陈丽君、傅衍（2016）我国公共政策执行逻辑研究述评
【摘要】： 在中国公共政策执行的研究领域,学者已经采用"政策变通"、"选择性执行"、"基层共谋"、"政策梗阻"等本土特色明显的概念描述政策执行失败的现象。公共政策执行的结果为何与既定的政策目标相违背,政策执行为何频频失败,执行行为背后的逻辑是什么,该问题一直贯穿于我国公共政策执行研究的文献。沿用自上而下、自下而上、综合路径,总结出现有学者主要从央地关系、街头官僚、行政体制、行政生态、政策性质、制度视角以及组织视角提出我国公共政策执行的七种逻辑诠释。这些研究成果多着眼于个案,缺少理论对话,未能辨别影响政策执行的关键变量,距离提供一个实现共识性和普遍意义的逻辑图象仍有一定差距。利用正反交叉的定性比较分析方法(QCA)揭示我国公共政策执行的关键变量将是下一步的研究方向。
作者简介：陈丽君(1967-)，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师，浙江 杭州 310058；傅衍(1994-)，浙江大学公共管理学院博士研究生，浙江 杭州 310058
出处：《北京行政学院学报》 2016年第5期
在实现公共政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行[1]，因此政策失败也常被认为是政策执行失败[2]。实践中，由于政策制定与政策执行结果之间有相当长的距离，文本形态的公共政策在层层传递的过程中容易出现目标置换、信息扭曲或其他差错，不利于政策落实到位。这种跨国界、超越体制的政策执行问题长期困扰我国政策制定者和执行部门。了解我国公共政策执行的实然状态，洞悉我国公共政策的执行逻辑，对于更好地提升国家治理能力，实现国家治理现代化是必不可少的。
一、公共政策执行理论的谱系
对政策执行的重视源于20世纪70年代。此前，在“政治-行政二分法”的理论背景下，政治被视为国家意志的制定，而行政处于以“价值中立”为原则的意志执行领域。在传统公共行政范式下，政策执行一直被视为行政系统内的常规过程，被忽视而处于不重要地位。20世纪60年代，以弗雷德里克森为代表的青年学者掀起了行政管理的改革运动，剑指行政的“价值中立”，新公共行政强调政策执行后的政策绩效，强调政策制定外——训练有素的公共管理人员的有效执行领域。因此，在新的公共行政范式转换下，政策执行研究受到重视。直到70年代，西方尤其美国的政策执行频频出现问题，导致了声势浩大的“执行研究运动”，尤以1973年学者普瑞斯曼和维尔达夫斯基《执行：华盛顿的伟大期望是如何在奥克兰破灭的》一书的出版为标志[3]。因此在理论范式转变和执行研究运动实践的双重需求下，政策执行研究逐渐成为学者关注的重点。
纵观四十多年的公共政策执行研究，按照其理论发展脉络，学者大致形成了“自上而下”、“自下而上”以及“综合模型”三种研究路径。如表1所示，这三种路径在研究的出发点、视角以及理论假设方面都形成了各自的话语特点。学者丁煌将三种路径包含的执行因素变量划分为“组织理论”、“网络分析”、“制度分析”、“阐释性”四类[4]。组织理论关注官僚机构内部及其与私营部门的关系，关注执行组织的特征，关注执行组织成员的意向等变量；网络分析关注政策网络中的行为主体地位、策略、资源多寡、资源交换等网络行动者行为的描述；制度分析出于行动者行为改变的“成本-收益”关系视角，分析制度、激励等其他行为约束性因素变量；阐释性视角提出政策执行的文化维度和执行者对政策的认知框架，强调对政策内容意思解构的阐释性和共享性。
二、中国公共政策执行的特色现象
