許成鋼:分權式威權制與中國改革的制度障礙
本文討論的核心內容是如何理解所謂的「中國模式」。自2008年全球金融 危機以來，關於「中國模式導致了中國三十年的高增長，並將繼續支持其長期 增長」的斷言甚囂塵上，更有甚者提出要在全世界推動這所謂的「中國模式」。 但對於社會科學學者而言，針對上述斷言，必須回答以下三個基本問題： 第一，這樣的斷言是不是反映事實；第二，這樣的斷言是否具有科學道理； 第三，甚麼是所謂「中國模式」的性質。
與以上這三個問題緊密連在一起，2013年中國共產黨十八屆三中全會提 出「要讓市場發揮決定性作用」的要求。但是，無論從數據還是媒體的大量報 導，我們都不難發現，自十八屆三中全會提出這個要求後，市場在中國經濟 中的作用不升反降。這是為甚麼？在過去的三十多年裏，中國經濟一直在發 展，但制度演變並不總朝着同一方向：有朝着市場經濟方向發展的變化，也 有朝着反市場方向的變化。如今大家公認的「中國經濟正面對着嚴重的挑戰和 困難」這一現狀，與反市場方向的發展直接相關。那麼又是甚麼力量在推動中 國經濟朝着反市場方向發展？為了認識這些問題的實質，讓我們先通過一些 數據來觀察這些問題的表象。
一 中國發展和改革面對的問題
與以國有制為基礎的計劃經濟不同，市場經濟的基礎是民間的財富和經 濟活動。除了個別高度依賴出口的小國之外，所有實行市場經濟的國家，國 民經濟的主體都是國民家庭的財富，經濟增長的最大動力來自家庭需求，但 最近十幾年來中國經濟的發展不盡如此。圖1顯示官方統計的財政收入佔國內 生產總值（GDP）的比例，從中我們可以看到一個非常重要的基本現象：從 1990年代中期開始（1995年以後）到現在的二十年期間，整體而言，中國財政收入佔GDP的比例持續上升。如果包括官方統計之外的數據，把各級政府的 所有收入都統計進來，則財政收入佔GDP的比重將會更大，而且這一比重逐 年上升的速度比這裏顯示的更快。
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經濟學者常引用俗語說「沒有免費的午餐」，政府財政在國民經濟中所佔 的比重過大，使得中國居民消費佔GDP的比例不斷下降。其結果是，居民消 費佔國民經濟的比例持續下降。因篇幅限制，這裏只引用復旦大學經濟學系 張軍教授的數據，作扼要說明。
圖2將中國的居民消費佔GDP的比例和人均GDP，與全世界一百多個國 家的統計分布進行對比。我們可以直觀地看出，中國居民消費佔GDP的比例 不僅是世界上最低的，而且處於世界均值的置信區間（confidence interval）之 外，即低到了不服從世界其他國家的統計規律的程度。更成問題的是，隨着 中國的人均GDP和收入水平上升，中國居民的消費佔GDP比值與世界其他國 家的差距，不減反增，而且快速加大。一系列經濟學者的研究結果都得出與此相似的結論。
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這兩個圖表告訴我們，中國居民收入以及居民消費佔GDP比例過低，是 由於政府財政收入在GDP佔比過高，也就是政府從居民手中拿走的太多所造 成的。實際上，早在全球金融危機前幾年，這個問題在經濟學界和政策界就 已經引起了廣泛關注，認為中國家庭收入以及消費佔GDP比例過低且出現持 續下降的趨勢，會使得中國的經濟不僅內需不足而且持續惡化，致使經濟發 展不可持續。如圖1和圖2所示，過去十多年中國經濟整體情況一直惡化，造 成的嚴重後果早已預料。如今嚴重的產能過剩問題，其背後一部分原因也源 於此。最近幾年雖然中國居民收入的增長速度略超過GDP的增長速度，但遠 不足以校正長期積累的嚴重不足。
市場經濟的企業主體必須是民營企業。民企發展，經濟發展；民企受 阻，經濟發展受阻。下面以香港中文大學經濟學系宋錚教授的研究結果作為 基礎，從國際對比的角度，簡要看看中國民企與國有企業發展的狀況。
