是什么决定了国有企业的层级结构?

2017-09-21 作者: 特约作者 原文 #政見 的其它文章

是什么决定了国有企业的层级结构?

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聂卓/政见特约观察员

近日,一份由北京大学新结构经济学研究中心主任 林毅夫团队 发布研究报告引发了关于东北改革的热议。

这份总字数30多万的《吉林省经济结构转型升级报告(征求意见稿)》提出了一个观点——吉林应转变重工业赶超战略思维,率先弥补轻工业短板。

随后,以银河证券原首席策略分析师 孙建波 为代表的诸多学界和市场人士提出异议。孙建波鲜明亮出观点:东北不应该补轻工业短板。

在这场讨论当中,关于东北现有的大量国企到底该何去何从是探讨的焦点之一。在讨论国企改革的具体方案之前,我们不妨先了解一下国企改革的历史,以及在国企改革背后地方政府的行为逻辑。

如何“建立现代企业制度”

在计划经济时期,不同地区下属的国有企业,都分属本级政府不同的主管部门管理。

例如,当年上海市建筑行业的所有企业都是上海市城市建设局的下属企业。在这种体制下,政府部门掌握着下属企业的资源,并直接干预企业的日常经营管理活动。

经历了早期的责任制、利改税和承包制等阶段后,“建立现代企业制度”在1993年后成为国企改革的核心任务。

在“抓大放小”(即把大的国有企业组建成大型的企业集团,而把中小型国有企业推向市场,让市场来决定它们的命运)的理念指导下,大量的中小国企通过产权改革完成了身份置换。

而剩余的大中型国企,则开始“建立现代企业制度”。具体而言,“建立现代企业制度”可以概括为两个方面:

1. 政企分开:

不再由各个政府部门分别管理国有企业,而是在各级政府设立国资委,作为各级政府对国有资产进行统一管理的特设机构,实现政府部门与国有企业的分开。

2. 管办分离:

新设立一系列的国企集团,在这些国企集团内部创立子公司,然后将原来的国有资产注入子公司当中,由子公司来负责具体的国有企业运营,而国资委只对企业集团的母公司进行监管。

尽管大体的改革方向是一致的,但在不同地区,地方政府对国企的改革行动却各不相同。

例如:常柴股份有限公司在改革后仍直接归属常州市国资委管理,中间没有母公司的介入;广州珠江实业开发有限公司,其大部分股份则由珠江实业集团有限公司持有,广州市国资委仅作为出资人对珠江实业集团进行直接管理。

从政企分开的角度而言,在进行企业具体运营的国有企业与国资委之间设立母公司,能够增大政府对国有企业运营过程的干预成本,有利于减少政府对企业的干预。

“成本取舍”影响着政府的国企改革决策

针对这个话题,来自香港中文大学的三位学者2012年在JLEO杂志上发表了一项研究。在这篇文章当中,作者建立了一个以政府为决策主体的理论框架。

该理论假设,政府在决定国企的层级结构时,面临着两种成本的权衡取舍:

1、如果国企集团的层级结构过于简单,政府本身很容易出于就业、规划和寻租等各种目的,对国有企业具体的生产经营活动进行干预,导致国企效率下降,产生“政治成本”。

2、如果组织层级过于复杂,国企母公司对子公司的监督会变得更加困难,从而产生“组织成本”。

因此,政府在建立国企的层级结构时,会在“政治成本”和“组织成本”之间进行权衡。

当地方政府的资源需求相对不那么紧张时,干预企业所产生的“政治成本”就显得十分高昂,政府就会激励更加复杂的国企层级来约束自身对国企的干预。

反之,当地方政府面临着诸如财政缺口较大、本地失业率较高等问题时,则会倾向于设置较少的国企层级,以便于利用国企的资源来缓解这些问题。

为了对这一理论框架进行验证,作者收集了742家国企在其股权首次公开发行(IPO)年份的数据,对在“政企分开”当中建立的国有企业层级结构进行了分析。

概括来说,作者将国企的组织“层级数”定义为从该企业自身,到拥有其最终所有权的国资管理机构之间最长的层级链条长度。例如,广州珠江工业发展有限责任公司有6.83%的股权由广州市国资委持有,61.51%的股权则由广州珠江工业集团有限责任公司持有,而后者的全部股份又是由广州市国资委持有。因此,广州珠江工业发展有限责任公司的“层级数”被定义为2。

通过数据分析作者发现,在地方政府资源约束不那么紧张、制度环境更好的地区,那些在“政企分开”当中所建立的国有企业,其组织“层级数”要相对较多。这一结果与作者理论框架一致。

同时,作者在文中指出,在此前对西方企业层级结构的实证研究当中,市场化程度、法治程度等指标通常和组织层级数之间表现出负相关。这是由于,那些市场化程度较高、法治程度较高的地区,其交易费用也较低。这与科斯在《企业的性质》当中的论述一致:如果交易费用很低,那么企业会倾向于缩小自身的边界,在实际当中则表现为层级结构的减少。

因此作者强调,将政府干预企业产生的政治成本纳入理论框架,是对中国国企的组织层级结构进行理解的关键。

那么,层级结构的设置,真的能起到预想中改善企业经营的作用吗?作者发现,那些层级结构更复杂的国有企业,其经理人职业素养、市值与资产重置价格比率、人均产出、回报率和全要素生产率均高于层级结构简单的国有企业。这一结果显示,政府在政企分开当中为国企设置的层级结构,的确起到了减轻政府干预,改善企业经营管理的作用。

本文给我们的启示在于,在国企改革的过程当中,地方政府面临的约束条件是理解国企改革成效的关键之一。由于不同地区的国有企业改革都是由当地政府来负责,要想使改革取得尽可能大的成果,就必须选择因地制宜的设计改革方案。这样,才能在改革过程中充分调动地方政府的积极性,真正实现在国有企业建立现代企业制度的目标。

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参考文献

  • Coase R H. (1937). “The nature of the firm”.
    Economics,4 (16): 386-405. </br>
  • Fan J P H, Wong T J, Zhang T. (2013). “Institutions and organizational structure: The case of state-owned corporate pyramids”. The Journal of Law, Economics, and Organization, 29 (6): 1217-1252.

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