耿曙、陈玮(2017)“发展型国家”模式与中国发展经验

2017-12-19 作者: 原文 #中國戰略分析 的其它文章

耿曙(浙江大学公共管理学院研究员)

陈玮(华东理工大学社会工作与社会政策研究院助理研究员)

出处:华东师范大学学报(哲学社会科学版), 2017, 49(1)

(一) “发展型国家”是否已经过时?

数月以前,林毅夫与张维迎两位教授针对“产业政策”的辩论,引起了广泛的社会关注。其实在产业政策背后,更核心的问题是“政府是否介入经济”。回顾过往,中国曾经凭借政府介入,创造傲世的经济成就,如今面对要素红利渐罄、增长势头渐缓的形势,展望未来,中国将何去何从?其中尤其关键的是:中国是仍应坚持“政府主导发展”的模式(如林毅夫所见),还是大幅放开管制,政府退出经济,让市场承担主导角色(乃张维迎主张)?

纵观各国发展经验,前述“政府介入经济”并非中国所独有。此前三十余年改革开放的经验,其实十分类似于毗邻的日本、韩国。稍微不同的是,它们的经济起飞,较中国先行一步,它们的高速增长,往往被总结为东亚“发展型国家”模式。此模式的提出,既触动学界对政府角色的探究,也启发中国对经济转型的认识。可惜好景不长,自上世纪90年代以来,前述“发展型国家”,外有全球潮流制约政府能力,内有工资飞涨颠覆国社关系,纷纷面临“增长趋缓”或“调整转型”的抉择,不少学者提出“挥别发展型国家”(Farewell the Developmental State) 的说法。因此,我们不禁要问:对于中国的发展道路,“发展型国家”模式是否仍然相干?对此,本文将以“发展型国家”为例,尝试厘清“理论模式”与“实际经验”间的关系,并主张:一方面,回顾过往改革历程,中国与东亚“发展型国家”十分类似;另方面,展望未来,它们所面临的挑战与转型的经验,也都值得中国继续予以参考借鉴。

(二) 理论模式与中国经验:“发展型国家”模式是否相干?

虽经不少学者探讨,但改革开放后的中国是否类似于“发展型国家”,或两者是否存在一定可比性,在学者间仍然持续有所争议。为能回应此问题,作者先尝试提炼“发展型国家”的核心特质,再与中国经验进行比对,这样分析才能具有说服力。首先,根据作者所见,发展型国家主要特征为“国家能力”与“产业政策”,而与政治、经济体制为何并无必然关系。因为根据怀特(Gordon White) 的主张,既有“资本主义发展型国家”,也有“社会主义发展型国家”。

对此必先追本溯源。所谓“发展型国家”模式,源自约翰逊(Chalmers Johnson) 对战后日本发展经验的总结。基于其案例分析,“国家”(即“抽象化的政府”) 乃是日本经济起飞的推手。其国家先以经济发展作为优先目标,再通过各种积极产业政策,完成对特定产业的保护扶持,使其在短期内能成长壮大,带动整体经济的繁荣。遵循上述模式,韩国、新加坡等相继崛起,此模式开始广受重视,引发大量探讨。可惜前人讨论虽多,“发展型国家”究竟具备哪些特质,仍缺一致标准。有鉴于此,作者梳理并提炼相关文献,从“结构”与“手段”两个维度,提出发展型国家的两大核心特征:“产业政策”(industrial policy) 与“国家能力”(state capacity)。

首先,“产业政策”乃发展型国家的政策工具,也是其最重要特征,这一点是所有学者的共识。由于发展型国家的起点低,都是处于弱势、力图追赶的后进国家,产业政策是其必不可少的追赶手段,如李斯特(Friedrich List) 所言,“若无产业政策扶持,后进国家的‘幼稚工业’极易遭到发达国家的碾压”。因此,产业政策的目的,在让技术、资本双重匮乏的后进国家,将资源集中于少数“战略产业”,引领经济快速增长。其做法一般是通过“扭曲市场价格”(get the price wrong),培育本国产业竞争力。至于其具体手段,则因事因地制宜,宏观层面如贸易保护、信贷支持、财政补贴,甚至行政干预,微观层面如生产技术的辅导、生产过程的管制,均包括在内。