中国公共政策执行有独特的结构。首先，在“以党领政”的政治生态下，形成了以党为主导、高位推动的政策执行体制。其次，在央地二分的府际关系和组织网络下，公共政策的执行网络具有横向上的块块特征和纵向上的条条特征，导致政策目标具有多属性和纵向上的层级性特点。多属性指中央制定的目标偏向笼统和原则层面，而地方细化后的目标指向可操作、可实现的本土层面；层级性指政策执行需要多职能部门的协同配合，因此政策往往有多元目标构成的目标群[8]。在复杂的政策执行结构下，政策执行结果与政策制定的初衷常常不相吻合而有偏差。
常有“变通”、“梗阻”、“扭曲”等词形容这些没有实现预期效果的政策执行。如表2所示，政策执行策略有多种表现，但执行的“失败”程度不总是相同，在某种意义上，自定义型、调整性政策执行以及执行软约束不总是导致“坏”的结果，甚至自定义型政策变通还产生了诸如“包产到户”这样自下而上的政策创新，此执行策略可以描述为中性，而政策中梗阻、政策空传、政策歪曲变通则表现为贬义的执行。当然表中对贬义程度的排序仅是笼统意义上的，具体排序要依实际情境判断。
三、影响中国公共政策执行的七种诠释
奥图尔通过梳理100多篇有关政策执行的文献，发现文献涉及的解释变量有300多个[9]，可见探究公共政策执行行为逻辑不是易事。沿用自上而下、自下而上、综合路径，选取代表性观点的文献对政策执行逻辑予以归纳总结，这里多采用应用了案例分析方法的文献，尤其借助对经典案例的挖掘来揭示我国公共政策执行实践过程中的本土化特色。
(一)自上而下路径：央地关系
自上而下视角以既定的政策目标为出发点，关注政策文本，以及政策制定者也即中央政府在政策执行中的地位和控制作用。沿用自上而下路径的研究并不多见，沿用此路径的学者多是基于央地的府际关系，探讨中央政策的贯彻情况、府际关系中的中央政府是否居于主导地位，以及其对地方政府政策的权威施与力度与执行控制力度。
首先，针对中央政策的贯彻情况，已形成普遍共识，即当中央政策不符合地方的局部利益时，地方政府容易在政策具体化、操作化的过程中出现政策附加、局部流产、政策替换、政策抵制等政策偏差情形[16]。但中央政策在不同层次政府的执行情况是有区分的。学者魏姝以农业补贴政策为例，发现政策在基层，包括县乡以及农村层面经常出现歪曲执行的现象。由于各级政府职责同构，因此各层级政府都参与到政策的执行中，形成政策从“政策制定发包方(中央)——政策细化与传递(省市)——政策执行承包方(县乡)”的逐级发包过程。如图1，政策在逐级传递过程中，省市级政策一般作为传递者身份对中央政策原则性规定作部分细化，而在县区级政府层面，政策意图和规定很容易发生异化扭曲，政策意图从分配功能和再分配功能并重异化为完全普惠性质的再分配功能，政策规定从“谁种地补给给谁”异化为“谁有地补给给谁”以及允许瞒报、本土保护的歪曲执行[17]。由此，可以看出，中层政府(省、市)和基层政府(县、乡)在政策执行中的行动是不一致的。
其次，对于中国的央地关系究竟如何，是中央主导还是地方主导，府际关系又如何影响政策执行过程一直存有争论。Harding认为来自上层领导者的指示能得到很好贯彻，中央有保证组织纪律得以贯彻的强有效机制[18]。Walder认为正式的权威系统是空壳，关系网络决定了组织的实际运行过程[19]。但实际上，中央的绝对控制和地方主义都无法解释政策执行中的目标偏差、执行高效率现象。中央与地方政府之间的关系并不属于此消彼长的零和博弈状态[20]，而是以各自拥有的资源为筹码、互动中调适以期达到非零和双赢结果。学者李元珍以土地增减挂钩试点政策为例[21]，发现地方政府扮演“政策权威代理者”和“地方利益代表者”的双重角色。学者王亚华以自上而下的用水户协会改革为例研究发现，在中央对用水户协会改革具有极强政治意愿推动的情况下，用水户协会整体数量确实出现增多，但具体在基层组织，有一些地方出现了形式上的执行和策略响应现象[22]。究其原因，在于制度改革的成本过高和制度安排带来的预期收益薄弱，导致农民对该项制度需求不足。因此，地方政府在政策执行过程中，并不当然地扮演完全顺从的角色，也不是扮演完全抵制的角色，而是根据实际情况选择策略性行为。
