内容提要： 影子银行是指那些发挥着类似银行功能的非正规银行的活动。美国在反思2008年金融危机爆发根源时，不受监管的影子银行被认为是主要诱因之一，由此引发了金融监管机构和学界的广泛关注。就我国而言，伴随着市场经济体系的深化，与金融创新如影随形的影子银行也快速膨胀。影子银行不能被完全取缔，因为在现代市场经济体系中有影子银行存在的土壤，更有影子银行发挥积极功能的空间。本文从影子银行的本质特征角度界定影子银行，分析影子银行的产生原因、风险和金融功能，进而对有效监管目标下的影子银行金融监管制度创新提出建议。

关键词： 影子银行；功能监管；金融监管创新；监管套利

目次

一、影子银行：一个“剪不断、理还乱”的金融现象

二、中国影子银行：在利益追逐、融资创新与监管套利中发展

三、监管缝隙、监管滞后与错配风险放大：中国影子银行的核心

四、金融监管创新：中国影子银行风险治理带来的契机

迄今为止，对何谓影子银行依然莫衷一是，对其进行驱弊扬利的有效监管的可能性就更低。由此，影子银行成了一头灰犀牛，一头金融监管者“放纵养大”的“灰犀牛”。——题记

提到影子银行研究的开端，不得不从2008年美国次贷危机说起。影子银行的概念是由保罗·麦卡利（Paul McCully）先生在2007年提出，他将影子银行定义为“非银行投资管道、工具和结构组成的、具有杠杆效应的大杂烩”。此时，影子银行并不是一个金融监管上的概念，仅仅是对美国实践的描述。金融危机之后，影子银行对于全球经济的破坏力引起了广泛重视，也引发了业界、监管层和学界的诸多讨论。目前，主要研究成果一致认为，影子银行是属于在传统银行体系之外的信用中介机构和活动。

一、影子银行：一个“剪不断、理还乱”的金融现象

（一）影子银行与传统商业银行的信用中介功能的区别

银行是一种信用中介，单就信用中介功能而言，是指信用转换功能、期限转换功能和流动性转换功能。信用转换功能是将信用风险较高的资产转化为较为安全的资产形式；期限转换功能是指用短期资金支持长期融资；流动性转换是指用流动性较强的负债支持流动性较弱的资产。上述三种功能在银行体系内，是通过吸收活期存款同时发放贷款完成的。因此在规范意义上，银行在实质上经常被法律定义为“具有吸收活期存款并发放贷款功能的金融机构”。

在传统银行系统内，上述三种功能转换如下：①银行从储户处吸收资金并最终借贷给借款人，但最终对储户负有偿付义务的是银行而非借款人。因此，对储户而言，银行以自身的高信用替代了借款人的信用，进行了信用转换；②储户对银行存款有随时支取的请求权，而银行只有在贷款到期或者贷款合同约定的情形发生时才能要求借款人向银行归还借款，银行在其中实际上借短贷长，储户的短期存款通过银行中介长期借贷给借款人，从而起到了期限转换的作用；③银行向借贷两端提供的产品，存款属于现金等价物，流动性仅次于现金，而银行贷款的流动性较低，实际上是在用高流动性工具去投资于流动性较低的资产，起到了流动性转换的作用。正是因为银行的信用中介发生上述功能转换，风险也会被放大，所以，金融监管机构对银行都有资本充足率、存贷比、存款准备金等要求，以防范可能发生的挤兑风险甚至系统性风险。

然而影子银行通常被视为在传统银行体系之外的信用中介活动，但是信用中介却被弱化，即影子银行的活动并不主要依赖信用中介，相反，更多是利用金融市场和创新金融产品来实现信用功能转换。以影子银行最典型的资产证券化为例，若要将一种贷款资产进行资产证券化，贷款资产的风险就会通过证券化的资产池而分散到无数的投资人身上，实现了贷款资产原本风险的分散化，甚至在资产证券化的过程中还可通过优先级、劣后级的分类实现信用转换。再如货币市场共同基金向投资者发行货币市场共同基金产品的时候，也因为资产池的运作而完成了类似于资产证券化的信用转换。同样，资产证券化在实际运作中通过借短贷长实现着期限转换的功能，并在资产证券化交易中通过打包分解为小面额的证券发行而增加了资产的流动性，实现了流动性转换的功能。可见，与传统商业银行相区别，影子银行呈脱媒性和去中心化。脱媒性是指影子银行以金融市场替代传统金融机构完成信用中介功能，用直接融资工具和交易来完成信用中介活动。由于其借助的是金融市场，信用中介功能在影子银行中并非由一个机构独立完成，而是通过金融市场中的不同机构和工具配合实现，这便是去中心化。

（二）影子银行的分类与定义

影子银行的概念源自于美国。在2007年金融危机后，此概念在全球引发各界关注，并发现影子银行的形成是金融创新和规避监管双向作用的结果。

根据金融稳定理事会在2015年11月对于全球影子银行监管做出的年度报告，首先说明其对于影子银行体系之界定，不再像以往报告中按照银行以外其他金融中介机构（other financial intermediaries, OFIs）的方式去定义，而是改采2013年金融稳定理事会于Policy Framework非银行机构之经济活动以及功能对影子银行系统区分为五类（EF1～ EF5），分别定义如下：

金融稳定理事会对影子银行的上述界定，是希望藉由此标准将全球影子银行依照功能分类，而免除各国因对银行监管程度以及界定不同难以界定影子银行，从而会产生监管之真空。

除了上述金融稳定理事会对影子银行提出分类外，各界也在努力相对科学地、准确地界定影子银行。纽约联邦储蓄银行于2010年458号工作报告中将影子银行定义为：进行期限、信用，和流动性转换交换业务，但不受最后贷款人制度的支持，亦没有公共部门的信用担保的金融中介机构。具体可包含：财务公司、资产支持商业票据（ABCP），结构性投资工具信用对冲基金，货币市场共同基金，证券出借人（security lenders），有限目的的金融公司（LPFCs）以及政府资助企业（GSEs ）。而根据美联储报告，影子银行即为上述影响银行提供信用中介（credit intermediation）所构成的网络。金融稳定理事会（Financial Stability Board）对于影子银行的定义进一步扩大，即排除常规银行系统之外的非信用中介。这一定义将纽联储仅依据影子银行实体进行判断的标准，扩展到所有进行信用中介功能之行为的非中介机构现象。

综上，境外影子银行定义界定分为三个标准：第一，监管标准。最早的定义指游离于监管系统外与商业银行相对应的金融中介与信用中介业务；第二，机构标准。以持有复杂衍生金融工具的非银行金融机构为主；第三，功能标准。具有信用转换、期限转换与流动性转化功能的信用中介。

