周平（2010）中国民族政策价值取向分析
来源：《当代世界与社会主义》2010年第2期
摘要： 从民族政策的角度考察中国的民族关系和民族问题，是研究中国民族关系的一个新的视角。中国的民族政
策蕴涵着“民族主义”的价值取向。“民族主义”取向的政策，在解决少数民族发展程度较低情况下的民族问题方面体现了强大的功能，但在处理少数民族发展起来以后的民族问题方面则功能不足。而且，“民族主义”取向的政策也蕴涵着一定的风险。因此，有必要促成中国民族政策的价值取向由“民族主义”向国家主义转变。
关键词： 民族政策;价值取向;“民族主义”;国家主义
⺠族政策与⺠族关系之间存在着紧密⽽直接的互动关系。⼀⽅⾯，现实的⺠族关系状况构成了⺠族政策的重要基础；另⼀⽅⾯，⺠族政策也深刻地影响着⺠族关系。⺠族关系的现实状况与⺠族政策之间存在着互为因果的联系。因此，既可以从⺠族关系的现实状况来分析中国的⺠族政策，也可以从⺠族政策的角度来解析中国的⺠族关系和⺠族问题。从⺠族政策的角度研究⺠族关系，是中国⺠族关系和⺠族问题研究的⼀个新的视角。然⽽，要具体地讨论每⼀项⺠族政策对⺠族关系的影响，不仅不现实⽽且会遇到许多难以解释的吊诡问题。⽽从⺠族政策价值取向的角度进⾏研究，不仅具有可操作性，⽽且能够有效地揭⽰⺠族政策与现在的⺠族关系之间的联系。本⽂就从⺠族政策价值取向的角度，考察中国的⺠
族政策及其与⺠族关系的互动。
⼀、⺠族政策的“⺠族主义”取向
中国⺠族政策的内容多样且处于⼀个发展变化的过程之中，但其中的基本逻辑却相当清晰：⾸先是重视少数⺠族的权利，体现了列宁所说的“加紧帮助落后的弱⼩⺠族”[1]的精神；其次是进⾏⼤规模的⺠族识别，确定少数⺠族成员的族属关系以及少数⺠族的政治地位和法律地位；再次是通过具体的政策，从政治、经济、社会和⽂化等⽅⾯，给予少数⺠族以全⽅位的照顾和帮扶；最后是通过政策帮扶来促进少数⺠族的发展，从⽽实现各个⺠族的平等和团结。在这个逻辑的各个基本环节中，重视少数⺠族权利是基础和出发点，没有这样的出发点和基础，就不会形成统⼀⼀致的⺠族政策；⺠族识别和确定少数⺠族的政治地位和法律地位是关键，这⼀环节是⺠族政策制定和实施的根本前提；对少数⺠族进⾏照顾和帮扶是核⼼，各个⽅⾯的⺠族政策甚⾄每⼀项⺠族政策，都是对少数⺠族的照顾政策；促进少数⺠族的发展、提升少数⺠族的地位进⽽实现⺠族的平等和团结是归宿，所有的⺠族政策都是追求这样⼀个总体目标。
⺠族政策从基本的出发点到最后的目标都是指向少数⺠族的利益这⼀事实表明：中国⺠族政策的价值取向，是⼀种“⺠族主义”的取向。当然，这⾥所谓的“⺠族主义”，只是⼀个表⽰⺠族政策价值取向特点的描述性概念，⽽并非作为意识形态的⺠族主义。
“⺠族主义”取向是中国⺠族政策基本的价值底蕴，它经历了⼀个酝酿、形成、调整、反复和完善的过程。