那么什么情况下中央政府能有效控制政策执行过程呢？学者殷华方以“政策重要性、信息对称性、正负激励强化程度”三个指标衡量中央政府控制能力进而表征中央-地方政府关系(中央主导还是地方主导)，中央-地方政府关系与政策冲突明晰性构成影响政策执行策略(选择性服从、行政性服从、政治性服从、象征性服从)的二维框架[23]。只有当政策重要性、信息对称性、正负激励强化程度三个条件均得到满足时，中央政府才有可能有效控制地方政府的自利行为，否则，地方政府就会通过足够的任意处置权来追求自身利益。
通过以上研究，从央地关系视角提出的逻辑可以归纳为：在非零和博弈、逐级发包制下的特殊央地关系中，中央政策具有一定权威性，但仍给予地方政府对政策灵活执行的足够空间。
(二)自下而上路径：街头官僚、行政体制、行政生态
与自上而下视角相对，自下而上视角关注基层执行主体的自由裁量权。除了对街头官僚作为行动者的个体主观因素关注，学者李连江从体制层面，周雪光从行政生态层面探讨基层行动者的行为逻辑，并形成了具有中国特色的基层政策执行理论：政策选择性理论以及基层共谋理论。
1.街头官僚——政策执行是政策执行者的再设计过程
政策制定者被淹没在大量的事件与信息中，因此大量的决策由街头官僚在执行阶段做出，且常常受到扭曲。街头官僚传递利益与制裁，构成并限定着公民的生活方式，提供并调节公民赖以行动的社会背[24]。街头官僚以其作为个体意义的个人“魅力”和作为共同社区中的制裁权力者在政策偏差执行过程中扮演主力角色。学者翁士洪[25]发现农村土地流转政策在小岗村执行发生了偏差：原本规定中基于“守住18亿亩红线”目标鼓励“农-农”流转，在小岗村演变为农民与外部流转以及“农-非”流转。原因在于，街头官僚对公共服务供给分配有垄断权力，拥有施与农户利益或对其进行制裁的权力，并不时展示人格魅力，接受来自农户的部分讨价还价，通过多方面影响驱使服务对象作为政治共同体中的谦卑个体服从农村土地流转安排。
相较于翁士洪对于街头官僚以不具合法性的压力手段影响政策执行过程的观点，王家峰则以中立视角说明执行个体的再设计模式选择影响其执行风格。政策执行个体对影响其行为方式的社会具有改造能动性，而非被动的支配者，个人的个性化因素会导致不同的行政风格。如果将政策执行看成执行个体主观建构的过程，并将个体的认知、价值、处事风格嵌入执行过程，也即，政策制定者的良好意图很可能经由政策执行者再设计过程中的自行解释和重构而被篡夺。分离出政策执行作为执行者的再设计过程中的影响因素——两大变量：问题解决和价值认知[26]。问题解决方式有两种：前瞻性的和反应性的。其价值认知也即对他人意见的包容性，分别有高和低两个维度。如表3，以渐进设计为例，它对问题的反应较为被动，强调执行在以往一致背景惯性下的微调，同时也考虑到与公众的有限对话。它通过冲突下的相互间讨价还价，在协调下实现各种利益的彼此妥协和最终表面一致，因而渐进设计下的执行风格表现为利益协调型。
然而执行者的政策再设计并非完全由其主观风格左右，而是在既定政策框架内执行者局限性地形成自己的一套行为策略。学者胡业飞以社会化养老政策为例[27]，发现基层执行者在执行模糊政策时有两大行动特征：(1)基层组织执行者寻求上一级领导对政策的解释、授意、授权，而非自行解读；(2)基层执行者通过分析政策内容的方式，择取政策内容中的明晰部分(尤其是有硬性指标的情况)，并将资源集中投入进去，运用的是“求解”和“替代”的策略。反映了基层政策执行者在不确定何为正确的执行方式时，以求解和替代作为较小风险的平衡策略[27]。可以看出，政策执行者尤其是基层政策执行者，以街头官僚的政策再制定权，同时通过嵌入主观的建构因素和免于风险的平衡策略，形成政策的重构和再设计。
2.行政体制——选择性执行理论
