唐皇凤（2014）构建法治秩序：中国国家治理现代化的必由之路

2017-09-12 作者:

中國戰略分析

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摘要：中国国家治理现代化面临的基本问题是在一个行政权主导的社会中，逐步发育立法权和彰显司法权，最终形成行政权和立法权、司法权之间互补均衡的现代治理结构，而推进法治建设则是发育和成长立法权和司法权的战略抉择。在中国特定的国家治理现代化逻辑中，法治化是国家治理体系现代化的主导原则，法治建设则是国家治理能力现代化的根本保障，构建法治秩序是中国国家治理现代化的必由之路。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，则是法治中国建设的战略路径。

关键词：政治制度；法治秩序；国家治理现代化；国家治理体系；国家治理能力

法治作为现代执政党和政府治国理政的基本方式，既是推进国家治理体系现代化必须遵循的基本原则，也是提升国家治理能力现代化的根本手段和可靠保障。更加注重发挥法治在国家治理和社会治理中的重要作用，全面推进依法治国的进程，加快建设社会主义法治国家，构建法治秩序，是积极稳妥推进中国国家治理现代化的必由之路。

一、法治秩序：现代国家治理的本质特征

法治秩序是人类社会最为优良的公共秩序，这种思想在西方政治传统中具有经久不衰的重大影响。古希腊的亚里士多德认为一个秩序良好的共和国，应该由法律而不是人来统治。17 世纪的英国启蒙思想家詹姆士·哈林顿认为共和国是法律的王国而不是人的王国，一个共和国的自由存在于法律的王国之中，缺乏法律便会使它遭受暴君的恶政[1]。18世纪的大卫·休谟主张共和国应该是法治政府，而不是人治政府[2]。在欧洲国家现代化的过程中，世俗统治者肩负着维系疆域内和平和秩序的使命，并提供法律规则以促进商业和新兴工业的发展，完成国家治理模式的现代转型。而高度专业化和职业化的法律领域的形成和成长，则分别与封建制度、庄园经济、城镇自治和长途贸易密切有关。法律形式的多样化激发了司法管辖权之间的竞争，推动了司法制度的改革和创新，进一步巩固和促进了自由在人类社会政治生活领域的拓展。日趋多元而复杂的现代社会需要明确的规范体系以协调各种利益关系和社会冲突，需要法律制度为社会控制提供统一的规范指导，以达成维系社会的重要使命。美国法学家庞德曾明确指出：“在今日，法律秩序已经成为一种最重要的、最有效的社会控制形式。其他所有的社会控制方式，都从属于法律方式，并在后者的审察之下运作。”[3]在当今时代，法律已经成为社会秩序的核心范畴，法治秩序成为现代国家治理的本质特征，构建法治秩序的过程也就是一个国家治理现代化的过程。

“法律和秩序” 在当代政治话语体系中具有举足轻重的地位，秩序和法律往往是一枚硬币的两面，因为强有力的秩序通常意味着更有力的管制和对违法犯罪更严厉的惩罚，现代政治共同体的生存、维系与发展仰赖于法律和秩序的存在。法律是没有情感的理性，而法治则是相对于“人治”（意味着专断和任性）的“法律之治”，力图确立某种非人格的统治，强调程序公正或者形式正义的重要性，以达成保障人权、实现平等和公正的价值目标。法治作为一种特殊的秩序类型，通过限制专断的权力使之服从法律统制，并把确定性和可预测性引入社会生活，法治让每一个社会个体成为能为自己行为负责的、拥有自主和尊严的个人。正如有学者用诗一般的语言所描述的，法律秩序关注的是，人类不必像哨兵那样两眼不停地四处巡视，而是能使他们经常无忧无虑地仰望星空和放眼繁茂的草木，举目所及乃实在的必然和美好，不间断的自我保存的呼救声至少有一段时间沉寂，以使良心的轻语终归能为人们所闻[4]。

判断一种社会秩序的存续能力和生命力主要有两个基本标准，第一，这种秩序应当符合作为其载体和基质的个体的人性需求；第二，这种秩序应当实现为社会发展和文明进步提供基石作用的功能[5]。在现代国家治理体系中，法治秩序是法治的结果，法律成为构建社会基础性秩序的关键力量，和谐有序的社会关系状态是各种政治行为主体实施和遵守法律规则的最终结果。法治秩序既是基本的全人类价值，也是社会秩序的基础和核心，法治所勉力创造的是一种民主、和平、理性与文明的秩序，是现代政治秩序的奠基石。它有助于人们理解复杂而混乱的外部世界，据此来规划生活和稳定预期，增进人类生活的可预见性和确定性，减少风险性和不确定性，缓解人类生存境况中根深蒂固的不安全感，以及个体面对不确定世界的种种焦虑和不安情绪，以优化国家治理体系和提升国家治理能力。同时，遵从法治秩序所带来的信心和后果能够强化人类的创造性和能动精神，培养公民的民主法治意识和自由平等意识，为构建现代政治文明奠定坚实的社会基础。法治秩序作为现代国家治理的本质特征，主要表现为：