该取向酝酿于中国共产党领导的新⺠主主义⾰命时期。中国是⼀个⺠族构成和⺠族关系复杂的统⼀的多⺠族国家，中国共产党在领导新⺠主主义⾰命实践中必然要涉及到⺠族关系，涉及到少数⺠族问题。在处理国内⺠族问题的实践中，党秉持马克思主义的⺠族平等思想，接受共产国际指导，学习苏联经验，但最终是从中国的实际来思考⺠族问题的。党在⺠族问题上的基本价值取向，体现了对少数⺠族在中国⾰命中的地位和作⽤的重视。随着⺠族区域⾃治基本政策的确⽴，这种基本的价值取向得到进⼀步巩固。从这个意义上说，党重视少数⺠族权益的价值观念是在⺠主⾰命实践中逐步形成的。
“⺠族主义”价值取向形成于中华⼈⺠共和国成⽴初期。新中国成⽴以后，中国共产党作为⼀个执掌全国政权的政党，必须运⽤国家政权的⼒量来处理整个国家的⺠族关系。在重视少数⺠族权益的价值观念的指导下，党在新中国成⽴后⽴即在全国范围内开展了⼤规模的⺠族识别⼯作，为全⾯制定和实施⺠族政策奠定基础。与此同时，也从理论上全⾯地阐述了这种价值主张并论证了这种价值取向的合理性和必要性。在⺠族识别的基础上，党和国家对识别出来的少数⺠族给予了法定的族称、社会地位和政治地位，进⽽相继制定了⼀系列对少数⺠族进⾏照顾和帮扶的政策，逐步形成了完整的⺠族政策体系。
在国家的各项政治制度全⾯建⽴和⺠族关系得到全⾯和根本性的调整之后，⺠族政策中的“⺠族主义”取向出现了调整的苗头。在⼀定时期内，对少数⺠族进⾏照顾和帮扶的政策出台的速度减慢了，⼀些政治政策出现了⼀定程度的调整，如对少数⺠族政治上的倾斜有所减少，⼀些⺠族⾃治地⽅被调整甚⾄撤并，⺠族⾃治地⽅的⾃治权受到限制，对⺠族上层的权⼒空间进⾏压缩。不过，这种调整具有明显的权宜性质，虽然对“⺠族主义”取向的发展起到了⼀定的抑制作⽤，却没有改变这⼀价值取向。
“⽂⾰”开始以后，党和国家的路线、⽅针和政策偏离了正常的轨道。在此背景下，⺠族政策的贯彻和执⾏受到了全⾯的⼲扰和破坏，并且偏离了正确的轨道，⺠族政策中的“⺠族主义”取向也⽆法继续正常实施，基本上处于冻结的状态。
⼗⼀届三中全会以后，随着⺠族政策的全⾯恢复，“⺠族主义”的价值取向也得到恢复并被注⼊了新的活⼒。20世纪80年代以后，“⺠族主义”的价值取向得到了前所未有的强化，⼀系列具有突出“⺠族主义”取向的政策⼤量出台，不仅在政策上对少数⺠族进⾏全⾯的倾斜，⽽且在政策控制的范围内全⾯地按少数⺠族⼈⼝⽐例分配社会资源和政治资源，形成了⼀个“⺠族主义”取向的完善的政策体系。在此过程中，“⺠族主义”的价值取向也在进⼀步发展，⼀些特殊的⺠族政策，如新疆实⾏的招⽣、招⼯和招兵中少数⺠族成员都要占60%的“三个百分之六⼗”政策，以及“两少⼀宽”[2]政策等，更是将⺠族政策中的“⺠族主义”取向推向了极端。
⼆、“⺠族主义”取向的形成
中国⺠族政策的价值取向与作为政策主体的中国共产党在少数⺠族问题上的价值观念紧密地联系在⼀起，是党在少数⺠族问题上的价值观念的外化或投射。⽽党在少数⺠族问题上的价值观念，是其在与少数⺠族所形成的主客体关系中形成的认识、情感和评价的沉淀。这些由党对少数⺠族的认识、情感和评价转变⽽成的价值观念，逐步凝结成为党的政策的基本倾向，成为党制定⺠族政策时政策问题选择、政策⼿段使⽤和政策目标确定的基本标准和基本期待，进⽽从根本上影响着⺠族政策的制定和实施。