（三）影子银行体系的成因分析

有见解将境外影子银行体系的诞生归结于资金大量需求之金融创新、规避税赋、资本要求和会计准则的监管套利以及其他金融机构存在的代理问题等原因。然而，上述的看法，仅是对于影子银行诞生现象的归纳，似乎还是较难说明影子银行系统形成的核心因素。

事实上，金融市场中的任何金融交易之产生都离不开供求法则，在供给以及需求的背后，是风险以及效率的分配，影子银行的生成也不例外。基于金融市场的“脱媒”以及“去中心化”的需求，致影子银行而诞生。

1.脱媒（disintermediation）

“脱媒”需求的产生，最早是源于美联储在20世纪60年代为解决因越战引起的通货膨胀而实施的一连串限制性货币政策，其中包含提高贴现率，即通过多次提高贴现率之后，存贷银行的资产被锁在低利率的投资组合中，但是融资成本却不断地上升，因此银行的盈利能力受到威胁。为解决此问题，美国在20世纪70年代末将定期存款以及储蓄存款的利率设定了固定的上限，此时商业银行间的利率竞争即被禁止。

实施利率限制后，使得存款人产生将原本储蓄的资金用作其他投资用途的动机。当其他投资方式产生的报酬率高于存款利率时，即导致商业银行的资金大规模流出，此即所谓脱媒现象。在此背景下，银行不得不加快金融创新。其中，开展资产证券化业务即为商业银行生存的一个方法。在资产证券化交易中，美国商业银行透过资产证券化，出售贷款而获利，商业银行的经营模式从“发放-持有”改变为“发放-出售”，最终改变了贷款出借人主体。有融资需求的公司通过特殊目的实体的借款，银行透过特殊目的实体而最大化其买低卖高之获利空间，特殊目的实体成为实质贷款发放人，融资活动脱离以商业银行为金融媒介方式存在。

前述关于脱媒性的讨论，主要是解释“资金”自商业银行流出的现象。而事实上“脱媒”的存在增加了融资的效率性，因此，有助于社会福祉的提升。

2.去中心化（decentralization）

“去中心化”是指改变以商业银行为融资活动中心的情况。在前述的背景下，存款人为追求较高的投资收益，将存款资金提出或选择不以存放形式进行投资时，将使得银行可放贷的数额下降。放贷数额的降低导致许多有资金需求的企业，发生融资困难的状况。此时，自商业银行流出的资金，可以满足企业的融资需求，于是更多的融资途径被创造出来，导致资金绕过商业银行这个金融中介机构，实现了直接融资。

去中心化的发生，使得资金供给方以及资金需求方通过多元化的投资组合安排，达到双方资金安排的要求。当融资活动不再集中在商业银行时，从事融资活动的数额以及机构便分散各处。有学者认为，正是基于这种资金融通方式的分散，如果单独的贷款发生违约，将不至于对整体金融市场产生影响，去中心化可以被视为解决“大而不倒”方法。但也有学者认为，由于去中心化造成融资活动存在于非银行的中介机构中，其与传统银行体系的不同，将可能增加识别风险以及管理风险能力的缺失，进而增加市场机制失败的风险可能。

金融市场的去中心化，主要是解释银行存款资金供给量不足以满足资金需求量时，资金需求者为了解决融资难问题，以及存款人为了寻找更好的投资机会，将资金绕过商业银行，以直接融资方式完成融资供需的活动。

综上，美国影子银行体系形成的根本成因与金融市场对“脱媒”以及“去中心化”密切相关，即存在着追求高回报的供给动力与期待更宽松便利的融资需求的推动。就这一基本点而言，其他国家或者地区经济发展的程度可能不同，但若符合金融市场“脱媒”以及“去中心化”的资金供给、需求情形时，尽管影子银行的表现形式可能有所不同，该现象不可避免。

二、中国影子银行：在利益追逐、融资创新与监管套利中发展

（一）中国影子银行的起源

中国影子银行的诞生，应该始于国际金融危机以后。由于中国经济腾飞与旺盛的融资需求相伴而生，为方法金融系统性风险，金融监管机构也在加强对传统金融企业的监管力度。然而，由于大量的监管缝隙存在，无论传统金融机构如银行和证券公司，或是民间非传统的金融机构，无论是传统的融资渠道，如银行贷款和资本市场募资，或是新型的金融创新，都无法阻止人们进行监管套利或者规避法律，如大量的银信合作、银证合作金融产品的推出，即是在银行受到高压监管后“开拓”的新业务。

首先，金融危机后人们对货币贬值预期的上升和通货膨胀的存在，使得存款的收益很低或甚至负利率，因此资金宽裕者无意将资金存入银行，而将资金流向转往较能提供高收益率的影子银行体系。如大量的银行理财产品与信托产品便是收益水平较高的投资渠道。与股票、房地产、外汇等投资产品相比，银行理财产品与信托产品通常有较多样的担保，因此风险相对可控。与银行存款相比，其有利率的优势。这无疑会驱动资金供给者（投资方）将大量资金投入其中。

其次，很多急需资金的企业（特别是中小企业）难以向银行融资，因此转向小额贷款公司、担保公司寻求资金。虽然资金的终端仍然是源自银行，但是银行不需要承担中小企业违约的风险，因此通过小贷公司的融资活动，促进影子银行发展。以房地产行业为例。为提高人民的福祉，满足对房地产需要的刚性，改革开放以来对房地产业一直采促进发展的政策，房地产行业的信贷资金相对充裕。当2010年国内经济面临通货膨胀压力时，两年内央行的存款利率进行了5次上调，准备金上调了12次，使得银行信贷业务受到极大的限制，亦造成房地产在建项目面临资金链断裂的危机，出现资金缺口的放大，催生中国影子银行的发展。同样，中小企业融资难的情形一直是我国金融体系的一个基本现状，中小企业对资金的需求以及合理贷款成本的需求，也催生中国影子银行。

再次，就信用中介机构而言，2008年中国经济受到美国次贷危机的外部影响，政府为了提振经济，出台了四万亿信贷刺激政策，但也导致通货膨胀以及资产价格上涨的后果。为了控制通货膨胀的问题，银监会对商业银行实施了更为严格的表内信贷监管，致银行业放贷额度减缩，收入减少。银行为了追求利润的增长以及防止不良贷款率的增加，通过规避监管的方式，大量地转向银行理财产品与银信合作业务发行理财产品的方式。银行利用银信合作发行的理财产品进行募集资金，并通过信托公司设立投资该企业的信托计划，银行将募集资金购买信托计划的受益权完成贷款的业务。这种银行表外业务的开展，既可扩展贷款规模，亦可满足监管要求，实现了银行降低风险资产提高资本充足率的目标。