首先，法律规范本身的完整性、协调性和普遍性能够为国家治理提供可资借鉴的法律依据，为人们的社会行动提供明确的价值指引和行动指南。法律秩序是一个等级分明、位阶清晰、价值合理的规范体系，宪法是具有最高价值位阶的“基础规范”，并通过宪法可以导引出制定法和习惯法、命令（条例）、个别规范三个次序有异的规范体系。法律位阶的确立和维护对于法律的合理运行、法治的有效维系、权力的合理限制具有重要价值，确保社会经济生活的各个领域基本有法可依、有章可循。

其次，法治理想的广泛渗透性和传播性为国家治理注入了新的生机和活力，突破纯粹通过冷冰冰的法律技术来实现以管控为主导的机械治理，通过更具人文关怀和人性色彩的治理方式来实现以发展与整合为主导的有机治理，最终实现国家治理模式的现代转型与战略重构。其中，法典编纂和统一法律是革命性的，法律开始从一种框架转变为一种统治工具。在欧洲现代国家成长的过程中，由于这种具有普适性的法治理念和法律制度能够统一地施行于各个领域，各种地方和地区性的等级会议便丧失了根据地方条件决定是否采用它的能力。通过这种新的法律，统治者可以更加清晰地也更为咄咄逼人地对领域内所有的居民发号施令，使用“无论在何时何地”这样的口气在更加一般和抽象的意义上对“关系”作出规定。统治者通过法律拥有一种灵活的、可无限延长的、能调节的手段来表现和支持他的意志。他的权力由此成为单一和抽象的、更加具有潜势的权力[6]。国家治理的规范性和效能正是借助法治秩序的拓展而得以大幅度提升，法治秩序是国家治理体系和治理能力现代化的根本保障。

再次，法治是协调现代国家治理体系中最根本的一对矛盾关系（国家权力和公民权利）的重要工具。法治作为现代政治秩序的重要组件，是限制和规范国家权力、支撑和保障公民权利的根本性制度安排。拥有政治权力的机构和个人，必须接受法律的束缚，立法机构必须依据现存的法律规则来制定新法，大幅度减少统治者的恣意任性行为对正常经济社会文化生活的肆意破坏。同时，基本人权得到制度化保障是维持法治秩序的基本前提。法治秩序的核心目标是为一个运转良好的民主社会创造前提，公民能够真正实现自我管理。法治秩序能够确保民主选举和言论自由，从而开创建立在双重基础上的自我管理：一方面，自由要求自我管理；另一方面，自我管理反过来又使人们更有可能过上美好的生活[7]。现代治理是一种多元治理主体之间的合作共治，而具有民主品格、权利义务对等的现代公民是现代治理体系的核心要素，公民的自主治理能力是现代国家基础性能力的构成要件，是衡量国家治理现代化水平的关键标尺。

最后，现代法律制度的基本发展趋势昭示着国家治理现代化的战略路径。在现代社会，法律制度的具体操作更为精细和严密，法律制度的运行更为透明和公开，法律程序的适用更加广泛和普遍，通过法律实现社会秩序的过程和结果也显得更加理性和完善。通过法律实现社会整合与发展，法治秩序成为推动国家治理现代化、引领国家治理模式现代化的主力军和核心动力。

在传统社会，外在的威力威慑以及内化于人们心中的文化认同是维系一个政治共同体存在的强大力量。而在现代社会，公民的总体性不再是由某种实体性的价值共识来维持，而只是由有关合法的立法程序和行政程序的共识来保证，法律是社会政治整合的主要手段和基本工具。从西方国家政治发展经验来看，法治现代化是政治现代化的核心内容，把现代政治价值从纸上搬到国家现实制度的过程中，所有国家都毫无例外地借助了法律的强大力量。法治建设充当了国家治理现代化的先导，构建法治秩序的过程与国家治理现代化能力提升的过程构成了和谐共振的良性互动关系。

