摘　要： 指标治理是一种具有中国特色的政治现象，也是从中观层面理解中国国家治理机制的一个重要视角。从政治指标到经济指标，再到预期性指标和约束性指标的二分，指标长期被作为保障中央政府各个时期主要决策在地方得以执行的有效手段。以京津冀地区PM2.5空气污染治理为例，考察PM2.5这一空气污染治理指标的生成、下放、监督和考核过程，指标治理存在有效的一面，但也有其固有的局限性，尤其当它面对诸如空气污染这一类具有跨域性、复合性的新型治理议题时，表现出明显的效果失灵。

关键词： 指标治理；空气污染；环境治理

出处：哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2016年第6期。

作者：首都师范大学政法学院讲师，法学博士，从事环境治理，社会治理研究。

指标治理是中国常见但独特的一种政治现象,它是指就国家重要治理领域或政策目标生成或订立相应的指标,并对指标进行层层下放和分解,通过考核官僚体系各个层级的指标实施状况,从而保障政策的贯彻和执行,以最终达成某种治理目标。在已有的学术研究中,一些学者事实上已经对指标治理相近的政治现象进行了讨论,并形成了一些具有分析性意义的概念,成为对中国特有国家治理机制的有益思考,例如：压力型体制（杨雪冬，2012[1]）、目标责任制（王汉生、王一鸽,2009[2]；周黎安,2012[3]）、数目字管理（黄仁宇,2006[4]）、目标治理（鄢一龙、王绍光、胡鞍钢,2013[5]）等等[6][7][8][9][10][11]。①

在已有的这些研究的基础上，“指标治理”本身也十分值得关注。指标作为一个关键性治理工具,其生成、下放、分解、监督和考核等过程都体现了深刻的制度性逻辑。国家在各个领域所订立的治理目标往往需要通过生成关键性指标来加以确立并宣示重要性,同时,可测量、可分解的指标才能保证政策被严格地贯彻和执行。因此,指标体系很多时候是体制运转的一个中枢系统,指标治理也是当代中国国家治理的一种重要机制。同时，“指标治理”也具有已有概念所不能很好涵盖的一些内容和意涵。例如,相对于压力型体制而言,指标治理不仅局限在基层政府,更是一种贯穿上下的治理机制；相对于目标责任制而言,指标治理可能更加引导人们关注指标的生成、责任的量化传导及考核；指标治理也特指当指标管理与干部人事制度结合起来后的一种具有体制性色彩的治理机制,这一点上,它的意义也不是数目字管理或者目标治理所能全部涵盖的。另外,诸如指标的生成、监督等环节,不仅涉及中央与地方的关系，还涉及国家与社会的关系,以及区域地方政府间的关系等更丰富多元的维度。因此,在这些意义上,指标治理研究是对已有研究的补充和丰富。

一、指标的演变：政治指标、经济指标、约束性指标

对指标的运用可以追溯到建国前的土改时期,中国共产党在解放区运用指标化的方式来划分阶级成分。根据当时中央的规定,必须在解放区的农村中找出一定比例的阶级敌人,在政治高压下,阶级划分以指标的形式下放给各级政府。这种政治上的指标化管理模式在建国后的“三反”运动和“反右”运动中继续被使用，“三反”时期的“打虎指标”和反右运动中“右派指标”是最典型的代表。建国后,因袭苏联的发展模式,在强烈的“赶超”意识下,中国建立起了高度集中的计划经济体制，国家的整体经济发展规划以及个人的日常生活等一切活动被纳入国家的计划,而计划的制定和实施则体现为一系列的生产和生活指标,由此,指标成为渗透国家经济社会方方面面的一种管理模式。

改革开放后,伴随着从计划经济体制向市场经济的过渡,计划经济体制下针对各项具体物质生产部门的指标化生产和管理逐渐式微,代之而起的是“GDP增长”这样一个总体性的、可量化的经济指标。在以经济建设为中心的发展基调下,GDP增长成为政绩考核的核心指标,指标与干部人事考核制度结合,成为各级政府行为的指挥棒。