“⺠族主义”的价值取向是多种因素综合作⽤的结果。在其形成过程中，⾰命党的地位、对马克思主义⺠族平等思想的理解、苏联的经验和共产国际的指⽰、对作为认识⼯具的“⺠族”概念的理解和选择、中国的传统⽂化等，都不同程度地产⽣了影响。不过，⾰命党的地位、使⽤的⺠族概念和中国传统⽂化中的怀柔思想，产⽣了根本性的影响，甚⾄可以说，就是这三个因素导致党在⺠族政策中形成了“⺠族主义”的价值取向。
⾰命党的地位构成了中国共产党形成“⺠族主义”价值取向的基本政治⽴场，也是形成“⺠族主义”取向的政治基础。党在领导新⺠主主义⾰命过程中涉及⺠族问题时，马克思主义⺠族平等的思想、列宁的⺠族⾃决权主张、苏联处理国内⺠族问题的经验以及共产国际的指⽰等，对党思考和处理中国的⺠族问题产⽣了深刻的影响，⺠族⾃决权的主张和共产国际关于在⺠族⾃决的基础上建⽴联邦共和国的指⽰还⼀度成为党基本的政策主张。但是，党最终还是从动员少数⺠族参与中国⾰命的角度来审视中国的⺠族问题，尤其是对中国⾰命和中国⺠族关系的实际有了成熟的认识和经验以后，就更是如此。
基于⾰命党的⽴场，党为了完成夺取新⺠主主义⾰命胜利的任务，就必须对少数⺠族进⾏⼴泛和有效的政治动员。这种动员的成效直接关系着⾰命的进程和成败。⽽为了实现对少数⺠族的有效动员，就必须充分同情、关⼼和帮助处于弱势地位的少数⺠族，实⾏列宁所说的“加紧帮助落后的弱⼩⺠族”的要求。即使⽀持少数⺠族的独⽴⾃治，也是为了实现与少数⺠族的联合。[3]党最终实现由⺠族⾃决权基础上建⽴联邦共和国到实⾏⺠族区域⾃治的政策主张的转变，也是重视少数⺠族利益并根据中国政治传统和⺠族关系状况作出的选择。
党取得执政地位后并未在认识上和思想上实现这种转变，长期将⾃⼰视为⾰命党，并继续按照⾰命党的思维和⾏为⽅式领导中国的社会主义⾰命和建设，因⽽使得⾰命党时期形成的“⺠族主义”的价值取向得以进⼀步延续和发展。
⽤政治⺠族的概念分析中国的⽂化⺠族，是形成“⺠族主义”价值取向的认识论根源。中国近代以来所使⽤的认识和分析⺠族现象和⺠族关系的概念⼯具，是从国外传⼊的⺠族概念。近代以后传⼊中国并在中国产⽣影响的⺠族概念多种多样。但是，这些由外部传⼊的⺠族概念概括起来就是两类：⼀类是⽂化⺠族的概念，另⼀类是政治⺠族的概念。[4]
中国的⺠族国家构建始于20世纪初期， 中华⼈⺠共和国的成⽴标志着中国⺠族国家构建的基本完成。[5]中华⼈⺠共和国就是中华⺠族的⺠族国家。 在⺠族国家构建过程中以及⺠族国家构建完成以后，中国既有作为政治⺠族的中华⺠族[6]，⼜存在作为⽂化⺠族的中华各⺠族。作为⽂化⺠族的中华各⺠族，它们不具有政治的形式，已经并且将越来越融合为统⼀的中华⺠族；⽽作为政治⺠族的中华⺠族，不仅应该强调其国族⾝份和特点，⽽且应该通过⼀系列制度建设来巩固其国族认同，并以国族的⾝份屹⽴于世界⺠族之林。
⺠族概念是认识和分析中国⺠族现象和⺠族问题的⼯具。选择什么样的⺠族概念，对于认识和思考中国的⺠族现象、⺠族关系，具有决定性的影响。中国共产党分析⺠族关系和处理⺠族问题所针对和涉及的⺠族都是⽂化⺠族，但所依据的斯⼤林⺠族定义却是⼀个典型的国家⺠族的定义。正是由于⽤政治⺠族的概念分析⽂化⺠族，所以才要按照政治⺠族的标准，把⼀个个的少数⺠族识别出来，赋予其法定的族称，明确的政治地位、社会地位和法律地位，将其政治化，进⽽在此基础上制定⺠族政策。
