小国新加坡如何进行政策实验？
小国新加坡如何进行政策实验？
政策试点或实验是指在某个限定区域或范围内，对新政策的效果及其可推广性进行检验。在中国、美国这样的大国开展政策实验和试点项目不足为奇，因为这可以规避大规模推广政策的风险，还可以鼓励各地竞相创新以择优推广。美国把其各个州视为 “民主实验室”，州政府创新的政策往往为其他州和联邦政府提供启发。中国各地各级政府的政策试点，也为其区域扩散和全国推广积累宝贵的经验。
但是在新加坡这样的一个撮尔小国，政策创新和实验也被频频使用，并发挥了举足轻重的作用。为什么新加坡政府热衷于政策实验？新加坡的政策实验有哪些特征？笔者与新加坡的两位研究人员在最近的论文中指出，新加坡作为一个城市国家，积极推动政策实验，藉此促进创新、转移知识并强化跨部门合作。新加坡政府有强烈的实用主义取向，一切 “为我所用”，把他国家的创新政策拿来实验。
新加坡是岛国和城市国家，又只有一级政府，很难像大国一样，在许多地区逐级开展政策实验。与大国不同，新加坡的政策实验很少使用随机控制实验（RCT）这样的方式，这同其可选的试点区域有限不无关系。
有趣的是，新加坡的政策实验并非一以贯之，而是曾出现剧烈的变动。在新加坡建国伊始，政府处在生死存亡的关头，面临不可预测的风险。因此，政策实验被用于快速获取政策知识，并对新项目的可行性进行评估。但是，当新加坡从第三世界国家跃升为第一世界国家以后，政策实验的作用和手段发生了微妙的变化。
研究显示，2011 年大选以后，政策实验的使用更加频繁，并朝向 “以客为先” 和 “以民为本” 的设计思维转变。试点项目被用于实现许多目标。其中，培养公务员的合作精神、促进知识转移和跨部门合作，被视为最重要的价值取向。
从 “重实用” 到 “听民意”
在新加坡建国早期，国家生存是头等大事。面对社会不稳定、高失业率、熟练劳动力短缺和住房紧缺等结构性挑战，政府需要采取一种集权、理性和务实的执政理念。政府强调采取精英主义和专家治国，推崇经济增长和创造就业，大幅提升民众的生活水准。在此过程中，政府不遗余力地引进其他国家的实践经验并为己所用，大力推行经济改革和社会转型。例如，政府简化教育程序，期望所有适龄人群都可以得到基本教育和培训，并能够快速补充劳动力供给。
在经济增长到一定阶段以后，政策焦点就从结构性问题转向生产力提升和加速城市化。政府在 1990 年代设立了许多自治机构，使其可以有更加灵活地测验新政策。在经济发展、教育、医疗、住房、社会服务、信息技术等领域，政策实验都被广泛地应用。政府进行政策实验的主要目的是为了检验新政策是否有效，是否需要进行调整，以及能否在全国推广。但是，政策实验并未充分考虑民众的多样需求，而主要从执政效果上进行评估。
但是，2011 年的大选在很大程度上改变了政府与民众的关系。自建国以来，人民行动党就是处于主导地位的执政党，但 2011 年大选的得票率只有 60.1%，是有史以来最低的一次。执政党意识到，仅仅检验和出台行之有效的政策还远远不够，还需要更加关注民众的真实需求，从民众的角度去制定政策。
政治格局的剧烈变化，促使政府从强调实用主义，转向倾听民意。政府通过全国对话会等方式在政策中吸纳民意。与此同时，政府向英国等学习政策实验室的做法，通过行为科学探究民众的偏好，并制定相适宜的政策以影响民众的行为。过去自上而下的实用主义取向，逐步转变为更加强调 “跨部门合作” 和 “公众参与” 的政策设计思维。政策实验不再是为了快速解决问题，而是为了制定有可持续性和公共价值的政策。政策实验不再只是政府部门主导的结果，而日益表现为跨部门协作，以及民众的参与乃至主导。
组屋的政策实验
新加坡的组屋制度颇具特色，研究人员以此对政策实验的转变过程进行分析。“组屋” 是以购买而非租赁为主的公共住房，它使新加坡实现了九成国民自有住房，使居民与国家共命运，对于国家建设和社会稳定至关重要。
建国初期，住房短缺和人心不定是头等大事。因此在 1960 年代，建屋发展局推行 “居者有其屋” 的组屋制度，并鼓励人们使用中央公积金购买住房。在此期间的政策实验都是在小范围进行，以便对新的住房计划能否奏效和推广进行密切观察，并予以适时调整，直至计划被证明可以推广或不得不被废止。例如在 1991 年，政府推出由私人发展商设计、兴建和销售的组屋项目，在小范围实验后修正政策并予以推广，使组屋设计更趋定制化。
在基本住房问题得到解决以后，政府越来越重视住房的多元化需求。特别是进入 2000 年以后，移民涌入和房价高企令民众对政府的不满达到了空前高度。组屋区对养宠物等方面的诸多限制，也令民众感到不满。2011 年大选期间及此后，组屋问题每每成为政府与民众对话的焦点问题，使政府不得不做出一定程度的让步，并愈加注重民众的个性需求。此时的政策实验开始表现为自下而上的公众推动，以及相关利益群体的广泛参与和深入协商。
比如，智慧家居能源试点就是一个居民主导的项目。它先在部分组屋区实验，得到居民的反馈，并扩大到所有组屋区。此外，针对组屋区的流浪猫和大型犬，应居民和动物福利团体要求，也开展了宠物试点计划。除了对政策效果进行量化评估，这些试点项目还深入民众－－政府人员通过走访和访谈等形式倾听民意，以便及时对政策予以调整和更改。
这项研究显示，政策实验并非孤立发生，而是同其所处的政治环境密不可分。政治环境的变动使政策实验的出发点和特征发生根本性的改变，并推动政策实验更加贴近政治需求。尽管新加坡政府一直在积极使用政策实验，但是其目的和策略都在发生微妙的变化。
尽管我们不应高估 2011 年大选对新加坡政策实验的作用，但也不能忽视其引发的政治重构所带来的影响。应该说，2011 年大选只是政府与民众之间关系重塑的一个转捩点或窗口事件，在此前和此后的很长一段时间中，关系都在发生微妙的变化。虽然执政党在 2015 年大选又大获全胜，但政治变迁的整体趋势是不可逆的，而政策实验的转型也仍然会继续下去。
当今世界在走向日趋复杂，人们的需求也纷繁多样，这是过去所无法比拟的。民众不再被动地等着政府制定和执行政策，而是积极参与政策设计和执行的各个环节，并期望自己的声音能够被听到。在这种背景下，新加坡政府同民众通力合作，共同探索更好的公共服务形式。小国与大国的政策实验目的和策略可能有所不同，但并不影响跨国的政策转移和知识传播。例如，新加坡就向中国输出了许多政策和 “软件”，反过来也从中国的政策中获益良多。
参考文献
- Lee, Celia, Liang Ma, and Yishu Zhou. 2017 “The Changing Dynamics of Policy Experiment in Singapore: Does the 2011 General Election Make a Difference?” Asian Journal of Political Science , doi: 10.1080/02185377.2017.1351382.
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