GDP指标激励下的“发展型地方政府”是推动中国经济增长奇迹的重要引擎。但以GDP为单一衡量指标的发展体制也带来了诸如生态破坏、地方政府公共服务职能缺失等一系列问题。此后,正是伴随着对单一发展思路的反思,中央政府试图打破以GDP为单一指标的政绩考核体系,在其中嵌入更多反映经济结构优化和政府职能转变的指标元素。以“十一五”规划为分水岭,中央政府首次将指标考核体系划分为“预期性指标”和“约束性指标”两个维度，并在其中更加强调了体现政府公共服务职能的“约束性指标”的重要性。“预期性指标”是中央对地方政府预期将达到的经济社会发展目标的一种设定和规划；而“约束性指标”则主要用于对政府公共服务责任承担情况的约束和考核。一方面,中央用经济表现等“预期性指标”来对地方进行激励；另一方面,中央又握住“约束性指标”这根缰绳,在必要时重启政治控制的手段,通过人事任命系统的控制来改变地方政府官员所面临的激励和约束,为新政策的出台、贯彻和实施保驾护航,调控地方政府在公共服务、环境保护和土地使用等方面的行为。由此,指标治理被运用到了包括社会管理、公共服务在内的更加广泛的现代社会治理领域。

指标治理是如何运行的？怎样评价它的真正绩效,尤其是当它被运用到新的治理领域时,它的有效性如何？这是本文提出的问题。

本文聚焦于现代国家治理的一个典型领域——环境治理领域。环境指标是约束性指标中具有代表性的一项。自科学发展观被提出以来,中央试图将环境这一因素纳入官员考核体系中去,为此先后产生了几个阶段性环境指标。最初,中央政府提出体现科学发展观的地方党政干部考核指标体系,把环境保护、资源消耗与安全生产、耕地保护三个涉及可持续发展方面的考核评价要点作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据,对地方官员实行环境问责制和一票否决制；其后,中央政府又引入绿色GDP核算,试图“绿化”GDP，但这一努力最终因实行受阻而宣告失败；“十一五”时期,中央政府提出单位GDP能耗指标考核，这是中国政府第一次在五年计划中引入强有力的环境约束性指标,这一单位GDP能耗指标在实行初期成效显著,但地方政府的能耗项目很快反弹，甚至衍生出“拉闸限电”的闹剧,也迫使中央政府再次将“十二五”的节能减排指标从单位GDP能耗修改为能源总量指标。近年来,空气污染成为一个广受关注的话题,以PM2.5颗粒物为特征的新的空气污染形态是中国长期以来以环境为代价的经济增长、尤其是产业转型严重滞后的一个井喷式体现。因此,PM2.5成为新阶段的又一代表性环境指标,中央政府再次将PM2.5纳入官员考核体系,甚至超越GDP增长的指标力度,具有“一票否决”的效力。

本文正是选取京津冀地区PM2.5空气污染治理这个具体的案例,试图来观察：指标治理如何被运用于解决空气污染问题？具体而言,指标如何生成,如何实施,如何监控,如何考核？同时,本文尤其关注的是,当指标被运用到诸如空气污染治理这样新的议题时,它的绩效如何,遭遇到何种治理的困境？

二、案例：京津冀地区PM2.5空气污染指标治理

（一）指标的生成

从技术上看，PM2.5之所以成为一项治理指标,与其自身特性有着很大关系。PM2.5可以直接进行测量,不需要进行核算和转换,这为指标管理提供了较大的便利,也大大减少了地方政府作假造假的空间,增强了指标的可控性和可信度。同时,PM2.5作为一种新的复合型二次污染物,能全面反映包括二氧化硫、氮氧化物以及气溶胶等等在内的多种一次污染物形态,只要测量PM2.5一项指标,就可以间接反映其他各项污染物的治理状况。因此,它能比较准确全面地反映一个地区工业产业形态和污染形态,符合政府设置指标的可操作性、有效性原则,是对之前多种空气质量测量指标的最佳替代物。

从更深层次原因看,一方面,PM2.5被确定为考核指标,是国家和社会互动的结果,民众的异议表达对于中央政府将PM2.5细颗粒物确立为空气污染治理的考核指标并将之纳入整个干部考核体系起到了很大的推动作用；另一方面,PM2.5指标的生成也源于央地关系现状下中央政府试图加强宏观调控能力的考量。指标选择背后的政治经济学意涵也有助于理解指标的运作和实施过程中形形色色的问题和现象。