圖3展示中國全體企業過去三十多年固定資產的投資與GDP增長的關 係。從中可以發現，大約從2007年開始，中國經濟出現了違反經濟增長規律的現象：投資增長率上升與經濟增長率下降呈負相關——即投資愈多，經濟 增速卻反而下降。
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圖4對比2004和2014年的全國所有企業的總體情況。從中可以看到，在 2004年，中國固定資產的投資與GDP增長率之間的關係符合世界經濟增長的 規律——即投資增加，經濟增長加速。但2014年的數據則顯示，增加投資反 而減慢經濟增長。這不僅與政府決策層討論和媒體報導的產能過剩、高槓桿 率、僵屍企業等現象一致，更揭示深層的問題所在。
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投資與經濟增長呈負相關意味着投資效率低下。改革前，中國經濟的投 資效率極其低下，最重要的原因是中央實行計劃經濟導致資源配置不合理。 改革以來，在提高中國經濟效率方面起最大作用的是資源配置的改進[1]。但 最近幾年重現的資源配置效率問題之嚴重，讓人們感到不合理的老一套資源 配置體制又回來了。圖5從勞動生產率和資本生產率兩方面，以全國企業的數 據印證了人們的這個感覺。經濟學普遍的規律是，經濟資源配置愈好，就愈 能夠把不同企業、不同部門之間的效率的差距縮小。因此，不同企業、不同 部門之間的效率的差距是度量資源配置效率的一個重要手段。
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中國在改革早期，通過以市場取代計劃、民企的發展等，大大提高了資 源配置的效率。從圖5可以看到，2004年之前，中國的資本和勞動力配置效 率一直在明顯改進，尤其是勞動力配置效率取得了長足的進步（因為這方面的 制度限制打破得更早、更全面）。這反映了早期改革的成就。但是2004年之 後，資源配置效率開始下降。正是這個時期，「國進民退」的抱怨開始興起。 更為嚴重的是，2011年之後，資本和勞動力的配置都出現迅速惡化的趨勢。 不同企業間的資本生產率和勞動生產率之間的差距迅速拉大，甚至超過了1990年代後期，尤其表現在勞動生產率方面。這表明，雖然有一些企業的效 率有較大的提升，然而有相當多的一些企業卻效率下降。更重要的是，一反 改革以來的常態，這些效率低下的企業能夠得到大量資源，在統計上顯現出 資源配置迅速惡化的趨勢。
為了確認「國進民退」是否一個決定中國經濟基本問題的重要環節，圖6對 比2007與2013年全國私營企業的企業發展水平。在正常發展狀態的經濟中，統計上的普遍規律是，廠齡愈老的企業，積累的增長愈多，因而規模愈大。 如果經濟擠壓民企或擠壓所有企業，即便是老企業也得不到規模擴張的機 會。因此，企業年齡與企業規模之間的關係，表明企業隨時間增長的狀態。 我們可以清楚看到，2007年，中國的私企增長很快。但到2013年，私企增長 大幅度放緩。例如在2013年，有十五年廠齡的私企的平均規模只達到2007年 的57%。這表明私企近年普遍面對比過去更嚴峻的困難和挑戰。雖然國家統 計一直否認中國大陸媒體和大眾普遍所認為的「國進民退」，但數據表明，中 國在最近十幾年以來，不僅的確存在「國進民退」現象，而且情況非常嚴重。
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二 造成問題的制度根源
對比中國改革發展的前期和後期，為甚麼在改革早期私企能夠從無到 有，從有到大，獲得巨大的發展，而最近十幾年卻出現發展減緩甚至倒退的 現象？上文的數據表明，中國改革失效的轉捩點大體出現在2004到2007年之 間。究竟這期間中國的經濟改革發生了甚麼？是甚麼導致了最近十幾年持續 的「國進民退」？事實上，在十八屆三中全會提出要讓市場在中國經濟的發展 中起決定性作用的同時，卻出現政府介入操縱市場比以前更多的局面。比如 2015年發生的股災，就是政府操縱市場的後果。這是為甚麼？