综上，中国影子银行的产生有着很强的市场因素，而在影子银行产生的初始阶段，传统银行追逐监管套利亦成为影子银行扩张的重要推手。

（二）中国影子银行界定的讨论

在中国，什么是影子银行，影子银行的范围有多大，迄今讨论仍然热烈。周小川在2010年时指出，中国影子银行主要依附传统银行业而产生。在2012年中国人民银行调查统计司发布的《影子银行的内涵与外延》中，初步对中国影子银行进行定义：所谓影子银行是指从事金融中介活动，具有与传统银行类似的信用、期限或流动性转换功能，但是未受《巴塞尔协议三》或同等监管程度约束的实体或准实体。

2013年，国务院制定并发布了第一份对影子银行进行监管的文件，即《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发[2013]107号文，下称《107号文》），其中不仅肯定了影子银行的经济效用，而且也注意到影子银行的风险，并通过对中国影子银行的类型进行列举来说明监管不足的问题：①不持有金融牌照、完全无监管的信用中介机构；②不持有金融牌照，存在监管不足的信用中介结构；③持有金融牌照，但是存在监管不足或规避监管（实际上就是监管套利）的业务。显然，107号文并未对影子银行进行定义，而是通过列举的方式来界定影子银行。

根据人民银行统计调查司的认定，其将中国影子银行分类为商业银行表外理财、证券公司集合理财、基金公司专户理财、证券投资基金、投连险中的投资账户、产业投资基金、创业投资基金、私募股权基金、企业年金、住房公积金、小额贷款公司、非银行系融资租赁公司、专业保理公司、金融控股公司、典当行、担保公司、票据公司、具有储值和预付机制的第三方支付公司、贫困村资金互助社、有组织的民间借贷等融资性机构，即非传统的金融机构从事的非传统的业务。

当以社会融资规模为视角时，中国影子银行即指一定时期内实体经济从金融体系获得的资金总额。社会融资规模内涵主要表现为三个方面：第一，金融机构通过资金运用对实体经济提供全部资金支持，亦即金融机构资产的综合运用。包含人民币各项贷款、外币各项贷款、信托贷款、委托贷款、金融机构持有的企业债券、非金融企业股票、保险公司的赔偿和投资性房地产等。第二，实体经济利用规范的金融工具，在正规金融市场，通过金融机构服务所获得的直接融资，主要包括银行承兑汇票、非金融企业股票筹资及企业债的净发行等。第三，其他融资，主要包括小额贷款公司贷款、担保公司或者融资租赁公司贷款、产业基金投资等。综上所述，社会融资总量为人民币各项贷款、外币各项贷款、委托贷款、信托贷款、银行承兑汇票、企业债券、非金融企业股票、保险公司赔偿保险公司投资性房地产以及其他的总和。因此，有学者认为，可以通过分析社会融资规模的组成将中国影子银行的规模表示为委托贷款、信托贷款、未贴现银行承兑汇票以及企业债券存量的总和。由此可推测，通过社会融资规模进行影子银行的分类时，影子银行的界定为委托贷款、信托贷款、未贴现银行承兑汇票以及企业债券。

而穆迪在《中国影子银行季度监测报告》中将中国影子银行区别为广义影子银行以及核心影子银行。其中，核心影子银行的组成为委托贷款、信托贷款以及未贴现银行承兑汇票。而广义影子银行的组成，除了包含上述核心部分以外，还包含理财产品对接资产、银行表外、证券公司、财务公司贷款、民间借贷以及其他（包含金融租赁、小额贷款、典当行贷款、 P2P网络贷资产支持证券以及消费金融公司等）。显然，穆迪报告注意到了中国影子银行的独特之处。

若进一步参考2015年由金融稳定理事会发布的《 Peer Review of China: Review Report》，对中国影子银行的表现方式有概括的认识。该报告中提到关于中国非银行体系的信用中介所构成的影子银行体系，应该重点关注信托公司、委托贷款以及理财产品。其中，理财产品是非银行机构中主要的融资来源，信托公司是主要非银行进行融资的通道，委托贷款则是中国影子银行的独特的表现方式。

通过上述对中国影子银行不同角度界定的讨论可以看出，中国影子银行的组成与美国等域外国家、地区的影子银行体系是围绕资产证券化而产生有所不同的。因此对于思考我国影子银行的恰当定义以及适当的监管方式，应该有别于境外的影子银行的定义以及监管措施。中国影子银行的表现形式，从最初银信合作开始发展至今，呈现出多样化以及快速发展的态势。以下通过《107号文》分类方式、社会融资规模存量以及穆迪的《中国影子银行季度监测报告：2016年第二季》，说明中国影子银行发展的现况。

（三）三个视角下的中国影子银行规模

1.《关于加强影子银行有关问题的通知》（107号文）视角

《107号文》对影子银行的界定采广义观点，包含银监会、证监会和保监会这三个行业监管机构监管的金融机构业务、各部委和地方政府监管的类金融机构和不受监管机构，因此统计广义影子银行规模应与上述机构和业务总量相关。然而基于部分机构无规模数据公布，因此数据搜集上，仅对于银行理财、信托资产、证券资产管理规模、基金规模以及保险资产规模为统计，自2010～2015年广义影子银行规模与GDP关系如表2：

根据上述广义影子银行规模分类的统计，银行理财属于我国传统影子银行的类型，其2016年的规模较2011年增长5.34倍，达到29.05万亿人民币，占上述分类影子银行总和的近1/3；信托资产2016年规模较2011年增长3.21倍；证券资产管理2016年的规模较2011年增长61.75倍，是增长速度最大的类型；保险资产2016年的规模较2011年增长1.51倍。前述几类的影子银行规模，皆呈现每年逐步上升的情形。

较特殊的是基金这部分影子银行，自2011年至2014年增长较为稳定，2015年大幅度增长后，2016年回归稳定的增长。这是因为，2015年基金备案制的确立带动了基金业务大幅发展，仅2015年比2014年就激增了3.29倍。然而，2016年的资本市场先是1月1日的熔断机制开篇，监管部门加大对结构化、保本类资管产品的清理，并在7月中由证监会发布《证期货经营机构私募资产管理业务运作管理暂行规定》，将本来有中国基金业行业协会发布的规范升级为证监会规范性文件。该暂行规定的主要内容为禁止保本或承诺最低收益的行为，不得违反利益共享、风险共担的风险收益匹配原则，不得委托不符合资格的第三方提供投资建议，不得开展不符合国家政策的投资，不能参与资金池性质的私募资产管理业务、对业务人员的激励机制适当等。新规发布后，导致结构化产品大幅减少，以开展通道业务的基金业务规模缩减，也促进基金业未来发展朝向健全。