学者李连江的选择性执行理论很大程度上反映了体制因素下中国政策执行的街头行为逻辑。选择性执行理论认为，下管一级、干部目标管理责任制、干部交流制度构成了中国基层农村政策选择性执行的解释[11]。下管一级、干部目标管理责任制、干部交流制度为基层政府中心工作和一线政策的定格提供了解释，进而导致短期化、自利化的选择性执行行为。
其一，从下管两级到下管一级的改革，使基层干部对直接上级过于敏感，听从上一级的安排而非遵从中央的政策目标。其二，干部目标管理责任制，明确了上级政府给下级政府分摊目标任务的权力，绩效考核内容、权重都由责任委员会设计。上级通过绩效评估给予政策完成度高的乡镇更多的资金奖励从而对他们形成激励，对未完成工作的基层干部以扣除薪资的惩罚。通过量化目标任务，并建立绩效和激励之间的联系，强化了下一级官员对上级意志贯彻的政策执行。这导致了三个后果：一是部分受欢迎政策如加强民主作风、尊重农民权利等难以转化为定量化摊派任务的政策不被执行，易考核的、执行效果可测的政策执行要优先于效果不可测的政策；二是由于民众没有参与评估，因此中央政策是否被执行并不易知晓，即使有些政策被分摊以定量化指标，甚至被赋予了一票否决的意义，但由于数据造假、侦查技术的缺乏导致实际上的不执行难以被发现；三是目标考核制赋予了干部对政策执行手段的选择权，干部只关注目标实现度而不关注目标手段是否合法。其三，干部目标管理责任制中分支出的干部交流制度，加剧了选择性政策执行现象。尽管它减少了地方主义，但也损害了责任实现，交流干部只对交流时期内的行为负责，一旦交流结束，上级往往将得到他们授意的不利“账单”抹去，而将“功绩”据为己有。这种“保持缄默的密约”使得基层干部追求短期内不切实际的目标。
以农业税费改革历程为例，在分析农业税费改革动力过程中，发现基层政权的行为(选择性政策执行)由中心工作和一线政策定格，中心工作和一线政策则是由基层政权在压力型体制的“硬指标”和目标管理责任体制下的“一票否决指标”确定。在2000年税费改革前，基层政权的中心工作是“保证农业税征收”，一线政策是“防止恶性案件发生”，因此基层政权在面对中心工作和一线政策的两难中自觉“发明”了“税费合征”的调和手段。鉴于“税费合征”给农民带来的征收不规范、农民负担急剧上升等问题，中央于2000年提出税费改革，明确提出要减轻农民负担，因此基层政权的一线政策除了“防止恶性案件发生”，还增加了“防止农民负担加重”一项，但清遗留、排查的操作难度大，规范的税费征收行为几乎不可能完成。因此，在一线政策与中心工作不可调和的矛盾和基层政权的诉求下，中央于2004年开始取消农业税。从此案例可窥，基层政权的行动是由中心工作和一线政策决定的。[28]
3.行政生态——基层共谋的制度逻辑解释
如果说目标管理机制中一票否决与定量化指标考核两个特点导致了基层官员选择性执行上级绩效考察的政策，那么责任落实中的连带机制则为基层官员与直接上一级的共谋提供了原因[12]。而且在中国政府组织环境条件下，制度正式化给基层官员的职业生涯带来了极大的不确定性和风险，而行政关系人缘化是政府官员针对这些风险的应对策略。他们通过资源动员以及积累的自身保护的安全网来完成上级政府任务。与直接上级的共谋是其双赢的行动策略。
而关系运作在基层共谋关系中起到了固化作用。相对于刚性的制度约束会给职业生涯带来风险，关系运作则赋予制度以弹性并起到了变通和润滑剂作用，在意识形态和价值灌输失去了执行机构内部整合功能的情况下，关系运作通过利益黏合起到了政策执行的整合效用[29]。通过关系运作，政策目标群体以某些资源作为交换竭力与基层政府联盟获得权力庇护，基层政府通过利益捆绑与上级政府形成联盟。因此在责任连带体制下，在普遍的政治风险和关系运作生态中，基层官员为求行政生存和仕途发展，采取与上级、目标群体共谋行为。
(三)综合路径：政策性质、制度视角和组织视角