對這些問題的解答，關係到對中國基本制度的認識以及對中國改革的認 識。為了準確刻畫中國制度的性質， 我把中國今天的制度定義為「分權式威權 制」[2] 。 其基本特點是，同時存在政治的高度集權和行政、經濟的高度向地方分權。 這是在中國繼承的制度的基礎上，在改革過程中形成的。我把中國在 改革以前的制度定義為「分權式極權制」。這個制度形成於1950至1960年代。 在1950年代，中國從蘇聯複製引入以列寧主義黨為核心的典型的極權主義制 度。1989年之後蘇聯東歐制度的全面崩盤，充分證明了典型的極權主義制度 的全面失敗。這一制度的基本特點是：第一，全面國有（集體）制；第二，一 黨執政，黨政不分；第三，以嚴格的、自上而下組織和控制的黨政機構，嚴 密控制全國政治、經濟、意識形態和武裝力量。
自從大躍進和文化大革命這兩場災難性的運動之後[3]，中國的制度轉變 為向地方分權的極權制 。這個制度，除了保持上述典型極權制度的三個主要 特點（即極度的政治集權）之外，還增加了第四個主要特點：在行政、尤其是 經濟方面，向地方黨政機構高度放權。由此，全國的經濟由千百個「大而全、 小而全」的地方經濟組成。這是使中國制度區別於以蘇聯為代表的典型極權制度的基本特點。最重要的是，這就是中國經濟改革開始時繼承的制度。
如上所述，從啟動改革起，中國經濟的基本特點之一就是各級政府擁有 和控制大量的資源。在這個制度下，控制資源的官僚的動機極其關鍵，因為 它不僅關係到政策能否順利落實，而且直接左右中國的經濟發展。官僚的激勵機制決定了改革是進還是退。在中國改革的前二十幾年裏，依靠地區之間 的排序競爭，中國成功解決了各級官僚的很大部分的激勵機制問題，這是改 革能夠取得重要成果的基礎。必須強調，這個手段以及依此所獲的成就，為 將來可能的改革贏得了時間，但這只是過渡性的。如果對這個過渡性缺少認 識，盲目鼓吹所謂「中國模式」，將使得中國的制度改革進程更加艱難。
在普遍推行地區排序競爭這個基本機制的作用下，經過二十幾年的改革，民企從非法變成合法，並成為中國經濟的主體。在經濟範圍內的多數領 域，市場替代了計劃。此外，在政治、社會、法律制度、經濟的寬廣範圍裏 都發生了重要的變化。其中包括出現大量民間和跨國的非營利組織、非政府 組織；國家修改了憲法，建立了民法保護私有產權（雖然還極不完善）；國際 通行的經濟學、政治學、法學等社會科學以及哲學、文學、宗教等人文學科 在中國大陸的高等學府得到正式承認和發展。這些變化加上從過去繼承下 來、沒有基本變化的政治制度，共同構成了中國今天的制度——中國的制度 從分權式極權制轉變成為分權式威權制。分權式威權制決定了中國過去的經濟 高速發展，又是中國今天面對的所有重大政治、經濟、社會問題的基礎，同時 也是中國未來改革和發展的起點。特別值得強調的是，與所有威權制相似，這 個體制有一個非常重要的特點：為維持一時的穩定而採取的措施，往往會加劇 長遠的不穩定。由此導致中國發展和改革不可避免地面對一系列問題。
前面提到在中國改革的早期，依靠地方政府的排序競爭，解決了部分官 僚激勵機制問題。但需要強調的是，不可以誤以為這個手段可以一直使用下 去，因為這個手段並不是在任何情況下都可以有效起到作用的。地方政府的 排序競爭能夠按照上級的要求激勵地方政府，需要滿足四個重要的基本條件：
條件一：自上而下有效的任命、監督、執行的官僚體制（這是任何極權制 和威權制都追求的目標，但嚴重的腐敗可以破壞其有效性）；
條件二：除最高層外，各層官僚機構都組織成「大而全、小而全」的結構 （中國分權式威權制滿足這個條件）；
條件三：政府只有一個明確定義、清楚度量的競爭目標[4]；
條件四：忽略競爭目標之外的其他問題不會造成嚴重後果[5]。