首先,PM2.5被确定为考核指标是政府回应性的一个体现。2011年2月,北京连续多天雾霾,民众的不满情绪浮现。就在人们纷纷抱怨空气质量不堪忍受的时候,潘石屹在微博上转发了一张来自美国大使馆空气治理监测的截图,显示2010年10月30日12时,北京空气质量指数为425, PM2.5浓度为387,级别为有毒害。这条微博随即引发了大量的转发和评论,一时间民怨沸腾。七成受访的北京民众认为市政府的空气污染检测值和自己的直观感受不相符,因此对政府的空气质量信息表示怀疑[12]。美使馆数据引发的风波很快掀起了公民对于官方空气质量监控行为一系列的质疑：污染物指标缺失、测算方法被操纵、监测点被转移、信息发布模糊。随着事件的进一步发酵,网络积极分子开始发出市民自发测量空气污染程度的号召,民间环保团体和个人纷纷走上街头,自主测量PM2.5数据。多家环保NGO联合发起“我为祖国测空气”的环保活动。同时,各地自然之友小组纷纷响应网络呼声,自行购买空气测量仪器测量PM2.5的数值,并进行实时发布[13]。最终,在网络民众力量的巨大压力之下,政府承诺改进空气监测指标,公开空气质量监测信息,并把PM2.5作为考核地方党政干部一把手的一项重要指标。不可否认,PM2.5被纳入公共决策议程很大程度上是社会意见领袖、网民、环保组织、专家等社会力量共同展开的一场关于空气质量信息公开的公民行动。

其次,PM2.5也是中央政府在经济过热、产能过剩的宏观经济形势下,用以抑制经济过热、淘汰落后产能、撬动产业结构转型的一个政策杠杆[14]。中央政府事实上一直存在着通过设定约束性指标对“地方发展主义”给予限制的动机,但这种调控“屡调不灵”，PM2.5的出现事实上为中央政府再一次调控提供了契机和政策工具。从PM2.5进入最高决策议程的过程来看,可以发现,这一过程在2012年末到2013年初经历了一个明显的转折。在2012年之前,虽然空气污染日益严峻,但直到2012年10月国务院出台《区域大气污染防治十二五规划》，政府对于空气污染治理的态度仍然较为保守。转折点出现在2013年初,新一届政府对于空气污染治理的态度发生了明显的变化,出现了空气污染治理是一种基本公共物品的提法。在紧接着的一系列会议和文件中,政府对空气污染治理表现出巨大的决心,空气污染治理被作为核心任务和政治任务提到空前的高度。中央政府通过PM2.5考核对地方政府的空气污染治理行为进行激励和监督,事实上也是部分地运用这一政策工具来间接抑制经济增长速度,倒逼地方政府淘汰过剩产能,进行产业升级和经济结构转型。

（二）指标的下放和分解

PM2.5正式进入公共议程是在2013年6月。李克强总理召开国务院常务会议,把大气污染治理上升到“重大民生问题”、“经济升级的重要抓手”的高度,形成了大气污染防治的十条基本措施，也就是后来被简称为“国十条”的原始文本。在同年9月国务院出台的《国务院大气污染防治行动计划》中,中央政府首次明确了中国PM2.5空气污染治理的目标,并建立起针对PM2.5的目标责任制度。国务院与各省（区、市）人民政府签订大气污染防治目标责任书,将重点区域的细颗粒物指标、非重点地区的可吸入颗粒物指标作为经济社会发展的约束性指标,构建以空气质量改善为核心的目标责任考核体系,也将目标任务分解落实到地方政府和企业。作为《大气污染防治行动计划》中最重要的区域,由国务院协调京津冀及周边三省召开了京津冀及周边地区大气污染防治工作会议,主抓空气治理的国务院副总理张高丽对六省区的任务进行部署。环保部与北京、河北、天津、山西、内蒙古、山东六省区市逐个签订了大气污染防治目标责任书。京津冀三个省市也分别形成了各自的空气污染治理计划。在空气质量一票否决的制度下,空气污染治理变成一个政治任务,也变成各级地方政府的首要大事。

PM2.5指标如何分解下放到各区县？对于地方政府而言,面对国家规定的PM2.5治理指标,第一步就是要顺次对指标进行纵向下放,对所属各个辖区的PM2.5治理目标进行规定。以北京为例,对于中央下放的整体指标——颗粒污染物控制在60微克/立方米左右,市级政府按照各个区县的特点和实际情况对指标进行调整,并分派给各个区县。在生态基础较好的区县,如怀柔、密云、延庆等,相应拔高指标标准,而位于东部、南部的通州、顺义、大兴等工业基础较好的平原地区,则适当放宽指标,位于城市中心的东城、西城、朝阳等区则选取中间值(见表1)。通过指标分解过程中的微调,地方政府在确保完成总体指标任务的前提下,对不同辖区的任务分担进行了分配和切割。同时,跟以往一样,为了更好地完成指标、彰显政绩,上级政府的指标到了地方官员那里往往被层层加码。

