朝核问题的“恶性循环”
朝核问题的“恶性循环”
图片来源：SCIENCE PHOTO LIBRARY
2017 年，美国在“独立日”收到不寻常的生日礼物：朝鲜试射弹道导弹。不知道阿拉斯加的房价会因此受什么影响，但美国人的惊恐却在各种报道的渲染之下越演越烈。从第一次朝核危机以来，美国一直通过各种形式接触朝鲜，为什么持续 20 多年的谈判没结果？
从克林顿政府开始，三届美国政府分别和朝鲜三次在不同条件下达成协议，分别是 1994 年的《朝核框架协议》、2007 年的《2·13 共同文件》和 2012 年的 “闰日协定”（《2·29 协议》），但协议都流于破产。核问题专家 Niv Farago 在《国际事务杂志》撰文提出，除了责备朝鲜，美国在谈判中目标不明确、策略没耐心、履约不靠谱，是朝核困境的另一原因。
《朝核框架协议》是 1990 年代初第一次朝核危机后的产物。根据协议，美承诺向朝鲜提供轻水反应堆以取代石墨反应堆、缓解经济制裁并在轻水反应堆建成前向朝鲜每年提供50万吨重油。更重要的是，框架协议承诺正常化美朝外交关系、解除制裁，结束两国当时已经持续了 40 年的敌意。随后，美国牵头成立了朝鲜半岛能源开发组织以落实协议。
协议签订两年，克林顿政府就表示预算问题导致履约能力不足。当时，民主党已经丢掉国会控制权，克林顿政府在预算上受国会掣肘。在朝鲜问题上，两党争论不休：共和党人不愿在朝鲜经济陷入低谷时继续向朝鲜提供支持，克林顿政府则担心履约失败导致东北亚地区稳定出现问题，进而导致更大的经济损失。
同时，从 1996 年开始，美朝就朝鲜导弹研发和出口多次谈判。朝鲜同意冻结导弹出口，但拒绝讨论研发和国内部署议题。克林顿政府拒绝补偿朝鲜因停止出口导致的经济损失，希望以改善双边关系和解除经济制裁作为补偿。不过，解除经济制裁这一条已经是 1994 年框架协议的内容之一，而且到 1996 年也没有实质进展，此时再提导致朝方进一步不满和失望。而且，美方认为，导弹属于框架协议中被表述为 “其他议题” 的条款范围，这解释方式可能会增加朝鲜对美不信任。
谈判没有紧张，美国情报机构又在 1998 年报出朝鲜建设反应堆。尽管这种说法在 1999 年被否认，但其间朝鲜已进行了大浦洞导弹试射作为回应，形成了朝核恶性循环的 “闭环”：美国兑现承诺不利—朝鲜报复性试射—美国国会进一步反对拨款。
2000 年，朝鲜曾在普京访问其间提出一系列对美让步。但当克林顿政府任期已经开始倒计时，候任政府不愿在过渡时期接受任何协议。在克林顿离开白宫时，轻水反应堆项目比预定时间表滞后五年。Farago 认为，在这种情况下，朝鲜很有可能把铀浓缩项目作为一种协议失败后的 “保险策略”。
2003 年，朝鲜退出核不扩散条约，《朝核框架协议》破产。尽管美国政府指认是铀浓缩项目导致协议失败，但不少时任官员后来分析，布什政府从上任伊始就怀疑这一协议的作用。布什政府上台后，不仅要求朝鲜尽快接受全面核查，还在谈判桌上 “新增筹码”，把两国关系正常化和其他经济社会议题挂钩。此外，布什把朝鲜列入邪恶国家、流氓国家之列，视其为美国 “先发制人” 打击的潜在目标。
从朝鲜方面看，根据框架协议，接受国际能源组织全面核查是轻水反应堆建设取得重大进展后的事情，而建设项目迟迟不能兑现本身就已经让朝方不满。
2002 年，美国助理国务卿凯利访朝，讨论了高浓度铀浓缩项目后旋即离开。当时的其他西方国家的驻朝外交官就已经感到美方不会在继续履行框架协议。随后，朝鲜半岛能源开发组织停止输油，朝鲜退出何不扩散条约，双方一拍两散。
在这之后是艰难的六方会谈。在中韩坚持下，美国开始软化强硬态度，2007 年达成一个 “三阶段走” 的协议。第一阶段，朝鲜关停钚反应设施换取 5 万吨重油；第二阶段拆除这些设施以换取 95 吨重油并申报 “完整和正确” 的相关活动，美国承诺进一步解除制裁并把朝鲜从支持恐怖主义国家名单上移除；第三阶段再讨论铀浓缩项目、导弹研发和朝鲜弃核。
协议走到第二阶段，美国要求朝鲜报告包括铀浓缩和核武器库在内的设施，朝方认为 2007 年协议中没有提到铀浓缩，因此拒绝要求。2008 年，朝鲜提交了钚项目的报告，美国因此解除了一部分制裁，但进一步要求全面核查朝鲜核设施，并把这一要求作为把朝鲜从支持恐怖主义国家名单上移除的前提。这一要求遭到朝鲜强烈反弹，威胁要国际能源组织停止核查。美国最终做出让步，把朝鲜从名单上移除。
Farago 认为，此番博弈或许会让朝鲜产生美国在协议执行上有出尔反尔的习惯，达成协议文本不过是谈判第一步而已。
2009 年，奥巴马政府上台，此时美国在执行 2007 年协议过程中再次延期。同年，朝鲜试射卫星失败。Farago 猜测，朝鲜的卫星发射除了要测试推进器外，还有一部分原因是以此提醒美国履行承诺义务。美国把这一事件提交安理会，态度强硬，对部分朝鲜企业进行制裁。朝方因此重启钚项目，直接导致 2007 年协议破产。
在各方努力下，朝美 2012 年 2 月 29 日再次达成《闰日协定》，朝鲜暂停远程导弹研发、核试验、平安北道包括铀浓缩在内的核活动，允许国际能源组织核查，以此换取美国提供 24 万吨食品援助。尽管朝鲜可能还有其他地点的铀浓缩设施，闰日协定中朝鲜给美国做出的让步也大大超过了 2007 年协议，所要补偿也低得多。Farago 认为，这显示朝鲜的目标已从朝美关系正常化转移到获得更多实际利益。
尽管达成协议，但朝美仍旧对具体细节有分歧，特别是什么算 “远程”，朝方认为卫星项目并不算在受限的远程导弹研发之内。这也导致了朝鲜 2012 年 4 月发射 “光明星” 失败，美国再次试图提交安理会弹压，而朝鲜坚持在当年底再次发射 “光明星”。至此，朝核问题又进入一个熟悉的恶性循环 “闭环”：美国强硬回应朝鲜动作—要求联合国制裁—朝鲜继续试射。
在国际政治中，互信往往是在一次次谈判和协议执行的博弈中建立的。Farago 在文章中说，美国在持续 20 年的朝美谈判中，缺乏明确的目标优先级，一直执行的政策实际变成朝鲜全盘接受美方要求，这种手段没有体现出什么 “战略耐心”
参考文献
- Niv Farago, Washington’s failure to resolve the North Korean nuclear conundrum: examining two decades of US policy, International Affairs 92: 5 (2016) 1127–1145
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