理論的論述以及經驗證據表明，在以上四個基本條件下，中國制度能夠較 好地解決各層官僚的激烈競爭問題[6]。違反這四個基本條件中任何一條，官僚 的激勵機制問題都不能得到較好的解決。要是忽略以上基本條件，對現象做出 的普遍解釋很可能是錯誤的。在官僚制度以及中國研究領域裏，自韋伯以來，很 多文獻都把中國傳統官僚制度的運作刻畫成所謂「精英治國」（meritocracy）[7]。 但是，官僚制度的有效運作，取決於正確的激勵機制，所謂「精英治國的官僚 制」也不例外。中國的分權式威權制決定了前兩個條件比較容易得到滿足，但 是後兩個條件是否能得到滿足，是關鍵性的未決問題。
概要地說，以上四個基本條件，在大多數時候都不能得到滿足，這是最 重要的問題。在滿足條件一和二時，條件三保證地區排序競爭能夠對所定目標提供高強度激勵。例如，把GDP增長速度作為地方政府競爭的唯一目標， 即滿足條件三。而條件四保證忽略地區排序競爭不會帶來嚴重負面效果，但 中國的現實是否滿足條件四，取決於違反條件四的後果的嚴重程度，以及社 會對這些後果的容忍度。在改革早期，當經濟增長的重要性壓倒其他問題、 違反條件四的後果能夠被容忍時，把GDP增長速度作為地方政府競爭的唯一 目標這一做法，能夠提供強大激勵，不僅促進經濟增長，也決定了以制度試 驗的方式幫助民企的發展[8]。但是，政府的職責從來不只是促進經濟發展， 社會對違反條件四的後果的容忍也只是暫時的。因此，問題回歸到如何面對 各級政府基本的激勵機制問題。
中國的威權制度決定了條件一，決定了官僚由上級任命、考核、決定其 升遷；決定了下級對上級的考核負責。但上級也要依賴下級報告信息、執行 命令。問題是，所有官僚都會衡量自身利益，自身利益讓他們既有能力、也 有意願欺騙上級，導致「上有政策，下有對策」，激勵機制出現問題。而且， 錯誤設計的高強度獎懲和錯誤的激勵機制，會導致如今黨中央、國務院不斷 提及但又無法解決的「不作為、亂作為」問題。
試圖在不改變制度的情況下尋找其他出路，結果只能是依靠自上而下的多 項考核指標去取代地區排序競爭，由此帶來官僚統治的逆施，造成經濟的倒 行。在無法解決官僚的激勵機制問題的條件下，自上而下的官僚統治結構決定 了政府的財政收入和國有部門的壟斷持續加強，並超過GDP增速，對國內內 需造成擠壓；政府對民企擠壓和限制；政府和民企之間的關係、政府的收入和 個人的收入之間的關係趨於惡化；同時，政府的「軟預算約束」創新，造成金 融市場混亂和地方融資平台等問題[9]。長期無法從根本解決官僚制度中的基本 激勵機制問題，會導致所謂的「改革」陷入「一收就死，一放就亂」的惡性周期。
三 制度改革的原則意見
總結上文所述，在改革前期，在分權式威權制的基礎上，地方政府的排 序競爭曾經有效地解決部分激勵機制問題，由此創造了轉型經濟高速發展的 奇迹。但這只是在特定時期、特定條件下暫時解決問題，是過渡性質的。它 為將來的改革提供了時間，是一個很重要的機會。在這個過渡性質的手段沒 有完全失效前，政府必須抓緊推動基本的制度改革——改革自上而下的官僚 統治制度，這是其他一切改革的前提。但是，官僚自身的利益是這一改革面 對的最大阻力。
如何從基本上改革這個威權制？以下是一些原則性意見，核心是從四個 方面改革自上而下的官僚統治制度：
第一，必須把政府的職責限制在維持秩序、提供公共服務等主要功能。這 樣可以把官僚制度的激勵機制問題以及市場失靈的負面影響，同時降到最低。
第二，必須把經濟和社會中絕大部分資源和決定權的主體轉移到公民個 人、民企、市場和非政府組織。因為政府在任何官僚體制下，都不能最終解 決自身的激勵機制問題。
第三，逐步地、自下而上地，以選舉取代自上而下的任命。如完善村級 選舉、推動鎮級選舉、準備縣市級選舉，從縣市級起確立各級人大作為立法 機構的基本權力，保證地方立法機構約束地方政府的財稅行為，自下而上推 動立法機構的獨立行使權力、實行各級官僚首長（尤其地方首長）的激勵機制， 必須與公民直接掛鈎，而不是僅僅透過上級考核等等。