二、法治建设：中国国家治理现代化的主导原则和根本保障

国家治理现代化是一个从传统治理体系逐步转型为现代治理体系，渐进成长为现代国家治理体系的核心要素，提升国家治理能力，稳步推进现代国家建设的历史过程。而清晰把握中西国家治理现代化的逻辑起点之异同是思考中国国家治理现代化的路径选择的理论前提。就治理的本质而言，一方面，中西国家治理现代化所要实现的核心目标是相同的，即从一种消极被动的防御型治理转变为积极主动的干预型治理，从一种局部性和象征性的传统治理转变为一种整体性和实质性的现代治理，进而实现国家权力对社会的政治整合和动态监控，汲取和集中社会资源确保现代化事业的顺利推进；另一方面，中西国家治理现代化面临的历史情境、根本问题和主体力量等方面均存在显著差异，两者在国家治理现代转型的具体路径方面迥然有异。以英、法、美等国为代表的发达国家，具有悠久的法治传统，在文化权力转型为制度权力的过程中，基本遵循从司法权主导向立法权和行政权主导的方向位移。而中国传统上就是一个理性早熟的国家，在秦汉时期就建立起强大的中央集权国家，一直有较为强大的国家能力，而作为现代政治秩序的另外两大要素———法治和负责任的政府则是长期缺失的。因此，中国国家治理现代化面临的基本问题，是在一个行政权主导的社会中，逐步发育立法权和彰显司法权，最终形成行政权和立法权、司法权之间互补均衡的现代治理结构，而推进法治建设，显然是发育和成长立法权和司法权的战略抉择。毋庸置疑，在中国特有的国家治理现代化逻辑中，法治化是国家治理体系现代化的主导原则，法治建设则是国家治理能力现代化的根本保障，构建法治秩序是中国国家治理现代化的必由之路。

（一）法治化是国家治理体系现代化的主导原则

现代国家治理体系的核心要素包括：具有高度资源动员和社会整合能力的执政党；廉洁、高效与负责任的现代政府；一个充满生机与活力、在竞争性的资源配置中发挥决定性作用的现代市场经济体系；具有较强自组织能力与自我管理能力的现代社会；具有民主品格、性情敦厚、宽容大度与权责对等的现代公民；以及以现代国家制度体系（包括政党制度、代议制度、选举制度等）为媒介、在国家—社会之间形成有机联系的制度化机制。其中，法治建设既是成长和发育现代政治力量的基本框架，更是理顺现代国家治理体系的五大要素（执政党、政府、市场、社会与公民）之间关系的核心环节，法治化是国家治理体系现代化的关键。法治建设对于中国国家治理体系现代化的关键作用主要体现在以下几个方面：

1.法治是中国国家治理体系的愿景目标，法治建设是中国国家治理体系现代化的有效路径

法治是现代国家治理体系的基本特征，法律是现代国家治理的基本工具和手段。在现代治理体系中，法律是具有最高权力的公共权威，排除一切与之相对的竞争者；同时，国家作为法律体系最高的和最基本的渊源，有能力排除任何其他竞争性的渊源。法治需要具有普适性的抽象规则体系，国家成为公民权利的界定者和保护者，并通过法律的纽带实现社会政治整合，建立国家与公民的直接联系，实现对社会的直接管治。而中国传统的国家治理体系是高度分散化、碎片化和非系统化的，且这种治理体系的制度化程度较低，以政治运动、思想教育、文件政治和会议政治为主要载体，带有明显的人治和行政权力主导色彩，治理成本相对较高，治理绩效差强人意。中国国家治理体系的现代化，就是要突破传统的“人治”模式，形成以制度化、系统化和法治化为核心内容，逐步摒弃运动式、会议式、文件式的治理范式，在法治建设的历史征程中，实现科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的美好愿景。

2. 依法治理是现代国家治理体系建设的重要内容

国家治理体系涉及经济、政治、社会、文化生活的方方面面，对于中国国家治理体系的现代化而言，法治化和法治中国建设显得尤为重要而迫切。加快推进社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作的法治化，是中国现代国家建设的关键内容，也是中国国家治理体系现代化的战略选择。国家的一切治理活动，一切治理主体，包括任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，依法治理是现代治理的核心特征，法律是现代治理的主要手段，建设社会主义法治国家、厉行法治，有利于实现依法治国、依法执政和依法行政的有机结合，有利于培育和成长现代国家治理体系，法治中国建设是未来十年中国全面深化改革的重中之重，是中国依法治国基本方略全面落实的根本保障，构成中国政治体制改革的核心环节。