“⺠族主义”取向的形成，也与中国传统⽂化紧密联系。中国⾃秦汉以来便是多⺠族国家，历史上的历朝历代处理⺠族关系的诸多思想和政策已经沉淀成为中国传统⽂化的重要内容。对被统治⺠族采取“抚之以仁义，⽰之以威信”，或“慑之以兵，怀之以德”以及“顺者以德服，逆者以兵临”的恩威并⽤的政策以及其中所包含的怀柔思想，就是其中重要的内容。中国共产党认识和处理国内⺠族关系和⺠族问题，就深受怀柔思想的影响。不过， 中国共产党采取的怀柔思想中，也揉进了宽厚待⼈的儒家思想的内涵。
20世纪50年代中国⺠族政策密集出台时，对⺠族政策的制定具有决定性影响的⼀些领导⼈对少数⺠族“赔不是”和“还债”的思想，就突出地体现了这⼀特点。在新中国成⽴不久的政务院第三⼗七次政务会议上，周恩来就提出：“在汉族同少数⺠族的关系上，是汉族对不起少数⺠族。今后我们汉族同志要代为受过，向他们赔不是。”“汉族多年来对不起少数⺠族，今后⽆意中还可能犯错误，应该多想想⾃⼰的错处。凡事都‘求其在我’。”[7]1957年，在论及“⺠族区域⾃治有利于⺠族团结和共同进步”问题时，周恩来⼜提出了汉族要向少数⺠族还债的观点。他说：“不叫还债，叫赔不是也可以……严格地批评⾃⼰，不但不会引起对⽅的反感，反⽽会促进对⽅对⾃⼰缺点的注意。”“讲还债有利于⺠族团结，这是符合马列主义真理的。”[8]另外，提出要向少数⺠族“赔不是”和“还债”的思想，也或多或少地蕴涵着把国家视为主体⺠族的国家的价值判断。
这种体现怀柔精神的“赔不是”和“还债”的思想，为在政策上对少数⺠族实⾏照顾和倾斜提供了道德 ⽀撑。 新中国成⽴以来的⺠族政策，基本上都浸润在这种政治伦理之中。既然汉族“对不起”少数⺠族，对少数⺠族有“⽋债”，⾃然就必须对少数⺠族“赔不是”和“还债”，那么，国家通过政策对少数⺠族进⾏⽆条件的、全⽅位的倾斜和照顾就是天经地义的，⽆论如何都不为过，⽽且必须长期实⾏。
三、“⺠族主义”取向政策的功能
蕴涵着“⺠族主义”取向的政策，在中国共产党领导的新⺠主主义⾰命、社会主义⾰命和建设以及对中国⺠族关系的调整中，都发挥了巨⼤⽽深远的影响，体现了“⺠族主义”取向政策的功能。
1．政治动员的功能
能否有效地将少数⺠族动员起来，加⼊到新⺠主主义⾰命以及社会主义⾰命和建设的阵营，直接关系到⾰命和建设的成败。⽽“⺠族主义”取向的政策，在对少数⺠族进⾏政治动员⽅⾯的功能⼗分强⼤。
各个少数⺠族本质上是由共同的历史⽂化联系构建起来的⼈群共同体，但这些历史⽂化共同体在长期的族际交往和族际竞争中形成稳定的共同利益，并具有了显著的利益共同体的属性。每⼀个少数⺠族与其他⺠族之间的⽭盾和冲突，归根到底都是利益争夺。“⺠族主义”的取向，不仅承认和重视少数⺠族的特殊性和利益，⽽且要求采取有效的措施来维护和发展少数⺠族的利益。这与少数⺠族的利益要求完全⼀致，从⽽能够从根本上调动少数⺠族的积极性，促成它们⽀持和加⼊中国共产党领导的⾰命和建设事业。