资料来源：根据《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》（北京市人民政府，2013年9月11日）制作。

除了纵向层层下放,指标也在不同职能部门之间被横向分解,而这种分解往往是在关键指标压力驱动下,通过一把手统抓统管之下的部门协同来实现的。尽管关于颗粒物污染的主要来源以及各种污染源的确切贡献比例尚存在较大争论和分歧,但在地方政府层面,污染控制的任务被拆分为四个方面：控制煤炭燃烧、控制企业污染排放、控制车辆尾气排放、控制建筑物扬尘污染。同样以北京为例,清洁空气行动计划的重点任务分解方案将各政府职能部门编入降尘、压煤、控车、治污四组,若干关键职能部门被任命为各组组长,并明确牵头单位一把手为责任人,各小组根据情况和需要吸收其他相关责任单位加入。

很难简单地评价这种项目制组织形态的实际效率。它主要取决于三方面因素：牵头部门是否强势、任务切割是否清晰、各单位分管领导关系是否和谐。大多数时候，牵头任务被委派给较强势部门，但也不能排除仍然有许多任务项的牵头单位相较于相应的责任单位而言处于弱势地位,这给协调工作带来较大难度。同时,项目制结构也无法避免双头领导的问题,在实际运转过程中,当牵头单位和责任单位就职责任务发生分歧时,就需要各自上诉分管领导,并由分管领导反映在市级工作会议上,由一把手来最终完成协调,因此在效率上并不可观。这种空气污染治理的体制也被同样复制到了各个区县。

（三）指标的监控

指标不只是简单地被下放、分解和验收,中央政府还需要对指标的执行过程进行监督,而这一监督有赖于克服上下级政府之间的信息不对称,准确地掌握地方政府的信息和情况。在此次空气污染治理过程中,中央政府事实上通过积极主张和推动环境信息公开,利用民众的“社会化监督”，达到了更好地监控地方政府政策执行情况的效果。

在我国既有的环保体制中,环保机构的垂直化管理较为欠缺,环境监测机构隶属于地方政府管理,具有极强的属地化特征,因此上级政府并不总能准确地获取下级政府的信息,下级政府为了数字上好看往往扭曲真实的环境监测信息,或者干预环境监测过程,指标的具体执行情况、上报指标的真实性都无法得到较好保障。在此次PM2.5空气污染治理中,中央政府策略性地采取了两项措施,具体而言：一是中央政府在对空气污染治理实行目标责任制考核之初,就开始着手在全国范围内大量建设和增加空气质量监测站点,把它作为空气污染治理的一项重要工作；二是中央政府要求包括市级、县（区）等在内的各个层级的空气污染监测点向公众公布空气质量的实时数据。

可以说,这两项措施大大推进了环境信息公开的进程。而政府之所以扮演环境信息公开的积极倡导者和推动者的角色,更重要的原因在于它希望通过增设监测点更好地掌握真实的环境信息,同时,也通过要求各个层级监测点实时公开信息的方式避免中间层政府对指标的干预和操作。中央政府通过强制地方政府公开信息,事实上更多地是试图通过发动社会力量对地方政府的指标执行行为进行监控。然而,这种有意识地与社会民众结盟的政策并不意味着民众参与污染治理或者环境信息公开的制度化,同时,也不意味着下级政府在指标执行上真的丧失了操作的空间。

（四）指标的考核

随着中央对空气质量重视程度的升级，PM2.5首次被上升为经济社会发展的约束性指标,与政府绩效考核挂钩,实行“一票否决”。为了确保指标能被执行和落实,并迫使地方政府对当地空气质量负总责,中央政府要求各地严格落实目标责任,宣称每月公布空气质量最差的十个城市和最好的十个城市名单。此外,中央政府对空气的考核时间是在2017年,但事实上,从2014年开始,政府就已经在进行内部的逐年考核和验收。

