耿曙、陈玮（2017）“发展型国家”模式与中国发展经验
耿曙(浙江大学公共管理学院研究员)
陈玮(华东理工大学社会工作与社会政策研究院助理研究员)
出处：华东师范大学学报(哲学社会科学版), 2017, 49(1)
(一) “发展型国家”是否已经过时？
数月以前，林毅夫与张维迎两位教授针对“产业政策”的辩论，引起了广泛的社会关注。其实在产业政策背后，更核心的问题是“政府是否介入经济”。回顾过往，中国曾经凭借政府介入，创造傲世的经济成就，如今面对要素红利渐罄、增长势头渐缓的形势，展望未来，中国将何去何从？其中尤其关键的是：中国是仍应坚持“政府主导发展”的模式(如林毅夫所见)，还是大幅放开管制，政府退出经济，让市场承担主导角色(乃张维迎主张)？
纵观各国发展经验，前述“政府介入经济”并非中国所独有。此前三十余年改革开放的经验，其实十分类似于毗邻的日本、韩国。稍微不同的是，它们的经济起飞，较中国先行一步，它们的高速增长，往往被总结为东亚“发展型国家”模式。此模式的提出，既触动学界对政府角色的探究，也启发中国对经济转型的认识。可惜好景不长，自上世纪90年代以来，前述“发展型国家”，外有全球潮流制约政府能力，内有工资飞涨颠覆国社关系，纷纷面临“增长趋缓”或“调整转型”的抉择，不少学者提出“挥别发展型国家”(Farewell the Developmental State) 的说法。因此，我们不禁要问：对于中国的发展道路，“发展型国家”模式是否仍然相干？对此，本文将以“发展型国家”为例，尝试厘清“理论模式”与“实际经验”间的关系，并主张：一方面，回顾过往改革历程，中国与东亚“发展型国家”十分类似；另方面，展望未来，它们所面临的挑战与转型的经验，也都值得中国继续予以参考借鉴。
(二) 理论模式与中国经验：“发展型国家”模式是否相干？
虽经不少学者探讨，但改革开放后的中国是否类似于“发展型国家”，或两者是否存在一定可比性，在学者间仍然持续有所争议。为能回应此问题，作者先尝试提炼“发展型国家”的核心特质，再与中国经验进行比对，这样分析才能具有说服力。首先，根据作者所见，发展型国家主要特征为“国家能力”与“产业政策”，而与政治、经济体制为何并无必然关系。因为根据怀特(Gordon White) 的主张，既有“资本主义发展型国家”，也有“社会主义发展型国家”。
对此必先追本溯源。所谓“发展型国家”模式，源自约翰逊(Chalmers Johnson) 对战后日本发展经验的总结。基于其案例分析，“国家”(即“抽象化的政府”) 乃是日本经济起飞的推手。其国家先以经济发展作为优先目标，再通过各种积极产业政策，完成对特定产业的保护扶持，使其在短期内能成长壮大，带动整体经济的繁荣。遵循上述模式，韩国、新加坡等相继崛起，此模式开始广受重视，引发大量探讨。可惜前人讨论虽多，“发展型国家”究竟具备哪些特质，仍缺一致标准。有鉴于此，作者梳理并提炼相关文献，从“结构”与“手段”两个维度，提出发展型国家的两大核心特征：“产业政策”(industrial policy) 与“国家能力”(state capacity)。
首先，“产业政策”乃发展型国家的政策工具，也是其最重要特征，这一点是所有学者的共识。由于发展型国家的起点低，都是处于弱势、力图追赶的后进国家，产业政策是其必不可少的追赶手段，如李斯特(Friedrich List) 所言，“若无产业政策扶持，后进国家的‘幼稚工业’极易遭到发达国家的碾压”。因此，产业政策的目的，在让技术、资本双重匮乏的后进国家，将资源集中于少数“战略产业”，引领经济快速增长。其做法一般是通过“扭曲市场价格”(get the price wrong)，培育本国产业竞争力。至于其具体手段，则因事因地制宜，宏观层面如贸易保护、信贷支持、财政补贴，甚至行政干预，微观层面如生产技术的辅导、生产过程的管制，均包括在内。