从表3可得知，我国广义影子银行发展自2011年起与GDP呈现同步的增长，并自2015年已经超越GDP，并在2016年达到91.11万亿人民币的规模。由此显示我国影子银行对经济发展具有重要性，对我国GDP的增长是有贡献的。

2.社会融资规模存量视角

以社会融资规模存量分析中国影子银行规模时，是委托贷款、信托贷款、未贴现银行承兑汇票以及企业债券存量的总和统计。以下是吉林大学的一篇博士论文作者，利用中国人民银行公开信息，对2002年至2016年中国影子银行规模进行的统计资料，本文仅摘录2011年至2016年的数据如下：

根据上述数据，由社会融资规模存量进行中国影子银行规模的统计，2016年影子银行的规模为41.33万亿人民币，且可以看出影子银行的绝对量大幅度提高，由2011年的15.4492万亿人民币，发展到2016年的41.33万亿人民币，增幅达167.52%。不过影子银行规模占社会融资规模的比例只提高5个多百分点，增幅只有25.71%。这表明传统银行体系中的融资规模也在扩大。

3.穆迪《中国影子银行季度监测报告》视角

根据穆迪《中国影子银行季度监测报告》，认为中国影子银行除核心影子银行业务(委托贷款、信托贷款以及未贴现银行承兑汇票)外，还有理财产品对接资产(包含银行表外以及证券公司)、财务公司贷款、民间借贷(假设自2011年起即维持不变)以及其他(包含金融租赁、小额贷款、典当行贷款、 P2P网络贷款、资产支持证券以及消费金融公司)。以下为相关影子银行业务规模：

《中国影子银行季度监测报告》表明，如果以社会融资规模进行影子银行的判断，其结果可能与实际中国影子银行的规模产生较大的偏离。我们可以看到，上述数据中，被认为属于核心影子银行的业务大致上包含在社会融资规模组成的分类中。但是自2014年起，核心影子银行占广义影子银行的规模大幅降低，从2013年的57.4%的占比下降到2014年的52.2%、2015年的41.6%、2016年的36%。由此可知非核心型的影子银行业务发展更快，已经超越核心影子银行业务，这表明影子银行的复杂性、创新性、混业性更加突出。根据穆迪的统计，至2016年中国影子银行规模已经高达68万亿人民币。

（四）小结：应当恰当界定中国影子银行的规模

如前所述，中国影子银行似乎比美国或其他国家和地区更加难以准确判断。比如，按照《107号文》的精神，2016年中国影子银行的规模已达91.11万亿人民币，但以社会融资规模存量的角度看，只有41.33万亿人民币，远远小于《107号文》下广义影子银行91.11万亿人民币的规模。相较之下，穆迪的统计数据似乎更为科学，其范围比以社会融资规模存量为标准的统计增加了一些非核心的影子银行现象，符合金融更加创新、混业更加突出的特点。而《107号文》是将凡不属于传统金融活动的、在传统金融监管之外的信用中介活动，都划入影子银行的范围，事实上过于宽泛，也不利于加强对影子银行的适当监管。

本文认为，中国影子银行应有一致性的界定，且定义应该结合我国影子银行的现状、金融监管的特点以及保护金融消费者角度的需要，应该着眼于“无监管或监管不足的信用中介活动”，以便保证影子银行的有效监管。

三、监管缝隙、监管滞后与错配风险放大：中国影子银行的核心

如前所述，影子银行的诞生被视为传统金融体系之外的产物，一方面成为传统金融体系的补充，发挥着活跃经济和金融创新的积极作用，但另一方面如同传统的金融中介一样，隐含着风险。正如美国学者Kathryn Judge在其《信息缝隙与影子银行》一文中所言，美国的影子银行就是在传统的货币市场与资本市场之外的“第三类”金融活动，它早在金融危机爆发前十年就逐步酝酿、发展，但是监管机构对其重视却是在影子银行体系中的脆弱性发展至扳倒整个金融体系的巨大能量时才开始。

（一）脱媒与去中心化：影子银行的信用功能错配与风险放大

影子银行发挥着与传统信用中介类似的功能，但又以脱媒和去中心化的具体形态为表现，所以，脱媒以及去中心化实质上是对于银行以外融资活动的供给和需求进行的归纳。事实上，影子银行是在脱媒和去中心化中完成信用中介功能的，这恰恰是判断影子银行的核心。

信用中介功能错配是由信用中介的转换功能引起，或者说，错配更多的是从金融风险的角度来描述信用中介功能转换。从风险的角度评价信用中介转换功能时，通常强调信用错配、期限错配和流动性错配。当一种融资活动在金融市场上进行信用中介功能转换时发生“不匹配”的风险时，就成为了“错配”。

1.银信（银银、银证、银基）合作下的理财产品

基于现行监管体系，银监会、证监会以及保监会对于金融理财产品的监管内容以及标准的不一致，导致以通道业务为特色的理财产品蓬勃发展成为我国影子银行的主要活动。

银行开展的银信合作多属于自益信托产品，亦即信托的委托人以及受益人为同一人，即银行。银行的理财产品交易方式，是通过银行发行理财产品募集资金，后将募集的资金通过诸如信托委托贷款、股权投资类信托计划、债权转让信托计划等不同类型的通道业务，进行融资活动。此时，通过理财产品而募集的资金，不属于银行的存款收入，因此对此进行融资行为时，不受监管机构对于资本充足率、存贷比、流动性资产负债比等的限制，为银行创造许多收入。这其实就是在脱媒以及去中心化的过程中完成了信用、期限和流动性的错配。理财产品的资金的供给虽然是源于银行，但是并非来自银行的存款，且借贷款项的活动通过通道业务完成，因此融资活动的进行并未受监管机构采取与银行监管相同的监管力度，符合脱媒以及去中心化的特征。同时，关于信用中介提供的转换功能，理财产品的信用风险主体为银行而非最终借款人，理财产品的持有人有随时解约或赎回的权利，仍具有较高的流动性，因此符合信用转换、期限转换以及流动性转换的特征。但因为不受监管控制，引发金融市场上的系统风险大大增加。

2.资产证券化

我国资产证券化的发展最早可追溯2005年3月由中国人民银行、银监会等十部委组成信贷资产证券化的工作协调小组，开展了我国信贷资产证券化的试点；据此，在2005年12月有国家开发银行以及中国建设银行分别发行我国首批信贷资产证券化的产品，分别为信贷资产支持证券和住房贷款支持证券。然而，由于2008年金融危机发生，我国停止资产证券化试点工作，直至2011年9月，重启资产证券化的审批工作。这种审批制一直持续到2014年银监会发布的《关于信贷资产证券化备案登记工作流程的通知》以及证监会2014年发布的《证券公司及基金管理子公司资产证券化业务管理规定》等一系列规定后才改为备案制。而我国资产证券化的快速发展源自于2014年的备案制；根据《2016年资产证券化市场年报》的统计，2013年资产证券化发行产品约为20支，发行总量约为200亿元；2014年资产证券化发行产品为104支，发行总量约为3309亿元；2015年的发行产品为320支，发行总量约为6131亿元；2016年发行产品约为430支，发行总量高达8500亿元。