因为此前没有应对像空气治理这样具有较大不确定性的事项,所以各级政府在制订分阶段的指标计划时,事实上也是抱着“试试看”、“边走边看”的心态来掌握指标完成的进度和节奏。同时,指标虽然被层层下放,但是对于地方政府、尤其是中间层级的地方政府而言,仍然存在很大的灵活调控空间,可以通过对指标的分配和微调来达到弹性化控制。对于同一辖区的不同地方而言,污染治理绩效考核一般只是在同一梯次的地区之间取一个相对排名,不同梯次之间不具有可比性,因而也就不对彼此构成实质性的压力。即使在同一梯次中,一般情况下,上级政府也会适当照顾各个下级政府的积极性,对污染治理的考核结果进行一定的内部调整。同时,下级政府还有相当多“诉苦”的途径来陈述自身的特殊情况,从而改变上级的指标设计或者考核。以北京市S区为例,该区的一个监控点设在机场附近,机场因为频繁的飞机起落,带来大量的空气污染。但是,该机场不属于S区管辖范围,而是市政府和交通运输部共同管理,因此S区以此为由提出更换监测点位置的建议。再如,一些区县的监测点设在外埠车辆进城主干道附近,由于交通管制,大量外埠车辆只能在夜晚时段进入市区,导致监测点的数据夜晚较高。②类似情况很多地方都存在,因此,指标下派之后,地方很多时候会提出申诉以求软化任务指标。尽管这种讨价还价很多时候并不能真正软化指标,但事前对困难的陈述能在指标无法完成时帮助下级政府避免一定的政治风险。

在指标的考核过程中,有几个问题是比较显著的：首先,因为指标被分解成了为数众多的分解措施,一些职能部门的一把手可能身负多重任务。例如,在北京的清洁空气行动计划分解方案中,环保局局长一人就身兼六十多个项目的直接负责人。这种责任人制度的效率可想而知是值得怀疑的。其次,对于一票否决而言,因为缺乏明确的、可以科学界定的责任范围,实际责任是很不明确的。再次,指标的设计和分派事实上是真真假假、虚虚实实,大多数时候,地方不同层级政府官员都能够判断,哪种指标是刚性的,哪些是弹性的。因此,上级政府在确定指标的时候是掌握全局、留有余地、酌情问责,下级政府也是边做边看、急缓有度、相机行事。最后,指标的考核某种程度上针对的只是一种“态度”，而非实际的绩效。上级政府往往会酌情考虑各下级政府的实际情况,这不仅体现在指标的制定上有商量的空间,也体现在当考核情况不理想时,地方政府也并不总会被“一竿子打死”，而是受到“大棒加胡萝卜”的对待,真正重要的是下级政府对指标的“忠诚度”宣誓。

三、指标治理的困境

指标治理的确能解决一定的问题,但是它能否真正实现治理效益的最大化？相关讨论已经从一些方面对指标在实行过程中可能面临的问题进行了一定的阐述。大体而言：首先,指标的设定本身可能是不科学的,是拍脑袋的结果,很多指标在实行过程中并不具有可测量性和可操作性。其次,指标并不总是能衡量真实的治理效果,同一指标可能并不适用于情况迥异的不同地区。再次,指标具有弄虚作假的空间,指标的不切实际或者考核的政治性后果太过严重,事实上间接逼迫各级政府造假,造成“数字出官、官出数字”[15]，地方政府为了完成指标可以在做好材料上狠下功夫。最后,指标可能被选择性执行[16]，基层官员在面临多项考核指标时往往做出自己的排序,指标的执行与否取决于其是否被赋予更高的政治权重。

从京津冀PM2.5空气污染治理的效果来看,指标治理在一定程度上发挥了效力。在空气污染治理与党政干部考核挂钩的前提下,各地在削减煤炭产量、压缩钢铁产量、外迁污染企业等量化任务的执行方面确实都有了一定的举措。但另一方面,这种传统治理方式的困境也是显见的。除了已有研究所讨论的方面,指标治理的效力很大程度上取决于特定指标在整个政绩考核体系中的政治重要性,因而这个指标背后所涉及的政策在公共议程中的可持续性并不一定是稳固的。此外,指标治理至少还存在这样几个困境：