3.法治建设是培育现代市场经济体系和现代社会的基本手段

规则要平等适用于任何人，政府不得偏袒某一方，也没有超越于规则之上的特权。正是同时约束所有行为主体的法治秩序，可以使市场经济的参与者和社会行动主体不必担心其他人任意侵犯自己的合法权益，因而可以全神贯注于各自的事业。既限制公民侵权行为，又限制政府滥权行为的现代法治秩序，才是人身权、财产权和社会契约履行的可靠保障，才构成自由社会的前提条件。中国在确立市场经济体制之后推行法治，乃改革开放时代制度变迁的必然逻辑。在社会多元的格局中，国家权力的中立化、客观化、媒介化以及治理方式的法治化势在必行。经济市场化和社会多元化对依照规则管理公共事务的内在需求，为法治国家的建构和国家治理体系现代化提供了基本动力。

4.从国家治理的手段看，法律手段和法治方式具有决定性

在现代治理条件下，国家治理手段包括经济手段、行政手段和法律手段，但经济手段和行政手段也要依法采取，而且法律手段和司法程序往往是最后的和最终的手段，即司法具有终局性。同时，治理手段的“文明化”集中体现为国家行为的“非暴力化”，虽然国家垄断着暴力工具，但是在解决社会经济等问题上越来越多地依靠法律、行政以及市场等“非暴力”的机制和手段，国家治理的制度化与程序化程度不断提高。暴力在国家治理中受到了严格的法律限制。在日渐庞大的国家机构中，只有军队和警察这两个部门直接与暴力有关，但在人员编制、财政支持以及战略部署等方面受到其他政府机构的严格控制。

美国法学家庞德认为，社会控制的主要手段是道德、宗教和法律。从16 世纪以来，政治组织已经成为首要的社会控制机构，而法律则成了社会控制的主要手段。所有其他社会控制的手段被认为只能行使从属于法律并在法律确定范围内的纪律性权力[8]。在一个日益个人主义、工业化、城市化、市场化和世俗化的现代社会中，在处理日益分散的公民之间的冲突时，法律成为解决社会冲突和利益矛盾、实现社会控制和国家治理最重要的工具和手段。在国家治理体系现代化的过程中，法治建设是先导，法治化是中国国家治理体系现代化的主导原则。

（二）法治建设是国家治理能力现代化的根本保障

通过社会化的方式使一个群体的道德准则内化，是确保社会控制的一个典型机制。但在现代和后现代社会中，社会控制的正式形式更多地依赖法律，法律的规制能力是衡量国家治理能力的关键指标。其中，法律的真实性和有效性是衡量和决定其规制能力的基本变量。法律的真实性意味着作为一种“社会事实”的现实，法律必须编撰成文，以国家垄断的合法力量为后盾，迫使公民调整自己的行为符合其规定和禁令。法律的有效性则是指国家所关注的规则和法规在公民眼中的合法性。在理想情况下，国家寻求管理一个服从法律的公民，不仅因为惩罚的威胁，更因为这是“做了正确的事” [9]。党的十八大报告提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”，明确提出法治建设是实现中国国家治理能力现代化的根本保障和有效途径。

1.法治建设通过提高中国国家治理的合法性与有效性来实现国家治理能力的现代化

有学者认为，专业化、职能化的法律惩罚是一种权力更为灵敏、精巧、迂回、隐蔽和省力的运用。它通过体现科学和真理的法律知识隐蔽地实现了统治者的意图；它通过公开审判无形中实现了国家法律符号权力的支配；它通过公诉、辩护制度以及行政诉讼制度实现了一种迂回的、同意的惩罚；它通过审判监督程序对可能出现的冤假错案予以灵敏的补救。法制是一种全新的治理术，是一种省力有效、迂回隐蔽的现代治理术[10]。只有采用依法治理这种现代模式，才能节省国家和社会的力量，从而把这些力量运用到社会主义现代化建设中来。法治在中国的兴起不单单是一个立法的过程，而且是理性的法律主体型塑的过程，是法律技术转换的过程，也是现代国家治理策略转型的过程，是培育和提升国家治理合法性与有效性的过程。现代国家治理术的精髓，就是通过消除个人的具体特征或人际的具体关系，以非情境的观念体系和知识框架，将人设定为“抽象的大众”，让不存有身份关系的人仅仅因为某种理性的划分，而体制性地聚合成“想象的共同体”。最终“分门别类”地实施对社会的治理。由于这种权力关系“不是在人—肉体的方向上，而是在人—类别的方向上完成的”[11]。借助法律这个中介工具，国家治理就可以涵盖一切社会领域中的社会个体和组织，并且避免国家权力与治理对象的直接接触，通过一个普适性的、表面上和程序上公正的法律制度体系作为缓冲机制，有效消弭国家权力渗透的外在阻力。这样，国家权力就高悬于社会之上，有效地隐蔽了自身的暴力性质，同时获得了强大的合法性，通过外在的规范与对主体的“规训”来维护社会的秩序与安宁。在转型中的中国，法治的兴起意味着国家治理技术的转型，意味着国家采用一种精巧的新型技术对社会进行更为精致和高效的治理，法治建设有利于提升国家治理的合法性与有效性，稳步实现中国国家治理能力的现代化。