为了确保产业政策有效制定与实施，发展型国家还需另一项特征--“国家能力”。国家能力一方面体现为官僚机构独立自主地制定政策，另一方面表现为官僚体系的内部凝聚与外部联结。前者保证官僚精英不受利益集团胁迫，制定有利整体发展的产业政策；后者则涉及切合需要的产业政策，能由上至下确实贯彻。日本、韩国等典型的发展型国家，无一不是通过有力的国家机关，一方面打破各种既得利益集团的抵制、防止各种利益团体的渗透，另一方面提供给企业各种指导，协调各方的投入与努力，从而落实“产业政策”，创造高速增长。
中国改革开放以来的发展模式，与上述发展型国家基本一致，均以“产业政策”为手段，也借“国家能力”为后盾，完成体制转型、资金引进、基建提供、产业壮大等各种艰巨的发展任务，创造出所谓的“中国奇迹”。当然，这是从作者所侧重的“发展型国家”两大特征所展开的分析。虽然有不少学者看法近似，远如北京大学的林毅夫教授、台湾大学的吴玉山教授等，均有相关著作；近如复旦大学唐世平教授，也提出类似意见。
也有不少学者并不同意此观点，其中立场最为鲜明的是任教于美国约翰·霍普金斯大学及香港科技大学的蔡欣怡(Kellee S. Tsai) 教授。我们通过整理蔡教授与其他立场相近学者的论述可知，根据他们的看法，中国发展经验与东亚“发展型国家”不同者，主要有下列三项：(1) 支离破碎的规制体制(fragmented regulatory system)；(2) 前后不一的产业政策(inconsistent industrial policy)；(3) 仰赖外资的产业发展(FDI-led industrialization)。有鉴于此，本文试就上述看法进行辨析如下。
首先，有关“支离破碎的规制体制”问题，此乃肇因于中国体量过巨，与前述案例显然有别。因此，中国的发展规划，很难由中央政府统一决策，再一视同仁地施行。由于国家规模太大、地区差异过巨，中央必须放权于地方政府，鼓励后者因地制宜。因此，在中国的发展经验中，其特色在于通过如周黎安教授所言的“上级管官、下级管事”，进行央地之间的分工合作，由中央政府宏观引导，地方政府实际落实，携手落实产业政策，创造出经济起飞。当然，基于中国的“属地管理/行政发包”体制，地方政府对发展何种产业、如何推动发展等具体政策，拥有很大的自主权，换言之，“地方发展型政府” (Local Developmental State) 的特征相对凸出。但若分拆来看，如戴慕珍(Jean C. Oi) 等学者的研究，地方政府不但拥有强大的“国家能力”，而且又各有“产业政策”，如此一来就非常类似东亚“发展型国家”案例。由此可见，所谓“地方发展型政府”乃中国式“发展型国家”的特征，不必因此拒绝中国为“发展型国家”的一员。此外，除了“央地关系”层面，针对“支离破碎的规制体制”问题，也有学者论及部门间的扞格与矛盾，这与中国所历经的“市场转型”巨变有关，我们放在下段讨论。
其次，有关“前后不一的产业政策”问题。这与中国改革开放的“国际背景”与“体制背景”有关。一方面，中国不同于前述东亚“发展型国家”的一点，在他们都处于战后美国主导的地缘政经体系下，外部环境相对稳定，与中国历经东亚转型、苏东剧变、全球潮流交相冲击的国际环境，还是有些不同。另一方面，前述东亚“发展型国家”，本身多近资本主义体制，基本政经体制相对稳定。反观中国，除了从农业为主的“传统经济”向工业为核心的“现代经济”转型外，还处于“计划经济”向“市场经济”的转型过程中。