是什么决定了国有企业的层级结构？
是什么决定了国有企业的层级结构？
聂卓/政见特约观察员
近日，一份由北京大学新结构经济学研究中心主任 林毅夫团队 发布研究报告引发了关于东北改革的热议。
这份总字数30多万的《吉林省经济结构转型升级报告（征求意见稿）》提出了一个观点——吉林应转变重工业赶超战略思维，率先弥补轻工业短板。
随后，以银河证券原首席策略分析师 孙建波 为代表的诸多学界和市场人士提出异议。孙建波鲜明亮出观点：东北不应该补轻工业短板。
在这场讨论当中，关于东北现有的大量国企到底该何去何从是探讨的焦点之一。在讨论国企改革的具体方案之前，我们不妨先了解一下国企改革的历史，以及在国企改革背后地方政府的行为逻辑。
如何“建立现代企业制度”
在计划经济时期，不同地区下属的国有企业，都分属本级政府不同的主管部门管理。
例如，当年上海市建筑行业的所有企业都是上海市城市建设局的下属企业。在这种体制下，政府部门掌握着下属企业的资源，并直接干预企业的日常经营管理活动。
经历了早期的责任制、利改税和承包制等阶段后，“建立现代企业制度”在1993年后成为国企改革的核心任务。
在“抓大放小”（即把大的国有企业组建成大型的企业集团，而把中小型国有企业推向市场，让市场来决定它们的命运）的理念指导下，大量的中小国企通过产权改革完成了身份置换。
而剩余的大中型国企，则开始“建立现代企业制度”。具体而言，“建立现代企业制度”可以概括为两个方面：
1. 政企分开：
不再由各个政府部门分别管理国有企业，而是在各级政府设立国资委，作为各级政府对国有资产进行统一管理的特设机构，实现政府部门与国有企业的分开。
2. 管办分离：
新设立一系列的国企集团，在这些国企集团内部创立子公司，然后将原来的国有资产注入子公司当中，由子公司来负责具体的国有企业运营，而国资委只对企业集团的母公司进行监管。
尽管大体的改革方向是一致的，但在不同地区，地方政府对国企的改革行动却各不相同。
例如：常柴股份有限公司在改革后仍直接归属常州市国资委管理，中间没有母公司的介入；广州珠江实业开发有限公司，其大部分股份则由珠江实业集团有限公司持有，广州市国资委仅作为出资人对珠江实业集团进行直接管理。
从政企分开的角度而言，在进行企业具体运营的国有企业与国资委之间设立母公司，能够增大政府对国有企业运营过程的干预成本，有利于减少政府对企业的干预。
“成本取舍”影响着政府的国企改革决策
针对这个话题，来自香港中文大学的三位学者2012年在JLEO杂志上发表了一项研究。在这篇文章当中，作者建立了一个以政府为决策主体的理论框架。
该理论假设，政府在决定国企的层级结构时，面临着两种成本的权衡取舍：
1、如果国企集团的层级结构过于简单，政府本身很容易出于就业、规划和寻租等各种目的，对国有企业具体的生产经营活动进行干预，导致国企效率下降，产生“政治成本”。
2、如果组织层级过于复杂，国企母公司对子公司的监督会变得更加困难，从而产生“组织成本”。
因此，政府在建立国企的层级结构时，会在“政治成本”和“组织成本”之间进行权衡。
当地方政府的资源需求相对不那么紧张时，干预企业所产生的“政治成本”就显得十分高昂，政府就会激励更加复杂的国企层级来约束自身对国企的干预。
反之，当地方政府面临着诸如财政缺口较大、本地失业率较高等问题时，则会倾向于设置较少的国企层级，以便于利用国企的资源来缓解这些问题。
为了对这一理论框架进行验证，作者收集了742家国企在其股权首次公开发行（IPO）年份的数据，对在“政企分开”当中建立的国有企业层级结构进行了分析。
概括来说，作者将国企的组织“层级数”定义为从该企业自身，到拥有其最终所有权的国资管理机构之间最长的层级链条长度。例如，广州珠江工业发展有限责任公司有6.83%的股权由广州市国资委持有，61.51%的股权则由广州珠江工业集团有限责任公司持有，而后者的全部股份又是由广州市国资委持有。因此，广州珠江工业发展有限责任公司的“层级数”被定义为2。
通过数据分析作者发现，在地方政府资源约束不那么紧张、制度环境更好的地区，那些在“政企分开”当中所建立的国有企业，其组织“层级数”要相对较多。这一结果与作者理论框架一致。
同时，作者在文中指出，在此前对西方企业层级结构的实证研究当中，市场化程度、法治程度等指标通常和组织层级数之间表现出负相关。这是由于，那些市场化程度较高、法治程度较高的地区，其交易费用也较低。这与科斯在《企业的性质》当中的论述一致：如果交易费用很低，那么企业会倾向于缩小自身的边界，在实际当中则表现为层级结构的减少。
因此作者强调，将政府干预企业产生的政治成本纳入理论框架，是对中国国企的组织层级结构进行理解的关键。
那么，层级结构的设置，真的能起到预想中改善企业经营的作用吗？作者发现，那些层级结构更复杂的国有企业，其经理人职业素养、市值与资产重置价格比率、人均产出、回报率和全要素生产率均高于层级结构简单的国有企业。这一结果显示，政府在政企分开当中为国企设置的层级结构，的确起到了减轻政府干预，改善企业经营管理的作用。
本文给我们的启示在于，在国企改革的过程当中，地方政府面临的约束条件是理解国企改革成效的关键之一。由于不同地区的国有企业改革都是由当地政府来负责，要想使改革取得尽可能大的成果，就必须选择因地制宜的设计改革方案。这样，才能在改革过程中充分调动地方政府的积极性，真正实现在国有企业建立现代企业制度的目标。
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参考文献
- Coase R H. (1937). “The nature of the firm”.
Economics,4 (16): 386-405. </br>
- Fan J P H, Wong T J, Zhang T. (2013). “Institutions and organizational structure: The case of state-owned corporate pyramids”. The Journal of Law, Economics, and Organization, 29 (6): 1217-1252.
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