2.扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明，是增强执政党政治领导力和国家治理能力的战略抉择

在中国特定的情势下，国家治理的首要目的就是要加快推进社会主义民主政治的制度化、规范化与程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，有效缓解公民的“预期革命”与“参与压力”对制度化程度尚不高的政治体系的全面冲击。更加注重发挥法治在国家治理和社会治理中的重要作用，维护国家法制的尊严与权威，是提高依法执政能力，着力推进执政方式的现代化的战略举措。坚持从严治党，更好地发挥法律监督、民主监督、群众监督和舆论监督的作用，加强对领导干部全程动态的管理和监督，不断提高中国共产党科学执政、民主执政、依法执政的水平，党的执政能力是国家治理能力最为关键的组成部分。改进立法质量，增强法律体系的科学性、合理性与协调性，切实维护人民群众合法权益和有效保障司法权威，是贯彻实施依法治国基本方略的基本前提。全面推进依法行政、依法治理和依法办事，严格规范行政执法行为，提高执法公信力，有利于提升政府的执行力，而政府执行力是现代国家治理能力的重要组成部分。大力推进执政方式现代化，实现民主而法治的国家治理，不断增强执政党和政府回应社会需求和满足人民政治期望的能力，增强执政党和政府与深刻变革的执政环境之间的结构性适应能力，亟须推进中国的法治建设，构建法治秩序是提升国家治理能力的基本途径。

3.制度对于现代国家治理具有决定作用，制度规范是现代国家能力建设的基础保障，构建法治秩序有利于提升现代国家的制度规范能力

国家的政治能力就是其创建合法性制度的能力，是否拥有基于合法性的制度是衡量国家政治能力最核心的要素。从现代国家发展的内在规律看，制度构成了国家能力建设的基础性保障，制度质量是决定国家能力的关键变量。国家权力与国家能力之间并不存在严格的对应关系，甚至可能出现此消彼长的悖论关系：国家权力过大往往会削弱国家能力；相反，权力有限的国家往往可以大大增强国家能力。国家权力过大容易使国家的行为不受法律制度的约束而任意作为，从而使国家跨越自己的职能范围，进而使国家权力延伸到社会所有领域，形成无所不在的干预，扭曲人们的社会经济行为，窒息社会经济发展的活力。因此，要以制度规范加强对国家权力的限制，避免国家权力对国家能力的侵蚀，从而保证国家能力不被国家权力所湮没和替代，保证国家能力在合理的轨道上运行。福山认为，现代政治的使命就是对国家的权力施加制约，把国家的活动引向它所服务的人民认为是合法的这一终极目标上，并把权力的行使置于法治原则之下[12]。绝对权力必然导致绝对腐败。权力由法律所授予，也必须在法律规定的范围内运行。应将权力关进法律化的制度之笼，坚持用法律化的制度管权管事管人，让人民通过法治化的途径监督权力，让权力在法制的轨道内运行。随着社会治理法制化进程的日益推进，法治在国家治理体系中的地位稳步上升，国家治理的制度规范能力显著增强。

4.构建法治秩序有利于提升现代国家的基础性权力，有力推动国家治理能力现代化的进程

迈克尔·曼把权力分为专制权力和基础性权力，认为专制权力是指国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围，是强加于社会的权力。而基础性权力则是指国家事实上渗透市民社会，在其领土范围内有效贯彻其政治决策的能力，是通过社会获得的权力[13]。政治现代化的基本趋势是基础性权力的加强，因为只有基础性的权力才能够更有效地动员公共资源。国家能力的最大化时期是权力实施的主要形式是基础性权力的时期，而基础性权力是程序与功能高度常规化的结果[14]。虽然道路、统一货币和交通通讯等“基础硬件”对国家基础性权力的拓展和扩张具有重要意义，而人民是否愿意跟国家主动合作这种“基础权力软件”同样非常重要，国家基础性权力的大小与国家治理所具有的合法性水平的高低之间具有密切联系。即使国家已经具备技术的、动机的和制度上的基础条件，仍不能保证国家的基础性权力可以得到有效发挥。人们在信念和意识形态上对国家权力的支持不但可以促进国家对社会的渗透，增强国家的资源汲取和社会动员能力，而且能够帮助国家在政策推行层面上更容易地获得其他社会团体的配合。而不断提高人民的识字率和文化教育水平，以便国家能够通过法律来进行统治。法治建设是提升国家基础性权力的战略部署，实现国家治理能力现代化的前提条件。