为了确保产业政策有效制定与实施,发展型国家还需另一项特征--“国家能力”。国家能力一方面体现为官僚机构独立自主地制定政策,另一方面表现为官僚体系的内部凝聚与外部联结。前者保证官僚精英不受利益集团胁迫,制定有利整体发展的产业政策;后者则涉及切合需要的产业政策,能由上至下确实贯彻。日本、韩国等典型的发展型国家,无一不是通过有力的国家机关,一方面打破各种既得利益集团的抵制、防止各种利益团体的渗透,另一方面提供给企业各种指导,协调各方的投入与努力,从而落实“产业政策”,创造高速增长。

中国改革开放以来的发展模式,与上述发展型国家基本一致,均以“产业政策”为手段,也借“国家能力”为后盾,完成体制转型、资金引进、基建提供、产业壮大等各种艰巨的发展任务,创造出所谓的“中国奇迹”。当然,这是从作者所侧重的“发展型国家”两大特征所展开的分析。虽然有不少学者看法近似,远如北京大学的林毅夫教授、台湾大学的吴玉山教授等,均有相关著作;近如复旦大学唐世平教授,也提出类似意见。

也有不少学者并不同意此观点,其中立场最为鲜明的是任教于美国约翰·霍普金斯大学及香港科技大学的蔡欣怡(Kellee S. Tsai) 教授。我们通过整理蔡教授与其他立场相近学者的论述可知,根据他们的看法,中国发展经验与东亚“发展型国家”不同者,主要有下列三项:(1) 支离破碎的规制体制(fragmented regulatory system);(2) 前后不一的产业政策(inconsistent industrial policy);(3) 仰赖外资的产业发展(FDI-led industrialization)。有鉴于此,本文试就上述看法进行辨析如下。

首先,有关“支离破碎的规制体制”问题,此乃肇因于中国体量过巨,与前述案例显然有别。因此,中国的发展规划,很难由中央政府统一决策,再一视同仁地施行。由于国家规模太大、地区差异过巨,中央必须放权于地方政府,鼓励后者因地制宜。因此,在中国的发展经验中,其特色在于通过如周黎安教授所言的“上级管官、下级管事”,进行央地之间的分工合作,由中央政府宏观引导,地方政府实际落实,携手落实产业政策,创造出经济起飞。当然,基于中国的“属地管理/行政发包”体制,地方政府对发展何种产业、如何推动发展等具体政策,拥有很大的自主权,换言之,“地方发展型政府” (Local Developmental State) 的特征相对凸出。但若分拆来看,如戴慕珍(Jean C. Oi) 等学者的研究,地方政府不但拥有强大的“国家能力”,而且又各有“产业政策”,如此一来就非常类似东亚“发展型国家”案例。由此可见,所谓“地方发展型政府”乃中国式“发展型国家”的特征,不必因此拒绝中国为“发展型国家”的一员。此外,除了“央地关系”层面,针对“支离破碎的规制体制”问题,也有学者论及部门间的扞格与矛盾,这与中国所历经的“市场转型”巨变有关,我们放在下段讨论。

其次,有关“前后不一的产业政策”问题。这与中国改革开放的“国际背景”与“体制背景”有关。一方面,中国不同于前述东亚“发展型国家”的一点,在他们都处于战后美国主导的地缘政经体系下,外部环境相对稳定,与中国历经东亚转型、苏东剧变、全球潮流交相冲击的国际环境,还是有些不同。另一方面,前述东亚“发展型国家”,本身多近资本主义体制,基本政经体制相对稳定。反观中国,除了从农业为主的“传统经济”向工业为核心的“现代经济”转型外,还处于“计划经济”向“市场经济”的转型过程中。在变化巨大的国际背景下,以短短不足30年,历经经济协调、治理体制的转型,必须进行各种松绑、尝试、调适,最后才能逐渐制度化下来。因此,中国政策变化的步伐与跨度,都远较前述案例来得更大,看起来似乎是时而急起时而急刹,产生“前后不一的产业政策”的印象。但最关键的是,中国改革开放迄今的经济发展,都在各种整体与具体的“产业政策”指导下进行,同时也仰仗强大的“国家能力”为依托。谁能说“调整迅速的产业政策就不算产业政策”呢?所谓“摸着石头过河”正是中国发展经验的特征,肇因于中国转型的环境与体制特征,不必因此否认中国为“发展型国家”的一员。