少数⺠族的积极参与，为中国共产党领导的⾰命和建设事业的胜利提供了重要的条件，是⾰命和建设事业取得胜利的重要保证。如果没有少数⺠族的积极参与，中国⾰命的胜利和建设的成就，都是不可想象的。
2．政治整合的功能
中国⾃秦汉以后便是⼀个典型的多⺠族国家。⽽作为这个统⼀多⺠族国家组成部分的各个⺠族，在历史上都曾经建⽴并且长期保存着⾃⼰的政治体系，成为统⼀国家内部的地⽅性政权。这些少数⺠族的地⽅政权在管理少数⺠族事务的同时，也与中央政权之间形成了复杂的关系，⽽且这种关系还具有不稳定性。如何把少数⺠族的地⽅政权整合到统⼀的国家政权体制中，是历史上各个中央政权在维护多⺠族国家统⼀⽅⾯⾯临的重⼤课题。为此，历代中央政权采取了各种政策来整合少数⺠族的地⽅政权。羁縻政策、和亲政策、⼟司制度、改⼟设流、改⼟归流等，都是典型的政策措施，但这些政策措施最终都未能有效地将少数⺠族的地⽅政权纳⼊到统⼀的国家制度中。这固然有社会历史条件和⺠族关系的具体状况⽅⾯的原因，但⺠族政策⽅⾯的原因也是不可忽视的。⽽“⺠族主义”取向的政策，却有效地将少数⺠族的地⽅政权纳⼊到统⼀的国家制度当中，为⺠族国家创建了⼀个最重要的条件——国家制度的统⼀。
在这种整合中，⺠族区域⾃治政策发挥了根本性的作⽤。中华⼈⺠共和国成⽴前及成⽴初期的⺠族区域⾃治，在保留少数⺠族地⽅政权及少数⺠族上层的权⼒和政治地位的前提下，和平地将少数⺠族的地⽅政权纳⼊到国家政权体系之中，使其成为统⼀的国家政权体系中的地⽅政权。因此，实现了少数⺠族地⽅政权与国家政权的有效整合，统⼀了国家的政治制度，把历史上历代中央政权的夙愿变成了现实。
3．重构⺠族关系的功能
中国历史上的⺠族关系错综复杂、⽭盾重重，其中既有主体⺠族与少数⺠族之间的⽭盾和冲突，也有少数⺠族之间的⽭盾和冲突。但所有的⽭盾和冲突都可归结为主体⺠族与少数⺠族之间的⽭盾，其根本症结是由⺠族的⼈⼝构成和历史构成[9]所造成的⺠族利益之间的不平衡性。从少数⺠族的角度来看，就是少数⺠族的利益没有受到应有的尊重和有效的维护。历史上的许多中央政权也尽⼒协调各⺠族之间的利益关系，但最终都没有从根本上解决问题，未能建⽴起协调⽽稳定的⺠族关系。⽽“⺠族主义”取向的⺠族政策，因为尊重、重视少数⺠族的利益，通过各种政策措施提升少数⺠族的地位，维护少数⺠族的利益，从⽽使历史上的⽭盾从根本上得到化解。“⺠族主义”取向政策的全⾯实施，重新构建了⼀种新型的平等、团结、互助的社会主义⺠族关系。
“⺠族主义”取向的政策在协调和重构⺠族关系⽅⾯的功能来⾃于对少数⺠族利益的照顾或政策倾斜。中国⺠族政策的⼀个根本性的特点，便是对少数⺠族的照顾。在社会⽣活的每⼀个⽅⾯，不论是政治领域，还是⽂化领域和社会领域，在⼀切涉及国家与少数⺠族、主体⺠族与少数⺠族的关系上，都对少数⺠族进⾏了政策照顾。正是通过全⾯的政策照顾，实现了少数⺠族与主体⺠族之间的平等和团结。
4．促进发展的功能