国家治理体系的调适能力是衡量其现代化水平的重要变量，增进国家治理体系的调适能力是国家治理体系现代化的关键维度。在一个人类的生产方式、交往方式和社会组织方式急剧变革的时代，社会阶层、利益格局、政治文化日益多元分化，执政党和政府亟须及时调整和变革治理结构和治理体制，不断改善和提高国家治理能力。国家能力强调集中和行使政治权力；而法治和责任政府则是强调限制和约束国家权力，迫使政府依据公开和透明的规则来行使权力。只有确立了法治与民主，政府依法行政，并能够真切地感受到社会组织和其他公民机构的压力而必须向社会负责，国家治理体系才会拥有真正持久稳定而强大的国家能力。稳步推进政治生活的法治化进程，中国的现代国家建设始终伴随着国家治理的法制化进程，构建法治秩序既是构建中国特色现代国家治理体系的主导原则，也是推进中国国家治理能力现代化的战略突破口。

三、 “ 三位一体 ” 建设方略：法治秩序构建的中国模式

改革开放以来，通过大规模、有计划的“立法运动”，执政党和政府主导的法治建设，有力地推动了社会法治化的进程，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。同时，中国法治建设的正当性也遭遇前所未有的挑战，如政治对“法治”的操纵，社会变迁的范围、幅度与速度对中国法治正当性的严峻挑战，中国根深蒂固的法律工具主义文化传统与现代法治理念的悖离等。面对法治建设正当性的拷问，中国构建法治秩序所面临的最急迫、最难解决的问题，不是重修宪法和法律，而是通过一系列制度安排，改善法律施行的社会生态环境，使业已载入宪法和法律的基本价值和原则逐步得到实现。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专门论述了“推进法治中国建设”的问题，开宗明义提出了“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，首次明确了法治中国建设的基本方略，清晰阐述了构建法治秩序的中国模式的核心内涵，是指引下一阶段中国法治建设和国家治理的行动指南。

（一）坚持科学民主立法，提高立法质量，完善社会主义法律体系，构筑法治国家的有效基石

法治中的“法”必须是善法和良法，是公正的法律体系。正如福山所言，和平社会中的大多数人服从法律，不是因为做了理性的利弊计算，恐惧处罚；而是因为相信法律基本上是公平的，在道德观念上已习惯于遵守[15]。坚持科学民主立法，提升立法的科学性和公正性，是决定中国社会法治化进程的基本前提。构建现代法治秩序，在立法程序上实现科学化与民主化尤为关键。立法民主化的核心就是法律绝非个别人或者少数人意志的产物，而是在一个公开、公正的制度框架下各种社会政治主体平等博弈、理性协商和相互妥协。立法民主化是立法科学化的基本要求，科学立法是提升立法质量的根本保障，也是完善中国特色社会主义法律体系的关键环节。在构建法治秩序的过程中，必须夯实科学民主立法的各种价值和制度保障，主要包括：第一，法律制定的价值取向应当充分关注人性基础，把握世道人心，因循人情义理，充分考虑民众的生活经验、基本需求和价值偏好，贴近公民的生活经验和现实需求。同时，立法语言应当具备精准性、通俗性和优美性，易于被公民所认可和接受，增进公民对法律的亲近感和认同感。第二，完善立法规划，突出立法重点，增强社会主义法律体系的针对性、及时性和系统性。第三，强化立法调研，通过座谈会、论证会和听证会等形式集中民智。在法律草案起草的过程中更多运用委托专家或社会组织起草法案、立法听证、公开征求意见（包括有关部门、各地方、基层组织、企事业单位、社会媒体等）等方式，聘请法律专家直接参与法案起草或担任立法顾问或咨询委员，拓展相关专业人士（如法学家、律师、行业协会等）在立法过程中的地位与作用，在法律草案的起草、讨论和审议表决过程中更多发挥社会公众、法律专家和人大代表的作用，在增强立法过程民主性的过程中稳步推进立法过程的科学化。总之，改善立法工作机制和程序，扩大公民在立法过程中的有序参与，充分吸纳和满足各利益相关者的价值诉求，增强立法过程的科学性和民主性，改善法律对社会经济问题的回应性和调适性，充分发挥法律在一个多元社会中的利益整合与利益协调的功能，是中国构建法治秩序、建设社会主义法治国家的战略路径。