在变化巨大的国际背景下，以短短不足30年，历经经济协调、治理体制的转型，必须进行各种松绑、尝试、调适，最后才能逐渐制度化下来。因此，中国政策变化的步伐与跨度，都远较前述案例来得更大，看起来似乎是时而急起时而急刹，产生“前后不一的产业政策”的印象。但最关键的是，中国改革开放迄今的经济发展，都在各种整体与具体的“产业政策”指导下进行，同时也仰仗强大的“国家能力”为依托。谁能说“调整迅速的产业政策就不算产业政策”呢？所谓“摸着石头过河”正是中国发展经验的特征，肇因于中国转型的环境与体制特征，不必因此否认中国为“发展型国家”的一员。
同时，环境压力与体制转型，当然会反映在规制产业的治理体系上，不同部门的权力消长、权限变化，都会造成冲突与磨合，也会造成部分“规制体系的支离破碎”的问题。此外，基于国际环境的不同，中国的发展模式也更反映其“全球时代”的特征。此即最后一点批评，认为中国属于“仰赖外资的产业发展”，并非典型的东亚“发展型国家”。这点如前所述，其关键在两类案例经济起飞的时空环境有异，例如日本起飞于五六十年代，台湾地区是六七十年代、韩国则迟至七八十年代。由于时空环境不同，发展模式也都各有特色：例如日本之经济起飞，以廉价商品出口，占领美国市场，几乎了无敌手。韩国则同样处于日本压力笼罩下，必须通过更为大型的产业集团、更为密切的政企合作，才能与日本企业相抗衡。而中国的开放发展，始于八十年代末，初期得益于承接东亚的产业转移，后期则乘“模块化”制造再崛起，两者都必须以“国外直接投资”为载体，引进技术、市场与管理，创造就业、出口与增长。换言之，是中国发展的时空环境，造成了中国更仰赖“国外直接投资”，而东亚“发展型国家”更重视扶助内资产业。同样的，产业发展的特质，也不必作为是否为“发展型国家”的判断标准。
除此之外，我们可以再基于中国的发展经验，比较中国与前述案例的类似程度。首先，不论是中央还是地方政府，均以经济发展为最高目标--前者强调“绩效合法性”，后者追求“财政收入最大化”--从而构成学者所言的，发展型国家“意识形态的基础”。其次，中国式“发展型国家”的重心既然在地方政府，我们不妨考察中国地方政府的作为，便于掌握中国模式涉及的“产业政策”。对此，相关研究者依据产业政策的类型，大致区分了两类政府角色，前期是“地方企业家型政府”(local entrepreneurial state)，后期为“地方发展型政府”(local developmental state)。产业政策虽有异同，产业扶持却始终是施政重心。处于“地方企业家型政府”阶段，地方政府针对市场优势产业，通过拨付土地、投入资金，直接参与集体企业的生产经营，故与怀特所谓“社会主义发展型国家”模式十分接近，也与东亚发展型国家的“共生性政企联盟”高度相似。此类产业政策创造出上世纪80与90年代两波乡镇企业的快速增长。
至于稍后的“地方发展型政府”阶段，地方政府基于国际竞争优势，通过创造条件、提供优惠、筑巢引凤、招商引资，从旁扶持各种外资、民营企业的生产经营。这在经营形态上，与怀特所谓“资本主义发展型国家”形态相对类似，也与东亚发展型国家的宏观产业政策高度相似。此类产业政策帮助中国在加入WTO后，一跃成为外资龙头、世界工厂，推动了2000年代迄今的高速经济增长。由此可见，虽然时空有别，环境迥异，但在中国发展的过程中，地方政府所推动的产业政策，与其他发展型国家其实并无二致。