第四，推動司法獨立，這是法治選舉的秩序和市場秩序的前提。如現今 中國村級選舉呈現很大的弊病，根本原因是法律不完善，缺少司法獨立，法 庭跟政府串通、跟惡勢力串通，造成選舉無效，而並非選舉制度的問題。
總的來說，中國的分權式威權制，曾在改革早期為解決政府的激勵機制 問題提供了制度基礎，但那只是過渡性的解決。事實上，這個制度的性質決 定了政府的激勵機制問題難以得到基本解決。因此，從改革威權制入手是解 決中國經濟問題和社會問題的根本。當然，如何把上述的改革原則變成政策， 仍需要大量研究。
註釋
1 Xiaodong Zhu,“Understanding China’s Growth: Past, Present, and Future”, The Journal of Economic Perspectives 26, no. 4 (2012): 103-24.
2、5 Chenggang Xu,“The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”, Journal of Economic Literature 49, no. 4 (2011): 1076-1151.
3 大部分史學、政治學的大躍進和文革研究，都是從災難的角度去探討。不可 否認並必須強調的是，深刻認識這些災難的一個重要方面是，這些災難性運動 如何改變了中國的制度，以及如何影響中國的未來。
4 Bengt Holmstrom and Paul Milgrom,“Multitask Principal-Agent Analyses: Incentive Contracts, Asset Ownership, and Job Design”, Journal of Law, Economics and Organization 7, special issue (1991): 24-52.
6 Eric Maskin, Yingyi Qian, and Chenggang Xu,“Incentives, Information, and Organizational Form”, Review of Economic Studies 67, no. 2 (2000): 359- 78; Hongbin Li and Li-an Zhou,“Political Turnover and Economic Performance: The Incentive Role of Personnel Control in China”, Journal of Public Economics 89, issues 9-10 (2005): 1743-62.
7 韋伯（Max Weber）著，王容芬譯：《儒教與道教》（北京：商務印書館，1995）， 頁87。
8 Yingyi Qian, Gérard Roland, and Chenggang Xu,“Coordination and Experimentation in M-Form and U-Form Organizations”, Journal of Political Economy 114, no. 2 (2006): 366-402; Chenggang Xu,“The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”, 1076-1151.
9 「軟預算約束」的概念是科爾內提出的。在中國最早的出版物參見科爾內 （János Kornai）著，張曉光等譯：《短缺經濟學》（北京：經濟科學出版社，1986）。
出处：《二十一世纪》2017年4月号，总第160期
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