其一,治理的非常态化问题。指标治理显然容易导致运动式治理和应急式管理。例如在空气污染中,为了完成指标,应急式、突袭式的控制方式往往受到青睐。以北京为例,空气重污染日应急管理在位阶上要高于空气污染的基础性治理工作。原因很简单,《清洁空气行动计划》规定年均PM2.5指数应控制在60微克/立方米,即每年PM2.5总量应控制在2000微克左右。而重污染日是指PM2.5数值在250微克/立方米以上的污染天气。按此计算,一年中只要出现了7至8个250微克/立方米的重污染天气,则无论政府的日常污染控制如何努力,全年的指标也决不可能完成。而近几年出现在京津冀地区的雾霾天气,严重时细颗粒物的浓度一度高达700微克~1000微克/立方米。可以想见,重污染日的控制对于地方政府完成空气质量的指标就变得非常关键。同时,民众对重污染天数的感受最深刻,对政府的指责也最激烈。因此,相比日常性空气治理,各级政府更着力于制定灭火式的应急措施。为了突击和应急,地方政府也会在不同种类的污染之间做出调配。对于京津冀地区许多城市而言,每年的冬季供暖期都意味着污染控制难度的加大,因此一些地方政府往往对机动车实行单双号限行以抵消取暖所增加的污染排放,保证指标完成。可以看到,指标压力迫使地方政府不得不采取休克式的强效措施,这与上一轮节能减排中地方政府为突击完成指标而上演的“拉闸限电”闹剧一样,都暴露出指标治理的严重困境。

其二,质的管理失灵。指标治理的一个技术性前提是指标可量化,即指标必须是简单、清晰、可测量的。但是,诸如PM2.5空气污染治理这一类问题却非常典型地暴露了指标治理用量化管理去达到质的效果、用单一指标去控制复合性污染的困境。就空气污染的历程而言,各级政府历来习惯了将大气污染控制的管理目标设定为污染物减排量,而这些污染物的选取并未见得能够反映空气污染的真实状况。在此次PM2.5治理过程中,地方政府第一次遭遇了一个不能用“排放量”来测量的复杂指标,这一度令地方政府十分困惑、无从着手。地方政府官员习惯了指标拆解和“各个突破”，但是现在要跟虚无缥缈的空气污染作斗争,他们发现付出的努力和最后的结果具有极大的不对等性。这就表明,指标治理这样一种传统的治理机制在面临新的复合性的不可量化的公共治理议题时,表现出比较明显的治理失灵。

其三,跨域治理难以达成。指标治理无法处理的另一个问题是流动性。指标必须能在各个属地间被明确地切割,才能被准确地下放和分配,这也是指标治理得以实行的一个技术前提。在面对诸如空气污染这类问题时,指标治理显然遭遇了这个技术困境。在此背景下,中央政府试图通过“全国一盘棋”的方式,延续甚至运用更强覆盖范围的指标治理来解决跨域性问题,但是效果却不尽如人意。

奥运会前期,为了确保北京空气质量,中央政府曾协调华北六省市建立起过一个大气污染联防联控机制。在这个机制框架下,六省市进行了一系列的生态保护、产业迁移和利益协调。奥运会举办期间,环保部牵头与京津冀三地政府及周边省份制定了一个包括停产停工、限号限行、城市清洁等各方面严格控制污染措施在内的全方位空气质量保障和应急体系。但这一举国行为下的协调机制显然不能持续,奥运会结束后,联防联控机制旋即解体。在此次PM2.5空气污染治理中,中央政府对于跨行政区域之间的利益协调和协同治理事实上仍然没有更为可行的措施,而是只能在既有的属地管理和目标责任制度框架下解决空气污染问题。因而,中央政府提出用“全国一盘棋”的方式来解决跨域污染问题,即不仅在污染严重地区,同时也在周边地区采取相同的指标下放,希望通过这种方式达到“治理好自己的污染就是最好的联防联控”的效果。这种模式在逻辑上是成立的,每个辖区控制好各自的污染源,理论上就能实现空气质量的整体改善。然而这个模式一旦实施起来,除了可以确切明确责任辖区的污染源之外,很多时候,各行政辖区之间往往就跨域污染的最终责任陷入无休止的推诿和扯皮中。尤其是,辖区之间交界地带的污染问题属于准公共物品,相邻辖区政府都愿意在污染监测的技术上“下功夫”，以论证污染源在相邻辖区,从而撇清自己的责任。随着各个地方政府纷纷寻求方法划清责任界限,空气污染问题愈加被属地化地分割,跨域治理事实上很难实现。

