会要求拥有更多的话语权，积极参与到税款如何使用、乃至于政府如何治理的决策中。美国独立革命时期的著名口号“无代表不纳税”（No taxation without representation）就体现了这样的诉求。对威权政府而言，如何既保证足够的财政收入、又能限制纳税人争取更多发言权的诉求，便构成了足以令统治者头疼的“代表悖论”。
其二，如果税收增长总是超过经济增长，就无异于杀鸡取卵，最终将导致经济增长不可持续。而经济绩效对威权国家的长期稳定来说，又尤为重要。中国历史上的大多数王朝所经历的政府扩张，都以掠夺民众为代价，造成经济停滞和财政危机，最后触发叛乱和王朝崩溃。如何既保证足够的财政收入、又不影响经济增长，这种矛盾便是税收的“增长悖论”。
研究者进而提出，中国税收制度中的两个重要机制，到目前为止较为成功地缓解了“代表悖论”和“增长悖论”，对威权国家的维系起到了积极作用。但同时需要指出的是，这两个机制的形成背后是复杂的历史原因，不是政府有目的性地设计出来专门应对这两个困境的。
第一个机制是“低制度化的税收征管体制”（under-institutionalized taxation system）。1994年税制改革和后续改革，虽然使税收管理的效力和效率有所提高，但中国的税收体制依然处在没有充分制度化的状态中。首先，中国的税收政策制定被官僚系统支配，私营企业主和利益集团没有多少政治资本影响税收政策；私营企业主在相当高的名义税率重压下（比如增值税和公司所得税），又往往面临低边际利润率、激烈的竞争和国企的垄断与挤压，许多人不得不选择逃税、避税来保留仅有的利润。
其次，税务官员在实际征税过程中拥有较高程度的自由裁量权。尤为关键的是，现行体制不区分应纳税额和实纳税额的计算，应纳税额的计算又缺乏必要的规则。税务部门每年要完成的税收任务的目标数额，是由上级政府设定，而不是根据真实的应纳税额。于是纳税人常常无法根据应纳税额来足额纳税，导致税务官员误报征税额。在一个漏洞遍地的体制中，为了减轻纳税负担，私营企业主常常想尽办法钻空子，最常见的便是通过贿赂或进入政治体制（如人大、政协）来寻求庇护。
“低制度化的税收征管体制”既缓解了“增长悖论”，也缓解了 “代表悖论”。一方面，中国的税收体制仍能贡献足够多的财政收入，而因为现实中逃税、避税行为普遍，企业的实际税负往往远低于名义税率，使得社会能保留一定利润去投资、扩大生产，促进了经济增长。
另一方面，普遍的逃税削弱了私营企业主在国家面前的讨价还价能力，使得纳税人对政治话语权的要求难以被公开表达。企业之所以能不断逃税，依赖于政府睁一眼闭一眼的庇护。企业害怕失去这种庇护，因此在国家面前不可能摆出一副强硬地“要权利”的态度。几乎人人都是逃税犯的情况下，私营企业主们如何敢向国家要求代表权或民主？
第二个机制是“半税收国家”（half-tax state）：中国政府的财政收入仍高度依赖于非税收收入、间接税（如增值税、销售税、营业税、企业税）和国企利润，这就减少了公民能感知到的纳税负担和国家的征税成本，从而提高了国家的自主性。
“半税收国家”虽然能缓解“代表悖论”，却加重了“增长悖论”。中国的间接税负担虽重，但间接税的特点就是不能被纳税人明确感知——纳税人在缴纳间接税时（比如购物时），往往意识不到自己在纳税，更不清楚自己究竟纳了多少税。因此，间接税很难促进中国纳税人的权利意识。
然而，对间接税和其他非税收入的高度依赖虽然增强了政府的自主性、减缓了“代表悖论”，但无益于经济的长期可持续增长。高度依赖间接税和非税收入的税收体制，往往效率低下，而且再分配作用有限，使不平等得到强化，而不平等程度的加剧很可能损害经济的长期增长前景。同样地，对国企利润的依赖势必要求政府对国企的市场地位进行特别保护，强化了国企效率低下、腐败、凭借垄断地位而不思创新等问题。
两相结合， 通过“低制度化的税收征管体制”和“半税收国家”这两个机制，威权国家得以保证源源不断的大量收入，却没有导致纳税人产生强烈的政治权利诉求，从而缓解了“代表悖论”。然而从长远角度说，这两个税收机制导致的不平等、低效率和政商间的恩庇-侍从关系，却与解决“增长悖论”相矛盾，长期来看可能会削弱威权体制。
参考文献
- Zhang, C. (Forthcoming). A fiscal sociological theory of authoritarian resilience: Developing theory through China case studies. Sociological Theory.
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