再进一步说，中国式“发展型国家”的“国家能力”层面，中国也与其他东亚案例类似。中国的“国家机关”拥有高度的自主性与极强的凝聚力。就前者而言，中国与日本、韩国起飞阶段类似，都属于国家资源丰富，社会相对弱势的体制，代表“国家”的官僚机构，拥有高度的决策自主性，能够根据国家整体利益，制定经济发展策略。中国一方面借干部人事的“下管一级”体制，通过纵向问责，监督考核官员，充分贯彻上峰意志，维持中央-地方政策统一；另一方面通过以“经济绩效”为标准的“政治锦标赛”，最大限度地调动官员积极性，将原有的党政干部，转化为服务发展的管理精英。由此形成的“国家能力”，为落实“产业政策”提供制度保障。
综合上述，中国高速增长的经验(或称“中国模式”)，无论就实行的“产业政策”还是仰仗的“国家能力”考察，其实均与其他东亚发展型国家并无不同。换言之，中国就是东亚发展型国家中的一员，只是体量巨大，历经转型，而且起步更晚。因此，对于“中国是否属于发展型国家”或者“发展型国家模式与中国是否相干”问题，应该可以有一个相对清楚的共识了。
(三) “发展型国家”的转型与中国“发展模式”的转变
但是接下来又出现新的问题了，回顾过往的中国发展历程，“发展型国家”模式还是值得运用的，但若是展望未来呢？我们眼看前述东亚“发展型国家”在经历多年高速增长后，逐渐迈入先进工业化国家行列，从20世纪90年代开始，大多落入增长趋缓，不得不改弦更张的道路。既然人家都调整、放弃了“发展型国家”的做法，中国未来的发展，是否还可以借鉴前述东亚“发展型国家”的经验呢？此问题，攸关中国未来，似乎未见学界讨论。有鉴于此，本文对此进行扼要的分析。
先看一下东亚“发展型国家”的近况。首先，日本在20世纪90年代初期泡沫破灭，经济停滞、衰退，即便政府屡次振兴，迄今仍未见起色，被称为“失去的二十年”。其次，韩国则先在亚洲金融危机中遭受重创，此后虽然恢复重振，却终于在2010年前后显露疲态。上述趋势引发学界对发展型国家的质疑，针对其衰落与局限展开探讨。对于上述“发展型国家”的衰落，现有文献主要围绕“国家能力”与“产业政策”两个特征。首先，部分学者认为衰落肇因于“国家能力”弱化。此类研究部分强调国际政经局势，认为上世纪80年代的全球化潮流，以及相伴的“自由主义思潮”，逐步削弱了上述案例中的“国家能力”，导致国家撤消对特定产业的扶持，失去对经济的引导。与之呼应的部分研究，侧重国家-社会关系的变化，认为随着经济长期发展，配合威权体制转型，利益团体日益壮大，官僚机构被其俘获，难再推出有利于整体的发展方略，甚至走向“裙带资本主义”。
针对东亚发展型国家的衰落，另外部分学者更看重“产业政策”层面，特别是其是否受所处“发展阶段”的影响。其中，日本案例研究发现，其产业政策在战后赶超阶段，曾经发挥巨大作用，但完成赶超之后，同样政策便几无成效。对此，克鲁格曼(Paul Krugman) 解释：产业政策的本质为大量投入，只在短期生效，若未提升效率，长期仍将走向衰退。另一些学者则认为，“产业政策”之所以能够成功，关键在有模仿的目标，可是一旦成为领先国家时，便失去参考借鉴的对象，产业政策便难有发挥余地。换言之，“产业政策”解释，将发展型国家的兴衰归因于该国所处的“发展阶段”。
基于上述观点，根据作者所见，东亚“发展型国家”所处的发展阶段，基本上是从资源动员为主的“模仿经济”，转变为创造效率的“创新经济”。发展型国家的中衰，其关键是在创新领域中，“产业政策”往往失灵。这点可自上述发展型国家经验中窥探一二。日本始终厉行产业政策，却饱尝政策错误的苦果。不论是在其引以为傲的半导体领域，还是颇具竞争力的计算机领域，都因为政策错误而走向衰落。韩国情况也类似。在其信息光电、电子通信等领域逐步取得领先后，仍然维持“扩大产能”为主的政策方向。因此，缺乏重大创新的问题，始终困扰韩国科技产业，终于走向后继乏力的窘境。