同时,指标治理也使得污染控制区域内不同行政辖区之间的生态补偿难以实现。污染的过程实质是一种资源和利益的分配过程,治理污染的过程其实也是另一种资源和利益的分配过程。因此,怎样在治理污染的过程中合理地考虑和分配发展的机会、治污的权责是非常重要的。构成同一个污染区域的不同行政辖区往往处在完全不同的经济发展阶段,具有完全不同的产业发展形态。区域内发展的不平衡固然有其地理、资源禀赋等方面的原因,但从历史发展上来看,经济发展的不均衡通常与中心区域向周围区域的资源汲取有关,而产业形态的不均衡通常与落后区域承接中心区域的淘汰产业有关。然而,面对区域整体性的污染控制任务,又往往是落后地区在功能规划中被定位为生态涵养一方,它们的很多发展机会不幸成为了被舍弃的对象,这更进一步加大了发达地区与不发达地区的发展差距,导致“生态贫困”与原有落后处境的叠加。

指标治理的模式一定程度上助长了上述生态贫困的恶性循环。一方面，指标往往是“一刀切”的，这是指标治理不利于资源和利益公平分配的一个特征，它事实上是用同样的治理目标和标准去要求处在不同经济社会发展阶段的行政区域；另一方面，指标是自上而下通过指令下放的，但相应的利益补偿却并没有被自上而下地给予配套，而是有赖于横向的政府间协调。这导致的结果是，强制性的指标控制不是促进，反而是阻碍了横向利益协调的实现。理想的状况下，生态补偿的方式通常适用于解决不同行政辖区之间的交互污染问题，即在一个类似自由交易的市场环境中，各区域之间通过污染权交易、自然资源产权划分和产权交易等方式来协调区域之间资源、利益和发展机会的分配。例如，城市政府在获取干净水源的时候，通常要向上游水源涵养区域付生态补偿资金或者给予其他方面扶持，这事实上就是为生态涵养地区所牺牲的发展机会进行定价和付费。但指标治理并未有利于实现这种公平交易。指标仍然体现为计划色彩十分浓厚的行政调控和行政命令，很多时候贫困地带的生态贡献是无偿的，或者所得到的补偿是临时性的、非制度化的。由于指标是上级政府分配的，政府间处于发展优势地位或生态保护代价较小的一方并不认为自己有义务去对相邻欠发展地区进行补偿，而欠发展地方政府一方又没有足够议价能力来为自己损失掉的发展机会谋取补偿，因此不同地区间发展利益的生态补偿机制很难建立起来。在生态贫困地区，国家的生态涵养功能区划、地方政府的发展意愿、当地民众的生存诉求长期处于失衡的状态，形成了国家要生态、地方要财政、民众要吃饭的利益冲突格局。由于指标的政治高压，地方负责人可能最终偏向执行指标一边，这又带来了民众对地方政府软弱无能的抱怨，造成这些地区民众与地方政府关系的紧张。

四、结语：当指标治理遭遇新的公共议题

京津冀地区PM2.5空气污染治理为我们呈现了一个指标治理的典型案例。在这个案例中，我们可以得出一些关于指标生成、下放、分解、监督和考核等较为细致的观察：指标治理的运行首先有赖于核心指标的生成。在PM2.5指标的生成过程中，我们看到中央政府长久以来对地方政府行为进行宏观调控的意图是如何与一个突发性的公民环境异议事件结合起来，从而把PM2.5空气污染治理送上公共议程前端的。指标生成之后，通过把PM2.5的监测值与官员的升迁挂钩，实行“一票否决制”，指标在各级政府间被层层下放；通过一把手总抓统管下的任务协调，指标在政府各部门间被精密地分解。其次，为了防止以往的指标弹性化控制或者数据作假的问题，中央政府通过推动环境信息公开的方式策略性地引入民众的社会化监督，加强了对地方政府指标执行过程的监控。最后，指标的验收和考核在最终期限到来之前事实上已经在逐年进行，这些阶段性考核始终伴随着下级政府通过诉苦以求“软化”指标的努力和上级政府在不同辖区间微妙的激励与平衡。