综合路径则突破了政治-行政二分的分离视角，以整合的方式提出政策执行“失败”的解释。学者从政策本身的性质、网络分析中的制度视角以及执行结构中的组织视角出发，将中央政府所制定政策的影响以及地方政府的自主权、能动性都纳入分析过程。
1.政策性质——政策模糊性、冲突性
学者认为政策本身的模糊性和冲突性组成的政策特性影响行动者的策略偏好。持此观点的学者大多应用了Richard Matland的“模糊-冲突”模型[30]。在该模型中，模糊性是指政策目标实现手段上的模糊，冲突性是指政策过程的多个参与者存在政策目标认同上的不一致。政策的模糊性和冲突性形成基于受限的政策制定和发展情境：(1)考虑到地区差异，为避免政策执行中的意外因素以及政策周期越长的情形下，政策制定往往留有一定余地，在目的上体现为模糊目标，同时，当前的目标管理责任制要求目标的高约束性和手段的低约束性，因而对政策执行手段的要求往往也是模糊的；(2)冲突性则是因为不同层级政府、一揽子政策内部的导向不一以及政策执行多部门不同利益导向上的矛盾。Matland认为当政策模糊性和冲突性双低时，政策执行以行政性执行的方式进行，由于目标、程序、技术都已给定，所以指令从科层制顶端自上而下层层传递，只需有必要人力物力财力资源支持就可保证政策顺利执行，因此关键变量是“资源”；当政策模糊性低而冲突性高时，需要政策一方以足够权力给其他方以执行压力，这时政治性执行的关键在于权力的使用，关键变量是“权力”；当政策模糊性高而冲突性低时，政策制定者给予执行者充足的试验空间，这时执行结果依赖于具体情境内各种交织的资源要素的势能碰撞，关键变量是“情境”；当政策模糊性与冲突性均高时，政策的出发点往往是为了起到某种象征性的价值引领作用[31]，因此象征性执行的要点在于多元参与联盟的共同作用，关键变量是“参与者联盟的强大程度”。实际上，Matland的模型指出了不同性质的政策可能导致执行者采取某种执行策略，但这种执行策略会带来哪种执行后果仍然是未知的。
学者竺乾威以节能减排政策中地方政府的“拉闸限电”现象为例[32]，在探究拉闸限电这种不具合法性行为背后逻辑的过程中发现：(1)拉闸限电是典型政策冲突下的执行方式，拉闸限电(节能减排)在“十一五”规划末期才开始实行，是因为此前地方政府一直以经济发展为重心，而在“十一五”末期节能减排从预期性指标变成了约束性指标；(2)之所以在众多降排放指标方法中采取了拉闸限电这种执行方式，是因为电力是唯一无法作假的指标；(3)在中央发出制止拉闸限电之声后，地方政府依然故我。Etzioni曾指出三种获得参与者顺从的机制：规范性、强制性、有酬性[33]，对于政治性执行，强制性和有酬性机制更有效，而现行的权力结构使得地方政府在决策中可以基本无视社会的影响力。这一案例正验证了“在政治执行中，权力是关键因素”的论断。
2.制度视角——激励与利益分化
从制度视角出发的学者，多以成本-收益分析方法探究地方政府非合作执行现象，他们认为地方政府是理性人，在有秩序的博弈网络中，基于成本-收益考量选择执行策略。
地方政府政策执行采取非合作博弈的主要原因，在于所获取的收益大于非合作博弈所需承担的各种成本支出，以及对不执行行为的侦查发现概率较低，诱发了机会主义行为和利益冲动[34]。学者丁煌从利益网络的视角，遵循“核心网络识别-边陲网络识别-网络博弈分析”步骤，解释房地产调控政策执行中受阻滞原因[35]。首先，房地产调控政策执行网络由核心的生产者网络和边陲的议题网络构成。核心网络是生产者网络，它的核心成员是封闭政策社群，包括地方政府、房地产开发商、商业银行，从属成员包括投机者、物业管理公司、房地产中介、建筑和建材公司、外资机构；边陲网络是议题网络，包括研究机构、专家学者、媒体、住房协会、普通居民。其次，核心网络和边陲网络分别处于支持价格上涨和阻止价格上涨的利益两端。最后，在博弈主体的参与程度、联结紧密程度、行动者地位与利益表达、资源汲取机会和权威性以及策略选择上，房价上涨联盟均取得一边倒优势，因此房价调控政策执行遭到阻滞。此外，政治激励与经济激励构成的双重激励也会影响地方政策执行方式[36]。只有政治与经济激励双高时地方政府才会采取实动的行为模式，政治高经济低时伪动，政治低经济高时暗动，双低时则缓动。
