中国宪法学研究会会长韩大元：监察体制改革立法应回宪法轨道
摘要：指监察法草案缺乏宪法依据，主张全国人大及其常委会应发挥立法主导作用，并针对监察法草案存在的涉嫌违宪问题，进行合宪性审查
“监察法草案没有充分体现宪法精神，没有遵循基本的法治原则，存在着合宪性争议。”
11月11日，中国法学会宪法学研究会、刑事诉讼法学研究会联合举办研讨会，“把脉”当前监察体制改革及立法。中国法学会宪法学研究会会长、中国人民大学法学院教授韩大元在会上发表这一观点。
韩大元呼吁监察体制改革及立法回到宪法轨道，全国人大及其常委会应发挥立法主导作用，并针对监察草案存在的涉嫌违宪问题，进行合宪性审查，以维护国家法制统一，树立宪法权威。
2017年11月7日，中国人大网公布今年6月由第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议通过的《中华人民共和国监察法（草案）》（下称《监察法》草案），面向社会公开征求意见。监察法草案成为中共十九大后首个涉及国家政治体制改革的法律草案。
韩大元表示，草案内容与质量关乎“全面推进依法治国”、“维护宪法权威”、“宪法法律至上”等十九大报告精神的具体落实，将直影响公众对法治中国建设的期待，“但遗憾的是，目前公布的草案缺乏宪法依据，在内容和立法技术上也存在不足。”
草案被指缺乏宪法依据
《草案》第一条规定：为了推进全面依法治国，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，制定本法。
与其他法律相比，该条款缺少“依据宪法”的表述，甫一征求意见，便引起法学界意见反弹。
作为宪法学专家，韩大元直言，这一涉及重大政治体制改革、增设新类型国家机构的法律草案合宪性基础存在问题。
他提出，监察法的制定目前还没有宪法规范依据。原因在于，宪法第三章规定的国家机构不包括“监察机关”，因此该条在“制定本法”前无法写明“根据宪法”，自我承认并非依据宪法制定。
韩大元认为，若出于与未来修宪工作衔接考虑，草案提出机关及立法机关只进行内部研究，是立法前的准备与工作，并无不可。但作为正式的法律草案提出并公开征求意见，就属于对《中华人民共和国宪法》的不尊重，违反《立法法》第3条“立法要遵循宪法的基本原则”规定。
“监察制度立法是涉及人大制度这一根本政治制度的重大政治体制改革问题，属于修宪权而非立法权的功能范围，属于宪法保留的事项。目前这种做法既不符合十八届四中全会提出的‘重大改革于法有据’的精神，也不符合中共十九大报告提出的‘维护宪法权威’的要求。”
韩大元呼吁立法回到宪法轨道，监察体制改革体现“依宪治国”、“依宪执政”的理念。恰当做法是：通过宪法修改的程序，对国家监察制度完成宪法层面的设计，将“监察委”这一新机构明确写入宪法，再由全国人大依据宪法规定制定《监察法》，设立中央和地方各级监察委，并对相关制度作出规定。
草案被指不当限制公民基本权利
由于缺乏宪法依据，草案相关条文也违背宪法精神违背，特别是违反“国家尊重和保障人权”的宪法原则。韩大元举例说明草案四处违宪写法。
首先，草案第24条试图创设“留置”措施，以取代过去饱受诟病的“双规”。
韩大元认为，这一做法在“双规”法治化上有所进步，但仍有违反宪法基本权利规范的嫌疑。“无论如何解释，留置的性质与功能均与刑事强制措施相同，客观上造成对公民人身自由的限制，与宪法第37条第2款规定存在冲突。”
韩大元说，中华人民共和国所有公民人身自由都受宪法保护，受监察的对象也不应例外。党员干部以及其他公职人员也是公民，对他们涉嫌犯罪时的人身自由的严重限制，也应遵循宪法第37条“经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行”的规定，并严格受《刑事诉讼法》的约束。如果允许在“逮捕”之外增加强度相当的限制人身自由的强制措施，则必然将与宪法第37条第2款相抵触，使其严格保护公民人身自由的意义大打折扣。若允许监察机关的“留置”不受宪法和《刑事诉讼法》约束，不利于维护宪法和法律权威，不利于落实“宪法法律至上”的十九大精神，以及新修改的党章规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”。
其次，根据中国宪法规定，全国人大及其常委会有权对《刑事诉讼法》是否适用于监察活动做出解释。韩大元提出，这意味着党的机关无权作出“监察机关不适用《刑事诉讼法》”的解释，其判断也是不妥当的。
再次，监察法草案排除监察机关调查中的律师介入。韩大元认为，这一做法损害了公民获得辩护的宪法基本权利；
此外，监察法草案要求检察机关在作出不起诉决定时“征求监察机关意见”。韩大元认为，这样做有损检察机关“国家的法律监督机关”的宪法地位，是对宪法第131条赋予检察院依照法律规定独立行使检察权的不当干预。
部分内容调整了人大制度下的权力关系
《草案》第六条第四款规定国家监察委对全国人大及其常委会“负责，并接受监督”，但未规定检监察委向人大及其常委会“报告工作”，而仅在第51条规定各级人大常委会“可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告”。韩大元认为，这种做法弱化全国人大应有的监督。
另一方面，《草案》第12条第1项的规定“人大机关”的公职人员也在监察机关的监察范围之内。韩大元认为，这使得监察机关在行使职权的过程中有可能凌驾于人大之上，有可能成为不受人大监督的特殊机关。
人大制度是中国根本政治制度，人大是国家权力机关，其他国家机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督。韩大元表示，这种监督关系是单向的，而不是双向的，草案对所谓公权力监察的一些规定，明显不符合人大制度的基本原则。
呼吁全国人大应主导加强对草案合宪性审查
中共十八届四中全会及中共十九大报告均提出要“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。韩大元认为，监察法立法应当由全国人大及其常委会发挥主导作用，根据宪法，严格遵循《立法法》有关法律案提出主体与立法程序，以对人民和历史负责任的态度，科学立法、民主立法，使《监察法》的制定成为树立宪法权威、贯彻十九大精神的鲜活的实践。
宪法第62条第11项规定，全国人大有权“改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定”。针对法律草案存在一些违宪嫌疑的情况，全国人大可以启动程序，对草案进行合宪性审查，以维护国家法制统一，树立宪法权威，做到“使每一项立法都符合宪法精神”。
鉴于草案存在缺乏宪法依据、有些规定不符合宪法精神等情况，韩大元呼吁全国人大应根据宪法和十九大报告关于“推进合宪性审查工作”的要求，加强对该《草案》的合宪性审查。
“由于全国人大既是立法机关，又是宪法监督机关，由其在立法过程中对法律草案进行审查是适当的，也是中国特色的合宪性审查制度的应有之义。”韩大元说。
出处:财新网
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