从政策执行的效率来看，指标的确能保证政策更有力地被执行。但这种效力也很大程度上依赖于该指标在整个政绩考核体系中的政治重要性，指标治理并没有赋予政府的治理行为在组织和制度上的常态性。这一模式也天然导致高压之下的运动式治理、应急式管理。最后，空气污染治理这类跨域问题中的地区利益协调问题也是指标治理所无法很好解决的。指标的下放往往采取一刀切的办法，也就是用同样的治理目标和标准去要求处在不同经济社会发展阶段的行政区域，这加剧了地区之间发展的不平衡。同时，指标的下放往往驱赶地方政府纷纷寻求方法划清各自的责任界限，跨域问题愈加被属地化地分割，以往行之有效的地区间利益补偿机制在指标的作用之下反而更加失去了发挥作用的可能性空间。

从个案回到一般讨论。究竟应该如何评价指标治理的效率？应该说，它具有有效的一面。在指标与党政干部考核晋升挂钩的体制下，指标治理能保障其所代表的公共政策的优先地位，并促使整个体制围绕核心治理任务充分动员人力、物力、财力，各个突破。但指标治理的局限性也是非常明显的。指标高压驱动下的政府行为已经成为学者们广泛研究的具有中国特色的政治现象。在一个权力集中、行政主导的国家治理体系中，经济发展、社会管理等方方面面都需要政府自上而下地去主导和推动，整个政治体制表现出高度对上负责的特征。也正因为如此，中央对地方、上级对下级的代理人监督问题始终是一个大问题，中央对地方、上级对下级的控制必须事无巨细，指标必须尽可能地细致具体，以便于统计、监督和考核。这样一来，整个政府体制就在上级越考越多、越考越细，下级指标繁杂、压力超载和无所适从的循环中不断加强。久而久之，指标治理的有效性边际递减，体制的疲态化进一步加深。

同时，随着现代国家治理领域的日益拓展，指标治理的有效性边界也日益凸显出来。在指标治理体制下，面临新的治理任务，现有体制的反应是追加新的指标，修订和调整现有指标体系，以使之继续适用于新的情势。但这些调适并不总是成功的。当指标治理被运用到一些全新的公共治理议题时，它遇到了较大的作用瓶颈。质量管理、跨域事务管理、复合性事务管理都给指标的拆解和量化带来了一定的困难，因此，当治理领域从量的管理拓展到质的管理、从属地的管理拓展到跨域的管理、从单一性事务的治理拓展到复合性事务的治理时，指标治理都表现出较低的效率。技术上难以为继的时候，体制被迫做出转变。例如，在污染领域，我们已经可以看到垂直化管理的加强以及区域治理一体化的若干措施。但是，在制度安排没有较大变动之前，既有的治理方式和手段都会努力去进行调适和应对，因此围绕指标治理的运行及其在各个治理领域的绩效表现，还仍然具有进一步讨论的空间。

注释：

①治理机制的相关讨论可参见曹正汉《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，载《社会学研究》，2011年第1期；黄宗智《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，载《开放时代》，2008年第2期；李侃如《中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响》，李继龙译，载《经济社会体制比较》，2011年第2期；渠敬东《项目制：一种新的国家治理体制》，载《中国社会科学》，2012年第5期；周雪光《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，载《开放时代》，2012年第9期；周雪光、练宏《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以政策实施为例》，载《中国社会科学》，2011年第5期。

② 一般而言，夜晚的空气污染指数要低于白天。

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The Predicament of Governance by Indicators

——By the Case of PM2.5 Control in Beijing-Tianjin-Hebei Region

HUANG Han

(School of Political Science and Law, Capital Normal University, Beijing 100089, China)

Abstract： Governance by indicators is a political phenomenon with Chinese characteristics, and it provides us an important perspective to understand the mechanism of China's national governance from the middle level. From political indicators to economic indicators, and then to the division between expected indicators and restrictive indicators, indicators have long been used as an effective means to ensure the implementation of the central government's main decision-making by local governments. As we can see from the process of generation, allocation, monitoring and evaluation of the PM2.5 indicator in the case of Beijing-Tianjin-Hebei regional PM2.5 air pollution control, this aforementioned mechanism has its inherent limitations as well as its efficiency, and it encounters with failure especially when facing cross-domain or composite problems such as air pollution.

Key words： governance by indicators; air pollution; environmental governance

收稿日期：2016-08-20

基金项目：北京市中国特色社会主义研究中心重大项目“国家治理体系现代化研究”（SAC201400002）

作者简介：黄晗（1986—），女，湖北长阳人，讲师，法学博士，从事环境治理、社会治理研究。