基于上述不同阶段的发展经验，作者进一步归纳出传统“产业政策”不利于“创新培育”的两类问题。第一类问题是信息不足导致的“监督失灵”。创新行为通常被界定为一种“创造性破坏”，既难有所预期，又缺可循经验。面对严重信息不足，决策官僚便不易进行战略产业选择与产业政策拟定。在执行上述政策时，也就缺乏清晰的标准。由于政府难以甄别与监督企业，创新往往沦为“大忽悠”。而监督失灵的结果，或者滋生“政策寻租行为”，或者腐蚀政策支持力度。
第二类问题源于信息有限导致的“风险积累”。创新行为的特征之一就是风险巨大，面对成败难料、方向不明的形势，唯一的因应策略就是分散风险、多多试错。但是产业政策的本质却是选择企业、集中资源。而厉行产业政策的结果，不但放弃试错的可能，减少成功的机会，同时还因政府扶持导致的“软预算约束”，降低企业风险意识，难当起伏动荡。总而言之，上述两类问题均源自“产业政策”与“创新行为”的本质冲突，因此种下产业政策失败的种子。
综合上述，对于东亚“发展型国家”的困难与转型，我们应该如何理解？中国又可以得到哪些启发？首先，根据作者所见，不论在理论层面还是经验层面，“国家能力”解释都不值得中国借鉴参考。从理论层面看，虽处全球化浪潮之下，国家据以强化其能力者，并非绝无可能。何况，国家与社会互强的案例，其实比比皆是。其次，中国的高速成长，本来得益于全球化潮流，其与眼前的增长放缓，似无绝对关联。更为重要的是，即便经济持续发展，形成利益团体，但中国的“国家能力”绝未衰弱，国家不但从未放松对干部的掌控，多次的体制转型与财税改革，反而透露“国家能力”仍然强大。换言之，不论“国家能力”解释是否正确，都缺少参考价值。
因此，涉及产业政策的分析，更有助于理解增长逐渐放缓的困境，也能借鉴东亚发展型国家经验，超越它们的所有局限。从这个角度观察，中国增长的放缓，关键在创新能力不足。虽然早在2000年中期，政府就开始推动“自主创新”与“产业升级”(见“十二五”规划》)，但其具体的政策手段，却与之前“追赶阶段”如出一辙，仍然是政府直接介入，援用许可准入、财税优惠、信贷支持等政策，引导企业投入创新。但由于传统“产业政策”的局限，政府监管创新实践的能力有限，因此政策寻租者有之，盲目扩张者有之。虽然从中央到地方，相继出台各种鼓励政策，但效果并不显著。
作者近年调研显示，政府鼓励产业升级与创新的政策，同样存在前述两类问题。首先，“监督失灵”问题一般发生在政商关系良好的企业。它们多善于自我包装又长于关系经营，不难争取到各种政策优惠。但在取得相关政策支持后，它们是否积极投入创新，政府官员却很难甄别判定。结果用意良好的奖励政策，却滋生许多无心研发，却骗取补贴的假科技企业。其次，受到政府扶持的企业，也存在“风险集聚”的问题。原来地方政府为彰显政绩，往往选择新兴产业提供各种政策扶持，结果却放松了企业的资金约束，使其不必承担风险，投资缺乏深思熟虑。但一般新兴产业，技术市场均未成熟，因此风险极高，此类企业也往往以失败收场，地方财政因而横遭拖累。但企业之所以冒进投资，原因却在政府扶持。综合上述，此处所述“产业政策”的局限，也正是东亚发展型国家的通病，中国很难有所例外，殷鉴不远，必须审慎对待。
本文始于一个比较研究的理论问题，即对于中国的发展经验而言，“发展型国家”模式是否相干？对此，作者作出了两个回答。第一，过去中国改革开放并取得高速增长的经验，与毗邻的东亚“发展型国家”十分类似，大可利用“发展型国家”的模式，帮助分析并理解“中国奇迹”的成就。第二，展望中国发展未来，应该也会与毗邻的东亚“发展型国家”类似，也因此，它们面临的困境、挑战与转型经验，也都值得中国继续予以参考借鉴。换言之，针对“发展型国家”的探讨不但没有过时，今日反而更显其重要。
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