（二）深化行政执法体制改革，坚持依法行政，让权力在阳光下运行，建设法治政府

依法行政，建设法治政府，是全面落实依法治国基本方略的重要内容，也是实现科学的宏观调控、有效的政府治理、以及发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，还是构建法治秩序的关键环节。依法行政是规范公权力运行，保障私权利实现的首要保障。当前社会矛盾多发，信访问题和群体突发性事件不断，多与依法行政不到位有关。只有坚持依法行政，才能从源头上减少社会矛盾，最大程度地增加社会和谐因素，增强社会发展活力。深化行政执法体制改革，减少行政执法层级，加强基层执法力量，整合执法主体，推进综合执法，相对集中执法权，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，是提升中国政府依法治理能力的突破口。完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，是规范政府公权力的基本途径。加强对执法活动的监督，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，完善行政执法与刑事司法衔接机制。建设法治政府，需要进一步健全和完善《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》等规范行政权力、保障公民权益的重要法律，遵循公开透明的基本原则，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里，由阳光政府建设法治政府，显著提升中国政府依法行政与依法治理的能力与水平，构建真正意义上的现代法治秩序。

（三）深化司法体制改革，强化司法权威，保障司法独立，以看得见的方式实现社会公平正义

司法机关是现代国家治理体系中最为重要的力量，依法治理公共事务是法治社会的主导性价值，法律的施行依赖于司法机构的存在，它们对于保障个体权利、解决社会纷争、维系社会秩序具有着重要而积极的价值。强化司法权威是实现司法职能的根本保障，也是当前中国司法体制改革的主要方向。独立和公正则是司法权威的源泉，司法公正是司法的灵魂，司法独立是司法公正的前提。法治建设依赖于立法、执法和司法的建制化状况，其中司法体系的组织化和制度化水平最为关键。构建法治秩序必须依靠一个相对独立的司法体系，该体系具有明确的专业标准和培训体系，拥有自主的编制配备、人员招募、财政经费和职位晋升权力，在解释法律和裁决纠纷时，享有不受任何社会和行政机构干涉的真正权力。优化司法职权位置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约的机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督，是规范司法权力、提升司法能力的关键。执政党必须积极稳妥推进司法体制改革，健全司法权力运行机制，下大力气根除制约司法权依法独立运行的各种体制机制障碍，提升司法审判工作的正规化和制度化水平，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，确保司法机关依法独立公正行使审判权和检察权。以法官、检察官、律师等为代表的“法律人”既是现代法治的重要因素，亦是法治秩序的守护者，其形象在很大程度上关乎司法体系的整体形象，更关乎执政党、政府和法律在公民心目中的形象。公民对法律的信仰和司法权威在极大程度上仰赖于法律人的积极作为和正面形象。建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度，以法律人的专业化和职业化助推中国法治秩序的成长与发育。

（四）一个多元而理性、能自我调节的现代社会的稳固存在，是确立法治正当性和构建法治秩序的一条重要途径

在很多情况下，社会是一个多层次的系统，法律并非社会秩序的核心。即使人类实现了法治，那种无需法律的秩序依然可能普遍存在，现代社会本身就是法治秩序的重要构成要件。正如美国著名法学家克里斯所言：“法律制定者如果对那些促进非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界。”[16]充分发挥基层社会的自我组织和自我管理能力，重视社会自身的自我调适能力和内生性秩序，是成就中国法治秩序不容小觑的辅助力量。同时，中国的国家建设与法治建设一开始就紧密结合在一起，国家在现代法律运动和法治事业中长期居于核心和领导地位，现代法律制度不但仰赖国家力量来建立，而且本身就是现代国家发展的一部分。但是，中国的法治建设又面临“国家悖论”的尴尬困境，一方面，国家是法治建设的主导力量，人们自然而然地把实现法治的希望寄托在国家身上；另一方面，法治建设的最终目标则是用法律来限制国家权力，国家必须在推进法治建设的过程中主动“作茧自缚”，为自己的权力套上“紧箍咒”。因此，法治中国建设的国家之维必然具有其局限性，必须引入社会之维的考量，实现国家—社会二元力量的协同，以有效推动中国的法治建设事业[17]。推进中国的法治事业不单涉及国家和法律本身，而且涉及到社会组织与社会结构。仅仅依靠国家的善意和努力，而没有社会关系结构和社会观念意识结构的改变，法治原则实际上很难落地生根。中国的法治建设需要运用法律去规范和调整民间组织与公民的社会经济活动，促进政府部门与民间社会之间的相互沟通和了解，开展国家与社会之间富有建设性的互动，达成国家、社会与个人之间的适度平衡，为法治社会的成长创造良好的制度平台和政治空间。一个高度组织化和制度化的现代社会，既是构建现代法治秩序的重要力量，也是中国国家治理现代化的有效支撑。