同时,环境压力与体制转型,当然会反映在规制产业的治理体系上,不同部门的权力消长、权限变化,都会造成冲突与磨合,也会造成部分“规制体系的支离破碎”的问题。此外,基于国际环境的不同,中国的发展模式也更反映其“全球时代”的特征。此即最后一点批评,认为中国属于“仰赖外资的产业发展”,并非典型的东亚“发展型国家”。这点如前所述,其关键在两类案例经济起飞的时空环境有异,例如日本起飞于五六十年代,台湾地区是六七十年代、韩国则迟至七八十年代。由于时空环境不同,发展模式也都各有特色:例如日本之经济起飞,以廉价商品出口,占领美国市场,几乎了无敌手。韩国则同样处于日本压力笼罩下,必须通过更为大型的产业集团、更为密切的政企合作,才能与日本企业相抗衡。而中国的开放发展,始于八十年代末,初期得益于承接东亚的产业转移,后期则乘“模块化”制造再崛起,两者都必须以“国外直接投资”为载体,引进技术、市场与管理,创造就业、出口与增长。换言之,是中国发展的时空环境,造成了中国更仰赖“国外直接投资”,而东亚“发展型国家”更重视扶助内资产业。同样的,产业发展的特质,也不必作为是否为“发展型国家”的判断标准。

除此之外,我们可以再基于中国的发展经验,比较中国与前述案例的类似程度。首先,不论是中央还是地方政府,均以经济发展为最高目标--前者强调“绩效合法性”,后者追求“财政收入最大化”--从而构成学者所言的,发展型国家“意识形态的基础”。其次,中国式“发展型国家”的重心既然在地方政府,我们不妨考察中国地方政府的作为,便于掌握中国模式涉及的“产业政策”。对此,相关研究者依据产业政策的类型,大致区分了两类政府角色,前期是“地方企业家型政府”(local entrepreneurial state),后期为“地方发展型政府”(local developmental state)。产业政策虽有异同,产业扶持却始终是施政重心。处于“地方企业家型政府”阶段,地方政府针对市场优势产业,通过拨付土地、投入资金,直接参与集体企业的生产经营,故与怀特所谓“社会主义发展型国家”模式十分接近,也与东亚发展型国家的“共生性政企联盟”高度相似。此类产业政策创造出上世纪80与90年代两波乡镇企业的快速增长。

至于稍后的“地方发展型政府”阶段,地方政府基于国际竞争优势,通过创造条件、提供优惠、筑巢引凤、招商引资,从旁扶持各种外资、民营企业的生产经营。这在经营形态上,与怀特所谓“资本主义发展型国家”形态相对类似,也与东亚发展型国家的宏观产业政策高度相似。此类产业政策帮助中国在加入WTO后,一跃成为外资龙头、世界工厂,推动了2000年代迄今的高速经济增长。由此可见,虽然时空有别,环境迥异,但在中国发展的过程中,地方政府所推动的产业政策,与其他发展型国家其实并无二致。

再进一步说,中国式“发展型国家”的“国家能力”层面,中国也与其他东亚案例类似。中国的“国家机关”拥有高度的自主性与极强的凝聚力。就前者而言,中国与日本、韩国起飞阶段类似,都属于国家资源丰富,社会相对弱势的体制,代表“国家”的官僚机构,拥有高度的决策自主性,能够根据国家整体利益,制定经济发展策略。中国一方面借干部人事的“下管一级”体制,通过纵向问责,监督考核官员,充分贯彻上峰意志,维持中央-地方政策统一;另一方面通过以“经济绩效”为标准的“政治锦标赛”,最大限度地调动官员积极性,将原有的党政干部,转化为服务发展的管理精英。由此形成的“国家能力”,为落实“产业政策”提供制度保障。