“⺠族主义”取向的政策通过⼀系列对少数⺠族和少数⺠族地区的政策倾斜和政策照顾，有效地促进了少数⺠族和少数⺠族地区的发展。从总体上看，所有少数⺠族的地位都得到了根本的改善，都获得了前所未有的发展。许多少数⺠族的发展甚⾄是“跨越式”的。它们今天所获得的发展程度和所处的地位，在⾃然历史的进程中是⽆法想象的。少数⺠族发展最直观的表现，就是少数⺠族⼈⼝绝对量和相对量的增加以及由此实现的少数⺠族族体规模的扩⼤。与此同时，少数⺠族的受教育程度、⺠族意识的增长程度，都得到了迅速的提升。
在少数⺠族发展的同时，少数⺠族地区也实现了快速发展。中国少数⺠族中的绝⼤多数⽣活于边疆地区，少数⺠族地区的快速发展使得边疆地区与内地之间的异质性逐渐减弱。⽽这种异质性的淡化是由边疆与内地的分界地区向外渐次推展的，所以造成了内地与边疆的分界线逐渐向外推移，原先的边疆地区由于失去了与内地之间的差异性⽽逐步失去边疆的性质，从⽽导致边疆的范围逐步缩⼩。⽽少数⺠族地区的发展以及由此达成的与汉族地区同质性的增强，不仅为各个⺠族之间的整合创建了坚实的基础，也为国家的统⼀奠定了坚实的基础。
从总体上看，“⺠族主义”取向政策的积极功能是⼗分强⼤的，中国今天⺠族关系的状况与此不可分割地联系在⼀起。但是，在肯定“⺠族主义”取向政策功能的同时，有⼀个事实也必须注意到，那就是它所解决的⺠族问题都是在少数⺠族发展程度较低或少数⺠族不发展情况下产⽣的⺠族问题。⽽在解决少数⺠族发展起来以后的⺠族问题⽅⾯，“⺠族主义”取向的政策并不具有同样强⼤的功能。
“⺠族主义”取向政策实现其功能或发挥作⽤的基本⽅式，是对少数⺠族的利益给予。在少数⺠族发展程度较低的情况下，少数⺠族的利益要求集中于提升⾃⼰显然落后于主体⺠族的经济、社会和政治地位，要求改善⾃⼰与主体⺠族之间的利益关系，这就为利益给予的⽅式发挥作⽤提供了较⼤的空间。但是，利益的满⾜有⼀个基本规律，即某种既定利益要求的满⾜会促成更⼤或更⾼的利益需要的形成。就少数⺠族⽽⾔，当其经济地位、社会地位和政治地位改善以后，尤其是随着其⺠族意识的增强，会形成⽇益明确和不断提⾼的对政治权利的追求。“政治是经济的集中表现”这⼀著名论断，不仅说明了政治利益对于经济利益的⾄上性，也表明了政治权利成为⼈们最⾼利益追求的必然性。发展起来的少数⺠族对政
治权利要求以及这种要求的⽇益增强，是⼀种必然的现象和趋势。在少数⺠族发展起来以后，这样的要求往往会成为新的⺠族问题的聚焦点。⽽现存的政治权⼒分配⽅式和制度框架能够为“⺠族主义”取向的政策在解决此类问题⽅⾯发挥作⽤提供的空间是⼗分有限的，从⽽限制了“⺠族主义”取向的政策在解决少数⺠族发展起来以后的⺠族问题⽅⾯的功能，因⽽使它解决新形势下⺠族问题的能⼒受到了根本性的限制。
四、“⺠族主义”取向政策的风险
执政党或国家的政策，都是通过对社会利益关系的调整⽽实现治理目标的⼿段。因此，⼀种政策通过利益关系的调整⽽解决⾯临的⽭盾和问题时，往往会因为这种调整以及由此形成的利益关系⽽导致新的⽭盾和冲突，从⽽使政策蕴涵风险。“⺠族主义”形成于特定的政治、认识和道德⽴场，也蕴涵着⼀定的政策风险。