关于资产证券化存在信用功能错配，主要是指提供资金供给者以及需求者有别于银行的融资渠道以及工具，主要通过不同金融部门建成的各类资产池来实现，当然实现了信用功能转换，并且存在错配的风险，因此属于全球认同的传统的影子银行组成部分。我国的资产证券化业务与境外无本质的不同，因此也属于影子银行的组成部分。但是由于我国资产证券化的发展存在较低的杠杆率，因此一直被国际间视为发生系统性风险的可能性较低。虽然如此，在资产证券化改为备案制后的爆炸性成长，也增加我国影子银行规模，因此对影子银行实施监管时，应同时加强对资产证券化业务的监管。

3.资管计划

资产管理计划是指为特定客户募集资金或者接受特定客户财产委托担任资产管理人，由托管机构担任资产托管人，为资产委托人的利益，运用委托财产进行投资活动的业务模式。其基本交易结构通常由资产管理机构担任管理人，并且将特定的基础资产包装为金融商品后出售，以进行资金的募集；募集的资金将投向基础资产进行投资。

按照我国资管计划的机构划分，我国资管计划涉及面极广，可分为银行理财、保险资管、公募基金、信托、券商资管、基金子公司私募基金以及期货资管等；而若按照资管计划的投资标的分，可涉及股权投资、固定收益类投资、现金管理类资产、金融衍生品和另类投资等。据相关报告，2016我国资管规模是2012的4.3倍。显然，资管计划在规模上突飞猛进，其在中国影子银行规模中的贡献度很高。

由于资管计划的融资活动涉及多个行业、多种领域和多个监管机构，在分业监管下一方面各个监管机构的监管并不相同、且不相通，难免存在监管冲突与缝隙；另一方面实践中的资管计划千姿百态，令监管者辨认困难，使一些已有的监管规则大打折扣。那么，资管计划并未受到类似监管机构对银行采取的系统监管和相同的监管力度，符合脱媒以及去中心化的特征。同时，由于资管计划发售的金融产品，目前普遍存在刚性兑付，因此投资基础资产的信用、期限以及流动性风险转由资管计划的发行人承担，符合信用转换、期限转换以及流动性转换的特征，而能引发金融市场上错配的风险。因此，大部分的资管计划属于影子银行的组成部分。

4.互联网金融

伴随着金融科技的兴起，我国的互联网金融在完全不受监管的情形下，取得金融创新的绝对优势，发展速度在全球可谓一枝独秀。

互联网金融并非都归入影子银行体系，还是要以是否存在信用功能错配情形来判断。例如，根据目前互联网借贷平台运营模式，可依照是否存在期限错配进行区分：如果互联网借贷模式是通过复制传统线下信贷模式加上互联网行业大数据应用，向资金需求者提供较为便宜以及便利的融资途径，通常属于银行的传统借贷业务，受到贷款通则的严格规制；或是未涉及期限错配业务的互联网贷款平台，仅为借贷双方提供信息交换的服务，贷款的信用风险仍由实际出借人承担，这并不属于影子银行。但是，如果涉及期限错配的互联网贷款平台，就属于影子银行的范畴。如由平台公司担任债权人向资金需求者发放贷款，待贷款债权成立后，将贷款债权进行切割，通过平台进行批量的债权转让行为。所以，事实上仅有资金募集类互联网贷款平台才处于影子银行体系的组成部分。

（二）监管困境：游离于金融活动二分法下的影子银行与分业监管

在2008年金融危机发生以前，人们通常将金融市场活动区分为股权交易和货币交易，两者就如同金融交易光谱的两端。但在国际金融危机发生后，第三类金融活动的存在事实映入世人的眼帘，该第三类金融活动即为游离在股权交易和货币交易之间的影子银行。

就对金融市场经济功能的认知而言，融资交易可以区分为通过借贷以及通过股权方式进行：资金需求者通过借贷方式获取资金的交易，即称为货币交易；资金需求者通过股权获得股款方式的交易，即称为股权交易。货币交易与股权交易方式存在本质的区别，该区别也影响资金提供者对拟进行资金运用的态度以及影响监管措施的实施。

以股权交易为例，投资人履行出资后取得股权，其一般期望在持股期间股权价格上涨，当然对于股权价格下跌的风险亦有认识。但投资人只有将持股出售予第三人，才能最终获取投资收益。出于获取投资收益效率的考量，产生了提高股权流动性的需求，因此创造了股权交易的二级市场。股权交易中的投资人为了流动性和投资收益率的考量，必须通过获得充分信息进行分析，因此，二级资本交易市场的功能，主要表现为提供充分的信息披露。监管部门出于市场效率理论的考量，发布许多法律以及法规，以强制的手段提升信息公开的真实性以及时效性，促进二级市场交易的健全发展。

但在货币交易中，以存款人为例，存款人将资金存入银行时，其看中的是存款可随时、迅速兑现以及保本的好处。存款人出于与银行之间托管的约定，存款人可随时提取存款资金，且银行不得以任何理由扣留、迟延或减少存款人请求提取的存款数额。因此存款人资金具有保本的特征，实际上是反映了银行进行了信用、流动性以及期限的转换功能。就是说，虽然银行在取得存款人资金后的放贷之贷款合同中约定一定的还款期限，但依然可能发生借款人信用风险而导致贷款债权无法回收。由于与存款人对资金的保本约定，使得银行必须自行吸收贷款债权尚未到期、无法实现或迟延实现时的风险，因此发生了“转换功能”。由于保本的特征，使得存款人不关心资金提供给银行后所进行的资金运用。这样，与证券监管逻辑相较，银行监管倾向保密性而非信息披露以及强制监管，是所有金融监管中强度最大的监管。相关监管措施包含，严格限制银行可从事的经营活动，如资金运用的类型以及持有资产的类型。监管的目的为限制银行业能遭受的风险以及增加监管部门了解银行业的风险。特别是银行业资金活动中存在信用、期限以及流动性错配的本质，监管部门通过对银行持续性的高度监管，以保证在适当时点提供适当的监管措施（诸如，流动性支持、接管、存款保险等）。这也大幅度降低存款人对银行偿债能力以及资金运用调查的意愿。正是由于银行业受到严格以及高度的监管，存款人将资金投入银行时，可以免于对银行进行高成本的尽职调查，不需要对银行经营状况优劣进行考量。