综合上述,中国高速增长的经验(或称“中国模式”),无论就实行的“产业政策”还是仰仗的“国家能力”考察,其实均与其他东亚发展型国家并无不同。换言之,中国就是东亚发展型国家中的一员,只是体量巨大,历经转型,而且起步更晚。因此,对于“中国是否属于发展型国家”或者“发展型国家模式与中国是否相干”问题,应该可以有一个相对清楚的共识了。

(三) “发展型国家”的转型与中国“发展模式”的转变

但是接下来又出现新的问题了,回顾过往的中国发展历程,“发展型国家”模式还是值得运用的,但若是展望未来呢?我们眼看前述东亚“发展型国家”在经历多年高速增长后,逐渐迈入先进工业化国家行列,从20世纪90年代开始,大多落入增长趋缓,不得不改弦更张的道路。既然人家都调整、放弃了“发展型国家”的做法,中国未来的发展,是否还可以借鉴前述东亚“发展型国家”的经验呢?此问题,攸关中国未来,似乎未见学界讨论。有鉴于此,本文对此进行扼要的分析。

先看一下东亚“发展型国家”的近况。首先,日本在20世纪90年代初期泡沫破灭,经济停滞、衰退,即便政府屡次振兴,迄今仍未见起色,被称为“失去的二十年”。其次,韩国则先在亚洲金融危机中遭受重创,此后虽然恢复重振,却终于在2010年前后显露疲态。上述趋势引发学界对发展型国家的质疑,针对其衰落与局限展开探讨。对于上述“发展型国家”的衰落,现有文献主要围绕“国家能力”与“产业政策”两个特征。首先,部分学者认为衰落肇因于“国家能力”弱化。此类研究部分强调国际政经局势,认为上世纪80年代的全球化潮流,以及相伴的“自由主义思潮”,逐步削弱了上述案例中的“国家能力”,导致国家撤消对特定产业的扶持,失去对经济的引导。与之呼应的部分研究,侧重国家-社会关系的变化,认为随着经济长期发展,配合威权体制转型,利益团体日益壮大,官僚机构被其俘获,难再推出有利于整体的发展方略,甚至走向“裙带资本主义”。

针对东亚发展型国家的衰落,另外部分学者更看重“产业政策”层面,特别是其是否受所处“发展阶段”的影响。其中,日本案例研究发现,其产业政策在战后赶超阶段,曾经发挥巨大作用,但完成赶超之后,同样政策便几无成效。对此,克鲁格曼(Paul Krugman) 解释:产业政策的本质为大量投入,只在短期生效,若未提升效率,长期仍将走向衰退。另一些学者则认为,“产业政策”之所以能够成功,关键在有模仿的目标,可是一旦成为领先国家时,便失去参考借鉴的对象,产业政策便难有发挥余地。换言之,“产业政策”解释,将发展型国家的兴衰归因于该国所处的“发展阶段”。

基于上述观点,根据作者所见,东亚“发展型国家”所处的发展阶段,基本上是从资源动员为主的“模仿经济”,转变为创造效率的“创新经济”。发展型国家的中衰,其关键是在创新领域中,“产业政策”往往失灵。这点可自上述发展型国家经验中窥探一二。日本始终厉行产业政策,却饱尝政策错误的苦果。不论是在其引以为傲的半导体领域,还是颇具竞争力的计算机领域,都因为政策错误而走向衰落。韩国情况也类似。在其信息光电、电子通信等领域逐步取得领先后,仍然维持“扩大产能”为主的政策方向。因此,缺乏重大创新的问题,始终困扰韩国科技产业,终于走向后继乏力的窘境。