第⼀，增强了少数⺠族作为利益共同体的地位，因⽽有可能加剧族际间的利益争夺。“⺠族主义”取向政策的政策⼿段，基本上都是对少数⺠族进⾏政策倾斜和照顾。⽽这样的政策倾斜和照顾不仅强化了少数⺠族作为利益共同体的地位，⽽且进⼀步强化了少数⺠族以⺠族的⾝份从国家的政策倾斜和照顾中获得更多和更⼤利益的期待。⽽在少数⺠族以利益共同体的⾝份争取利益和获得利益已经成为基本的社会机制和政治机制的情况下，少数⺠族与国家之间、与主体⺠族之间以及与其他少数⺠族之间进⾏利益博弈的可能性也随之增⼤，进⽽使以少数⺠族为本位的利益争夺常态化。⽽利益的争夺以及与之相伴的利益攀⽐，⼜会引发⼀些⺠族的不平等感和被剥夺感，甚⾄在某些特定的情况下使族际关系趋向于紧张。这种情况与少数⺠族地区快速推进的现代化和社会转型所产⽣的社会⽭盾相结合，会使少数⺠族地区的各种⽭盾更加复杂，从⽽使⽭盾多发的态势在少数⺠族地区表现得更加突出。
第⼆，激发少数⺠族⺠族意识的觉醒和增强，从⽽影响到⺠族意识与国家意识之间的平衡。少数⺠族的⺠族意识伴随着少数⺠族的发展⽽不断增强，这是⼀个⾃然历史的过程。“⺠族主义”取向政策对少数⺠族利益的持续强化，也会促进少数⺠族⺠族意识的增强。这种倾向结合在⼀起，少数⺠族⺠族意识趋于旺盛的势头就更加突出了。现实的情况也充分证实了这⼀点。少数⺠族的⺠族意识能够促进少数⺠族⾃强不息，但同时也可能引发其他问题。⾸先，⺠族意识的增强，会导致产⽣⺠族问题的可能性随之增⼤。⺠族间的利益争夺⽇益常态化，但这种利益争夺是否会演化为⺠族问题，关键在于相关⺠族如何看待这些问题。⽽少数⺠族是否会将这种争夺视为⺠族问题或发展为⺠族问题，直接与⺠族意识相关。少数⺠族的⺠族意识愈强，族际间利益争夺转化为⺠族问题的可能性就愈⼤。其次，少数⺠族的⺠族意识与国家意识之间以及与⺠族认同和国家认同之间，存在着紧密的联动关系。[10]少数⺠族⺠族意识的增强，会直接对⺠族意识与国家意识之间的平衡、⺠族认同与国家认同之间的平衡构成挑战，进⽽影响到国家统⼀和稳定的⼼理基础。⽽且，⺠族意识与⺠族主义意识形态之间并不存在不可逾越的鸿沟，少数⺠族中的⺠族主义往往是⺠族分裂主义的温床。
第三，政策预设与少数⺠族的⾏动逻辑之间存在差异，“⺠族主义”取向的政策难以应对⺠族关系中的新情况。“⺠族主义”取向的政策蕴涵着⼀个明确的逻辑或期待：处于弱势地位的⺠族在现⾏政治体制的政策帮扶下改善了地位和得到发展以后，⼀定会对这个体制充满感激，并因此⽽更加⽀持和拥护这个体制；对国家的认同感会因此⽽增强，愿意与其他⺠族紧密团结，追求各⺠族的共同繁荣。在为“⺠族主义”取向政策所作的论证中，也能列举出若⼲⽀持“⺠族主义”取向政策的历史事实和现实案例。但是，事情的发展也还存在另外⼀种可能，即处于弱势地位的⺠族在政策的帮扶下改善了地位和得到发展以后，其作为利益共同体的地位被强化，⺠族意识随之增强，进⽽会对⺠族⾃⾝的利益充满了更多和更⼤的期待，甚⾄要求得到更⼤的利益和更多的政治权利。“⺠族主义”取向政策期待的那种⾏动逻辑，往往存在于少数⺠族发展程度⽐较低、少数⺠族与主体⺠族之间在地位和发展⽅⾯存在较⼤差距的情况下。⽽在少数⺠族发展起来和地位得到根本改变后，后⼀种⾏动逻辑则更具有现实性。新形势下的许多⺠族问题，都是后⼀种逻辑现实化的结果。这显然已经超出了既定的政策预设。⽽“⺠族主义”取向的政策也往往在后⼀种⾏动逻辑出现时显得⼒不从⼼，缺乏有效的应对⼿段。