然而，通过对影子银行活动分析，我们发现，作为资本市场与货币市场这个金融交易光谱的两段，影子银行则游离于光谱两段的中间地带。这意味着，影子银行的金融交易因具体形态、种类不同，而呈现偏向于货币交易或者资本交易或者兼而有之的不同特点。那么，前述的货币交易市场中以严监管为保障、资本交易市场以强化信息披露为重点的监管措施就无法对应于多主体、多元化、多工具、多通道的影子银行，归谁监管以及按照谁的监管逻辑进行监管，都成为监管难题，形成监管缝隙或者监管空白。加之影子银行通常在脱媒和去中心化下完成，信用功能错配风险就可能被数倍放大。以理财产品为例，其具有货币交易的特征，即具备信用功能转换功能，但却可能以证券化或类似证券化的形式出现。此时，具有证券化性质的影子银行产品因不符合传统的证券交易，信息披露无法监控；而其脱媒性与去中心化，又使其不必严格按照银行监管要求标准执行，当然也得不到监管部门在最后时刻的“出手相助”。这就使得影子银行的错配风险无限放大。其实，美国在金融危机后对影子银行采取的监管措施，主要是以证券法监管逻辑信息披露为核心，缺少以货币市场交易的“信用、流动性以及期限转换”特征，这对影子银行的有效监管是不足的。

证券（资本市场）监管以及银行（货币市场）监管的逻辑迥异，是源于股权交易以及货币交易本质的区别，影子银行活动类型在二者间游离，实质上增加监管的难度，考验监管者的智慧。如若配有严苛的分业监管体制，将使得对第三类金融交易的影子银行监管难度进一步加大。

（三）监管滞后：“猫捉老鼠”的游戏成为影子银行发展的常态

通常，融资活动的进行是需要受到监管机关的高度监管，但一方面是我国的分业监管模式，难免出现“各扫门前雪”的监管缝隙，不能应对跨行业的影子银行现象；另一方面是影子银行与金融创新“难舍难分”，金融监管部门的工作人员难以辨别影子银行的真面目，不能及时地进行有效监管，很容易导致影子银行处于野蛮生长的状态。每每在影子银行的发展中发生大规模违约事件时，金融监管部门便出台一些政策、规章予以应对，甚至重罚相关人员，但依然不能严堵漏洞，猫捉老鼠的游戏不断上演。

以中国影子银行典型的银行理财业务为例，银行于2008年起为了规避存贷比规范以及满足超额贷款的需求，通过银信合作模式将未到期的信贷资产转让给信托公司设立信托计划，通过理财产品募集的资金购买信托计划，达到表内资产出表，使得银行获得更多贷款的空间。此时信托公司与银行签订买回信贷资产的协议，当银行买回信贷资产后，该信贷资产以同业资产的方式出现在表内，对银行而言，虽然该信贷资产终究成为表内资产，但是由于该笔贷款即将到期，因此对银行的信贷规模已无实际影响。通过银信合作理财产品的方式，巧妙地将信贷资产转变为同业业务，导致银行形式上符合监管要求，但实际上出现监管缝隙，可能导致银行信贷的风险失真。为了规范银行银信合作以及理财产品的发展，银监会陆续发布《中国银监会关于进一步规范银信合作有关事项通知》、《中国银监会关于规范银信理财合作业务有关事项通知》、《关于进一步规范银行业金融机构信贷资产转让业务的通知》以及《关于进一步规范银信合作理财业务的通知》等规范，要求银信合作理财产品不能投资于发行银行自身的信贷资产或票据资产，规定了融资类银信合作业务的余额占银信理财业务余额的上限，并且要求定期将表外资产转入表内并且按相应的资产充足率计提资本等措施。

这些规范出台后，影响银信合作旧模式的继续进行。银行在逐利的过程中，又拓展了银银合作。银银合作实际运作方式为，甲银行为持有信贷资产者，将信贷资产出售给乙信托公司，委托信托公司进行贷款；此时信托公司与丙银行签订出售信贷资产的协议，丙银行再出售该信贷资产给丁公司，由丁公司实质上完成“甲银行向乙信托公司买回信贷资产的行为”。很明显，这样的迂回方式为被禁止的银信合作理财业务找到新的路径。

此后，银监会在2011年发布《关于切实加强票据业务监管的通知》，加强银行承兑汇票业务交易资金账户统一管理，防止随意开户和资金体外循环。当2013年银监会发布《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》后，对银行理财投资非标资产（指未在银行间市场及证券交易所市场交易的债券资产，包含但不限于信贷资产、信托贷款、委托贷款、承兑汇票、信用证、应收债款、各类受益权、带回购条款的股权性融资）余额进行了规定，即在任何时点均以理财产品余额的35%与商业银行上一年度审计报告披露总资产的4%之间孰低者为上限。实践中，由于规范对理财产品实施了数量的管制，因此商业银行为了符合前述规定，即将理财产品余额做大，以形式上符合监管要求，实质上进行监管套利。

同时还要求银行不得为非标准化债权资产或股权性资产融资提供任何直接或间接、显性或隐性的担保或回购承诺，银行应该向理财产品的投资人披露投资非标准化债权的资产，并且在该债权资产发生变更或风险状态产生实质性变化时，5日内向投资人披露。对于本通知印发前已投资的达不到要求的非标准化债权资产，商业银行应比照自营贷款等银行资本管理的要求，在2013年底前完成风险加权资产计量和资本计提。所谓“非标准化债权资产”是指，未在银行间市场及证券交易所市场交易的债权性资产，包括但不限于信贷资产、信托贷款、委托债权、承兑汇票、信用证、应收账款、各类受（收）益权、带回购条款的股权性融资等。然而，实践中商业银行首先将非标准化债权资产转化为标准化产品，这样即可不受本监管通知的适用，实现规避监管。为了加强对理财产品进行监督，证监会也出台了相关监管措施。在2012年10月发布《证券公司客户资产管理业务管理办法》以后，证券公司可以从事资产管理计划而具有部分信托的权能，因而推动了银证合作模式。在推动银证合作业务的同时，对银证业务进行较多的规范，诸如限定仅能向合格投资人进行推介；要求建立专用账户；不得进行误导劝诱、保本承诺；不得与其他业务的混合操作；不得违规将集合资产管理计划资产用于资金拆借、贷款、抵押融资或者对外担保等用途等。而在2013年证监会发布《关于加强证券公司资产管理业务监管的通知》，上述监管要求更加明确、严厉。如证券公司要对合作对象的资质、信用、管理能力、风控能力进行评估，审慎选择交易对手；不得违反规定向委托方承诺保本保收益；要健全对投资品种的风险评估机制，包括一系列场外、非标准投资品种，充分评估投资风险；应加强进行投资者适当性的管理，准确评估客户的风险承受能力，禁止诱导、误导客户购买与其风险承受能力不相符合的产品。