基于上述不同阶段的发展经验,作者进一步归纳出传统“产业政策”不利于“创新培育”的两类问题。第一类问题是信息不足导致的“监督失灵”。创新行为通常被界定为一种“创造性破坏”,既难有所预期,又缺可循经验。面对严重信息不足,决策官僚便不易进行战略产业选择与产业政策拟定。在执行上述政策时,也就缺乏清晰的标准。由于政府难以甄别与监督企业,创新往往沦为“大忽悠”。而监督失灵的结果,或者滋生“政策寻租行为”,或者腐蚀政策支持力度。

第二类问题源于信息有限导致的“风险积累”。创新行为的特征之一就是风险巨大,面对成败难料、方向不明的形势,唯一的因应策略就是分散风险、多多试错。但是产业政策的本质却是选择企业、集中资源。而厉行产业政策的结果,不但放弃试错的可能,减少成功的机会,同时还因政府扶持导致的“软预算约束”,降低企业风险意识,难当起伏动荡。总而言之,上述两类问题均源自“产业政策”与“创新行为”的本质冲突,因此种下产业政策失败的种子。

综合上述,对于东亚“发展型国家”的困难与转型,我们应该如何理解?中国又可以得到哪些启发?首先,根据作者所见,不论在理论层面还是经验层面,“国家能力”解释都不值得中国借鉴参考。从理论层面看,虽处全球化浪潮之下,国家据以强化其能力者,并非绝无可能。何况,国家与社会互强的案例,其实比比皆是。其次,中国的高速成长,本来得益于全球化潮流,其与眼前的增长放缓,似无绝对关联。更为重要的是,即便经济持续发展,形成利益团体,但中国的“国家能力”绝未衰弱,国家不但从未放松对干部的掌控,多次的体制转型与财税改革,反而透露“国家能力”仍然强大。换言之,不论“国家能力”解释是否正确,都缺少参考价值。

因此,涉及产业政策的分析,更有助于理解增长逐渐放缓的困境,也能借鉴东亚发展型国家经验,超越它们的所有局限。从这个角度观察,中国增长的放缓,关键在创新能力不足。虽然早在2000年中期,政府就开始推动“自主创新”与“产业升级”(见“十二五”规划》),但其具体的政策手段,却与之前“追赶阶段”如出一辙,仍然是政府直接介入,援用许可准入、财税优惠、信贷支持等政策,引导企业投入创新。但由于传统“产业政策”的局限,政府监管创新实践的能力有限,因此政策寻租者有之,盲目扩张者有之。虽然从中央到地方,相继出台各种鼓励政策,但效果并不显著。

作者近年调研显示,政府鼓励产业升级与创新的政策,同样存在前述两类问题。首先,“监督失灵”问题一般发生在政商关系良好的企业。它们多善于自我包装又长于关系经营,不难争取到各种政策优惠。但在取得相关政策支持后,它们是否积极投入创新,政府官员却很难甄别判定。结果用意良好的奖励政策,却滋生许多无心研发,却骗取补贴的假科技企业。其次,受到政府扶持的企业,也存在“风险集聚”的问题。原来地方政府为彰显政绩,往往选择新兴产业提供各种政策扶持,结果却放松了企业的资金约束,使其不必承担风险,投资缺乏深思熟虑。但一般新兴产业,技术市场均未成熟,因此风险极高,此类企业也往往以失败收场,地方财政因而横遭拖累。但企业之所以冒进投资,原因却在政府扶持。综合上述,此处所述“产业政策”的局限,也正是东亚发展型国家的通病,中国很难有所例外,殷鉴不远,必须审慎对待。

本文始于一个比较研究的理论问题,即对于中国的发展经验而言,“发展型国家”模式是否相干?对此,作者作出了两个回答。第一,过去中国改革开放并取得高速增长的经验,与毗邻的东亚“发展型国家”十分类似,大可利用“发展型国家”的模式,帮助分析并理解“中国奇迹”的成就。第二,展望中国发展未来,应该也会与毗邻的东亚“发展型国家”类似,也因此,它们面临的困境、挑战与转型经验,也都值得中国继续予以参考借鉴。换言之,针对“发展型国家”的探讨不但没有过时,今日反而更显其重要。


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