学者陈玲从权威和利益的视角出发，探究中国核电技术路线从本世纪初的统一技术路线战略决策演化为四代技术路线并存结果的原因[10]。决策由“政治家+技术官僚+技术专家”的政策联盟做出，在政治优先、技术理性和风险考虑下选择了以美国AP1000作为统一的技术路线。而分散的利益相关者如国内的核电运营商垄断企业、设计单位原本未能介入决策环节，但在执行环节，与政府主管部门形成了一定程度的“利益共同体”。尽管高层政策决策者具有政策制定的绝对权威，但政策执行的再决策过程导致了其对自身权威的部分否定和推翻，而政策执行的主管部门因与利益相关者结成利益联盟，而重新制定使共同体双赢的政策。
执行部门除了在公共利益与自我利益间寻得平衡，在执行过程中也面临政策制定者的权威决策与政策对象的个人利益之间的大量冲突。学者Melanie以干部退休政策为例，探究政策执行中到底是权威至上还是个人利益至上的问题[37]。1982年以前，干部退休是实行弹性退休的办法，终身制较为普遍，1982年开始对干部的退休年龄采取硬性规定。作者采用干部访谈、问卷调查方式以及多元回归分析，发现干部的退休金越低、所处官位越高，退休年龄越大，以及非革命干部会比革命干部退休年龄大，说明干部正常退休是要以满足个人利益为前提的，调查结果更支持个人利益至上的假设。在政策对象与政策执行者的讨价还价中，鉴于信息系统的迟钝以及为了使任务得以完成，政策执行者愿意在可接受范围内给予政策对象某些优惠，例如给予其子女政府部门工作的机会换取干部的退休。换言之，政策执行主体与政策对象之间并非是无秩序的博弈，权威并非完全失效，而是在政策许可的大范围内他们更愿意相互妥协，达成默认的一致行为。
3.组织视角——执行结构摩擦力
政策的落脚点在最终执行的部门，一项政策往往需要多部门协同执行，但实际上，多部门之间的结构摩擦力可能会超过粘合力，导致政策被歪曲、选择执行。因此从组织视角出发的学者认为高度分化、职能不清的平行执行结构导致政策歪曲执行、执行力低效和“反公共地悲剧”现象的出现。
一种被验证的解释是，由于多部门有各自的法定职责进而导致首要政策目标以及目标排序各异，同时受到激励和体制约束的程度不同，目标决定行动方向，激励决定行动动力，约束决定行动空间，看似整齐划一的执行组织实际是高度分化的科层结构。有学者对我国四次公务员工资改革进行考察，发现普遍存在目标扭曲现象[38]。工资改革执行走样的原因有：部门对此政策的共识度不高，此政策与其他目标冲突的机会较高；没有权威的、主导的执行机构；执行部门间有相互依赖关系配合较差，且纵向上执行链条过长。分化的执行结构会导致政策执行偏离现象，在小额担保贷款财政贴息政策的执行中也得到验证[39]。原本小额担保贷款财政贴息政策针对的是失业妇女等弱势群体，在执行中却置换为“经济基础较好”的妇女群体，本来是“雪中送炭”却变成了“锦上添花”。究其原因，在众多执行部门中，作为牵头部门的妇联在目标强激励下有较强积极性，但财政部门出于责任规避对弱势帮扶的意愿性较低，人民银行与金融机构则出于监督调控金融风险的责任考量，在操作中完成了政策对象转型。因此，作者认为，高度分化的科层结构导致政策与组织之间的摩擦，从而导致较低的执行力。