其实，监管滞后的另一个重要问题在于对那些理财产品的持有人权益保障较为不足。各项监管规定不可谓不严，但没有充分地对中小投资人的特别保护程序和严厉制裁违法违规或者规避法律、钻法律漏洞的行为人，许多规管措施形同虚设。以2012年爆发的华夏银行中鼎财富入伙计划案，反映了实践中银行理财乱象认识不清，导致监管滞后的情形。首先中鼎财富入伙计划为一个经华夏理财经理在华夏银行营业场所内销售的理财产品，该产品自2011年开始募集，至2012年事件爆发时已经募集了4期的资金，募集金额高达1.4亿元；募集资金用于投资合伙企业，预期收益率为11%至13%；在2011年至2012年间，出现了此理财计划未能如期兑付的情形，投资人损失惨重，引起理财业务的纠纷。虽然银行在纠纷发生时首先说明中鼎财富的入伙计划非华夏银行代理销售或发行的理财产品，而是由其员工私自销售的理财产品（飞单业务），与华夏银行无关，因此其不承担本理财产品发生的任何亏损。但是，本理财产品销售场所为银行营业场所，由银行员工进行销售，且销售期近一年，对投资人而言无法区别此理财产品与华夏银行自有理财产品的区别，监管机构也无法容忍银行卸责的作为。华夏银行在投资者诉讼中本能地辩解，一方面表明相关监管规则依然存在漏洞，另一方面表明监管当局不能事先防范，发生侵害投资者利益的事件就是监管滞后付出的代价。

本文认为，影子银行在中国经济中发挥了积极作用，但其风险也越来越多地被关注。治理中国的影子银行是加强金融监管的必然。我们知道，现代金融活动具有金融机构跨行业、金融产品跨领域、金融业态跨市场、互联网金融跨平台、地方金融跨区域、金融市场跨国界的特点。而影子银行恰恰与这些现代金融活动息息相关。通过对影子银行的治理，目的在于趋利逐弊，在于防范“灰犀牛”事件的发生，因此，金融监管必须创新。

四、金融监管创新：中国影子银行风险治理带来的契机

（一）金融监管措施的创新：以功能监管、弹性监管为监管措施主轴

从中外影子银行成因的分析可以明显看到，影子银行的诞生是最大程度地利用监管缝隙，我国的影子银行活动更是如此。甚至是最传统的银行这一传统货币交易机构，亦是监管套利行为大军中的一员。银行为了实现放贷业务收入，利用不同信用中介机构的合作方式，规避监管来获取监管套利的利益。

然而，导致银行等金融机构实现监管套利的原因之一是我国一直采用的分业监管模式。分业监管导致三会仅对各自监管的机构以及行业进行监督，对于实施跨界业务活动的情形，时常表现出监管的局限性、窘迫性、冲突性和消极性。分业监管模式的弊端在我国影子银行发展历程中历历在目。如银监会开始对银信合作业务中理财产品业务进行监管，银行就转向银银合作、银基合作的模式。但是深究两者模式的内涵，实质上与银信合作仅为换汤不换药。

每当一个针对特定信用中介机构（例如银行同业间、证券公司、基金管理公司等）发布与银行开展理财活动等表外业务的规范时，银行总是可以找到尚未受到监管的通道，以替代被监管的中介机构或者通道。因此，不同的监管机构不停地发布各自的监管规范，实质上规范的都是银行进行的表外业务活动，而表外业务模式通常为理财产品以及通道业务的组成。但是由于未能形成一个对全行业整体监管或跨机构业务的监管部门，导致放任银行寻找监管套利空间，

银行实际上成为中国影子银行发展的主导，其俨然成为与监管部门进行猫捉老鼠游戏的行家。此外，与信托类似的资管计划的发展虽然较晚，但是实质上其融资活动以脱媒和去中心化为表征，其产品多元、多样、跨业，以传统监管措施也无法对其实施有效的监管。

自2014年我国将资产证券化业务改为备案制后，资产证券化活动开始爆炸性的增长，也开启了类似域外影子银行的活动。资产证券化对分业监管造成的冲击历历在目，我国应该学习境外资产证券化监管的经验，将资产证券化活动纳入影子银行监管的范围。

本文进一步认为，实践中监管机构可以与行业自律组织构建监管的协力合作，以减少监管不足的现象。由于行业自律组织对行业发展以及现况了解较监管机构及时也较监管机构深入，因此在改善监管与实践落差导致监管滞后情形，可以考量与行业自律组织合作，发展更有效的监管措施。

在2017年7月召开的全国金融工作会议，确定国务院将成立金融稳定发展委员会，这是实现“功能监管”的良好契机。不论将来是继续维持一行三会的监管格局，还是突破这种分业监管格局，功能性监管都应当成为金融监管的主流。这既是金融混业经营的现状所需，也有利于金融创新，实现“行业监管转为功能监管”。

为了应对金融创新可能的风险，金融监管措施的创新与金融创新的对接十分重要。以我国影子银行组成的一部分互联网金融为例，其发展规模居世界前列，实现了平行于金融机构的信用中介业务。这对于中国影子银行规模贡献度很大，但其信用功能错配的风险亦将对金融稳定造成重大影响，加强监管的必要性不容置疑。然而，由于互联网金融对金融科技的高度依赖，具有手段日新月异以及高技术壁垒的特点。要对互联网金融进行有效监管，要求监管部门具有超前意识和极强的金融创新风险识别能力，能比较清晰地了解其中新型的金融科技。但即使如此，我们的监管手段受到成文法、行政法规范的约束，似乎难以紧跟金融创新的步伐。为此，本文建议可以参考外国监理沙盒模式对互联网金融以及紧密联系金融科技的影子银行进行监管。

《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》中以鼓励创新与防范风险相结合，促进我国互联网金融的健康发展，其中的监管逻辑与沙盒监管理论互通。所谓沙盒监管是指将新开发的程序在可控制的范围内进行测试，无论该程序将产生什么后果，均不会对计算机其他程式产生影响。新开发的程式会事先在沙盒汇总进行测试，并在运行过程中发现问题，及时的加以修改弥补。在考察可供沙盒监管的测试产品时，通常进行下述方面的考虑：首先判断该产品或服务是否符合创新的标准；其次，该产品或服务是否有利于金融消费者、是否对该产品或服务提出风险的解决方案；再次，该产品或服务的设计、研发、运营公司是否为金融服务类企业；最后，该产品性质以及成熟度是否适用于沙盒测试等。