（五）增强全民法治意识，培育现代公民，弘扬社会主义法治理念和法治精神，是构建中国法治秩序的基础性工程

法律的生命在于执行，每个公民都知法和懂法，掌握运用法律的基本技能，是法律有效执行的前提。法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设定若干法庭，重要的还得看人民怎样去应用这些设备，还需在社会结构和思想观念上进行改革[18]。长期以来，民众法治意识淡薄、法治信仰不坚定、法治技能缺乏、依法维权意识不强是制约法治建设的关键议题。健全社会普法教育机制，增强全民法治观念，是构建法治秩序的基础性工程。提高全社会的法治意识，要从公民意识着手，最终形成法治精神，达到对法治的信仰，使法治成为一种生活方式。归根到底，法治是一种生活经验，与任何其他的生活经验一样，可以在实践中逐渐获得和积累，最终积淀成改变人们思维和行为模式的强大力量。对中国人而言，即使是普通民众也从来都不缺乏对自己利益作出判断和根据环境变化调整其行为方式的实用理性。通过推行法治、提高公民的政治参与能力、在新的政治与社会实践中积累新的生活经验，实现民主政治建设与法治建设的有机良性互动，是构建法治秩序的基本途径。大力开展公民教育，更加重视普法宣传，创新普法和法治宣传教育的具体形式，努力培育现代公民，切实使法治的精神和信仰深入民心，入地扎根，是推进法治中国建设一项极具前瞻性和战略性的历史任务。

在法治中国建设的历史征程中，不同的国家—社会关系模式和力量对比是决定法治秩序建构路径的关键变量。行政权力主导的国家法律制度建设运动必须与社会对法治秩序的内生性需求相契合。缺乏社会力量支撑的法治建设使得国家法律制度的规范力羸弱，虽然法律制度具有显著的现代性取向，但社会自身的运作逻辑依然因循传统的轨道，社会经济生活空间存在太多的法律不入之地，法治国家和法治政府建设不能自动成就一个法治的社会。因此，政权力量推动的大规模的立法运动和法律制度建设，必须与现代社会的发育和成长、尤其是公民民主品格和法治意识的提升实现有机互动，这是建构现代法治秩序的重要条件，培育一个法律制度和社会力量共同成长的法治社会是中国国家治理现代化的愿景目标。

四、基本结论

在现代政治秩序的三大要素———国家能力、法治和负责制政府中，中国有强大的国家能力，但长期缺乏法治和负责制政府。中国国家治理现代化面临的基本问题，是在一个行政权主导的社会中，逐步发育立法权和彰显司法权，最终形成行政权和立法权、司法权之间互补均衡的现代治理结构，而推进法治建设是发育和成长立法权和司法权的战略抉择。在中国特有的国家治理现代化逻辑中，法治化是国家治理体系现代化的主导原则，法治建设是国家治理能力现代化的根本保障，构建法治秩序实为中国国家治理现代化的必由之路。由于执政党和政府长期主导着中国法治秩序的建构，而市场主体、社会组织和公民的组织化、制度化水平相对较低，很难作为推动法治建设的主导力量。在今后相当长的一段时间里，政权力量仍是推动法治中国建设的重要力量，依法执政与依法行政是法治中国建设的关键环节。在一个法治意识不强和法律信仰不坚定的社会，法律体系的理性化程度不高且长期游离于普通老百姓的日常生活之外。加强社会建设、成长现代公民是构建现代法治程序、推进中国国家治理现代化的战略举措。在当下中国的政治发展和国家治理格局中，法治建设是提高中国共产党科学执政、民主执政、依法执政水平的战略支撑，也是建设法治政府与责任政府、提升依法行政和依法执政能力的根本依据，还是发育现代社会、培育现代公民的基本保障，更是推动国家治理体系和治理能力现代化的有效途径。

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