另一种对执行结构摩擦力的解释是，政府部门职能不清、管制权分割，导致利益相争下的政策执行拥堵和责任规避下的政策执行空白现象。以乡镇煤矿开采申请许可管制政策执行为例，乡镇煤矿开采需要劳动部门、地矿部门等多部门颁发的包括安全生产许可证、采矿许可证、煤矿营业执照等一系列资格证书才能被许可，管制权的分散导致乡镇煤矿管制成为一种“反公共地悲剧”现象。首先，产权碎片化的存在和减少交易成本的前提下，乡镇煤矿借助于非正式的市场交易，与管制部门形成“官煤勾结”联盟；其次，非正式的产权交易关系导致乡镇煤矿没有稳定的预期，加强了其追求短期利益的投机心理；最后，各管制部门间持有“搭便车”心态，各管制部门形成“事事有人管”和“事事无人管”的局面。因此，在乡镇煤矿开采申请许可管制的“反公共地悲剧”现象中发现，政策执行中，管制权分割下的部门分立状态，导致政策执行失真、部门与政策对象勾结的扭曲现象[40]。
四、研究总结
基于对现有政策执行代表性文献的梳理归纳，发现现有研究存在以下三个问题：
首先，中国公共政策执行研究多采用个案分析法，但大多数限于政策文本分析，并未借助访谈、问卷调查等一手实践资料，难免陷入“字面语义分析”的囹圄，有可能沦为想象空间大、实证空间小的伪分析。
其次，文献的理论对话较少，基本都引用某个理论模型展开案例解析，在一定程度上提出了政策执行的“中国逻辑”，但学者并没有解决“相同的执行结构下，行动者的行动策略选择缘何相异”的问题。正如O'Toole提出的“解释变量充斥”现象[41]，其实不仅变量充斥，很多变量甚至互斥。以“分化的权力结构导致执行扭曲”的观点为例，中国的权力结构具有多重性，部门间利益关系可能是共谋的也可能是分化的，分化的利益关系可以导致政策扭曲、政策执行受阻，共谋的利益关系也可以导致“上有政策下有对策”和“执行软约束”的政策走样。将政策执行不力归结为权力失范不能说论点错误，至少是不全面的。学者采用能印证结论的案例作为支撑，却没有考虑到类似情境中的另外一个案例却出现相反结果的原因。
最后，目前具有普遍意义的理论还停留在李连江和周雪光的选择性执行理论和基层共谋制度逻辑解释，李连江的理论于1999年提出，周雪光的基层共谋理论于2008年提出，这些理论当时提出的政策情境和政治格局距今已发生转变，需要新的理论或者修正模型的构建。此间大多数学者依靠个案提炼出的执行经验抑或执行模式是否存在地域等因素的差异，能否推广至一般经验有待商榷。正如Pulzi提出的观点，知识累积性的缺乏是政策执行研究面临的困境之一[42]，研究者们虽各自提出了影响政策执行的大量变量因素，但其中的关键变量的确仍然是一个疑问[43][44]。是否不同类别的政策会给执行者带来不同的执行空间，进而影响最终的执行结果？或者执行者风格是决定执行行为的关键因素？还是行政生态环境框定了环境框架内的执行者个体行动？
对于这些疑问已有少数学者展开了初步思考，试图形成整合性的理论框架。学者魏姝根据洛伊政策类型理论，以“政府强制的可能性”和“政府强制发生作用的途径”两个维度划分的四类政策：分配政策、构成性政策、规制政策、再分配政策，通过多案例比较得出“分配政策最为容易执行，执行关键在于资源供给，构成性政策执行关键在于机构本身，规制政策受到规制对象影响较大，再分配政策受到网络博弈力量冲击容易导致执行失效”等结论[45]。通过案例试图以政策类型解释执行关键变量无疑推进了政策执行研究，不足之处在于佐证其观点的案例过少，如果能辅以更多的案例，将会支撑科学性和丰富度更强的结论。关键变量的辨认和普遍意义理论的提出是政策执行研究在下一阶段的主要任务。
学者归纳的政策执行现象揭示出了我国政策执行过程中的多样化，同时也揭示了其极具不确定性、动态变化的特征，但这些看似不相关无可预期的不同现象之间并非相互独立，看似无规律可循、偶然性的执行结果背后有一条虽难以捕捉但确实存在着的逻辑图象，利用正反交叉的多案例分析揭示这一逻辑图象是下一步致力的方向。
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