引入沙盒监管方式以及将“功能监管”列为金融监管的主轴应成为我国金融监管的创新方向，对于符合金融创新的影子银行活动在风险可控的范围内提供支持，对于仅仅为了套利监管而开展的活动，应该加以禁止以彻底解决监管真空的情形；且在金融创新结果中出现跨业创新产品以及活动时，通过功能监管对风险达到有效监控。结合上述两种金融监管的创新，除了可适度解决监管滞后于金融创新的困境外，也可有效解决监管缝隙的问题。

（二）明确监管职责：发挥金融稳定发展委员会的统一协调功能

我国金融监管体制表现为一行三会模式，是比较典型的分业监管。为了实现真正意义的统合监管体制，对几乎涵盖了现代金融活动的金融机构跨行业、金融产品跨领域、金融业态跨市场、互联网金融跨平台、地方金融跨区域、金融市场跨国界等特点的中国影子银行施以治理，必然要求不同金融监管机构之间的切实合作。因此，在今年的金融工作会议上决定成立的国务院金融稳定发展委员会，就是为了强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，强化金融监管部门监管职责，以确保金融安全与稳定发展。显然，国务院金融稳定发展委员会不同于根据2013《国务院关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》成立的联席会议，该联席会议由人民银行牵头，成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局，必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。但是，“不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工，不替代国务院决策，重大事项按程序报国务院。”因此，这只是一个由央行牵头的一个沟通机构而已，不具有行政监管与处罚的权力。而金融稳定发展委员会隶属于国务院，应该是偏重于金融宏观管理金融政策的协调制定，有能力协调一行三会的监管政策制定，应具有实质的监管权力。那么，通过落实金融稳定发展委员会的职责，充分发挥其协调统领功能，无疑有利于加强对影子银行的治理。

首先要明确赋予金融稳定发展委员会具有协调监管的职责，旨在不改变一行三会分业监管的基本格局上发挥其统领作用。虽然在2008年发布的《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管分工合作的备忘录》中，强调三会之间就重大监管事项和跨行业、跨境监管中复杂问题进行磋商，以及与财政部、中国人民银行应进行密切合作，但是由于《备忘录》在设立三会的权力和义务中，缺乏组织法的依据，仍然会存在监管漏洞以及监管重叠的情形，且根据《备忘录》并未打破分业监管的基本格局，因此监管真空的情形较难解决。

其次，要赋予金融稳定发展委员会具有确立功能监管规则的职责，旨在填补一行三会面对混业经营的监管缝隙问题。影子银行不仅是金融监管套利的产物，影子银行也是挑战分业监管的最重要金融活动。由国务院成立的金融稳定发展委员会可以超脱的态度动一行三会监管权利的蛋糕，以防范混业发展中的金融风险为对象，填补监管真空。在建立跨业监管的初期，可以赋予金融稳定发展委员会担任协调监管部门，进行监管合作的职权，有效的过渡到正式意义的统合监管、跨业监管。

（三）持续性监管：事前监督与事中、事后监督并举

由于影子银行多为脱媒和去中心化，且不断创设新产品，因此，事先通过传统的金融牌照审批发放的方式，要求从事影子银行活动的主体具备基本的资质条件，当然具有必要性。但应当结合影子银行活动大都跨领域、多形态的混业经营，因此，更应以影子银行的产品为中心予以事先核准，以确保从事影子银行活动的主体资质。同时，基于影子银行较低的透明度，使得当信用风险发生传导到爆发系统性危机时，不易于金融市场以及监管部门知悉，因此需要对影子银行的行为主体进行持续性监督。对此，应该由金融稳定发展委员会注意协调跨部门监督职责，注重功能监督的特性，适当打破监管机构边界，对不同行业的主体从事同一类影子银行业务依功能监管划分职责。

为了避免市场参与者提供虚假信息或消极的不履行信息披露义务，且为了提升监管效率，一方面要制定出切实可行的信息披露规则，要求影子银行参与者定期、及时、自觉地履行向监管部门的信息披露义务；另一方面可以纳入“吹哨人制度”解决影子银行因为透明度较低呈现的监管的困难以及举报的困境。

对于已经开展影子银行业务，如果确实有发生信用风险以及系统性风险的可能时，应该制定相关“清理机制”。包含①对于相关理财产品的持有人制定出“合格投资者”的标准，监管部门发现不符合“合格投资者”标准的持有者，有权要求有关银行或参与机构限期终止合同并且应给予相关的补偿；②对于符合“合格投资者”标准的持有者，提供其一定时间考虑是否继续投资行为。此外，当影子银行的风险真实发生时，所有参与影子银行活动的参与者，皆会受到不一样程度的损害。此时，事后监管措施的采取，除了对责任方的处罚外，对因此受到损害的金融消费者应启动相关的赔偿机制。

（四）保护金融消费者：治理影子银行措施中的利器

就我国而言，因影子银行的不规范甚至违法从事融资活动，导致金融消费者损失惨重的案例并不少见，但对金融消费者的保护措施却十分不足。保护金融消费者应当成为治理影子银行措施的利器，否则影子银行的规范化将无法实现。

首先应对金融消费者进行界定，因为厘清金融消费者，是保护金融消费者利益的前提。这其中要明确区分小额的、分散的、无专业知识的金融消费者和“合格投资者”，前者是金融消费者保护的重心。

其次，利用各种途径教育金融消费者，包括公共宣传、警示等，提高其金融知识和判断风险的能力，也要消除他们追逐“一夜暴富”的投机心理，减少上当受骗的概率。通过金融知识的普及，让金融消费者具备对不规范或者违法违规的金融活动或者金融产品的识别能力与警觉，从而避免发生损害。基于金融教育的普及，可以达到由个人出发的微观风险控管，可以有效抑制影子银行发展的规模以及速度。

再次，应当建立金融消费者保护的救济机制，例如建立中小投资者保护机构，或者在金融稳定委员会下增设接受金融消费者争议解决的机构，并建立有别于法院的审理金融消费争议的替代争端解决机制。金融消费争端解决机制成立的必要性在于，该机制存在对金融消费者保护的倾斜性政策目标，此为法院功能所无法提供的。利用金融稳定发展委员会的监管地位，可以结合各地类似案件得出对金融消费者保护的一致性解决方案，避免争端解决出现分歧。显然，这种争议解决机制适用简易程序，能够快捷、迅速地为金融投资的受害者提供保障路径。

如同金融稳定理事会多次的报告指出，我国影子银行的复杂程度以及杠杆率，并不能与发达经济体相提并论，但我国影子银行规模的增长以及与银行的关联性，是不容忽视的。目前我国对影子银行监管规范的不足以及模糊性将不利于对影子银行的研究以及规范化，现行的分业监管模式成为影子银行实现监管套利的前提而不利于金融稳定。以上提出对影子银行规范的想法与建议还有待监管部门的治理决心以及智慧，以换得我国金融稳定发展的荣景。

出处:清华法学