第四，⺠族差异的政治化、法定化和固定化会迟滞作为国族的中华⺠族的内部融合。⺠族内部整合的程度直接关系到国家的统⼀和稳定。但是，“⺠族主义”取向的⺠族政策，将处于持续变动中的少数⺠族⼀个个地识别出来，给予其固定的族称和明确的政治、法律地位，还帮助其编撰历史，创造⽂字，然后⼀个个地给予政策倾斜和帮扶，从⽽使各个⽂化意义上的⺠族政治化，族际界限明朗化、固定化。这样⼀来，各个⺠族整合为统⼀的中华⺠族的道路被⼈为阻隔，中华⺠族的发展受到制约。在组成中华⺠族的各个⺠族单位实体化以后，中华⺠族⾃⾝反⽽逐步被虚拟化了。
当今中国的许多⺠族问题以及⺠族关系出现的新问题和新动向，都或多或少地同“⺠族主义”取向的政策蕴涵的风险相关联，某些新的⺠族问题本⾝就是这种风险的现实化或显性化，或者说是这种风险的具体体现。随着少数⺠族的发展，尤其是随着⺠族意识普遍地趋于旺盛，“⺠族主义”取向政策所蕴涵的风险还会进⼀步显现。⾯对这些新的问题或⺠族关系中的新情况，“⺠族主义”取向的政策已经显得⼒不从⼼了，⽽且这种状况可能还会越来越严重。
五、“⺠族主义”取向的调整不论是从中国共产党已经实现了由⾰命党向执政党的转变以及少数⺠族已经得到了长⾜的发展和少数⺠族发展起来以后的⺠族问题正在凸现的现实来看，还是从规避“⺠族主义”取向政策中蕴涵的风险以及有效地应对⺠族关系的新变化和新形势下的⺠族问题的角度来看，对⺠族政策的价值取向进⾏反思和调整都显得非常必要。
对⺠族政策所蕴涵的价值取向进⾏调整，就是要在⺠族政策中确⽴国家主义的价值取向。国家主义的取向，强调国家的整体利益，始终把国家利益置于⾄上地位，始终以国家利益作为政策的出发点和追求的目标，从有利于国家治理的角度来看待和处理⺠族关系及⺠族问题。具体来说，就是在制定⺠族政策时，不论是政策问题的选择、政策目标的确定、政策⽅案的制订、政策⼿段的使⽤等，都应该从国家利益的角度去考虑问题，⽽不是从某个或某些⺠族的利益去考虑。从可以预见的结果来看，“⺠族主义”取向政策存在的问题及造成的消极后果，都可以通过制订国家主义的⺠族政策加以克服和解决。从总体上看，国家主义取向的⺠族政策更加有利于政治统治和国家治理。
在⺠族政策中确⽴国家主义的价值取向，并非否定少数⺠族成员的族属关系，更不是要否定少数⺠族的特殊性及其相应的地位和权利，⽽是要改变过去偏重于从少数⺠族利益的角度考虑少数⺠族与国家、少数⺠族与主体⺠族关系的⽴场，在⼀个新的基点上考虑少数⺠族与国家、少数⺠族与主体⺠族以及少数⺠族与少数⺠族之间的关系，进⽽寻求⼀种少数⺠族与国家之间、少数⺠族与主体⺠族之间以及少数⺠族与少数⺠族之间的利益平衡，使组成中华⺠族的各个⺠族的利益都能得到兼顾和发展，在国家整体利益和中华⺠族整体利益提升的基础上来满⾜和提升各个⺠族的利益。
在⺠族政策中坚持国家主义的价值取向，并不是要取消对少数⺠族的照顾，也不否定对少数⺠族地区的政策倾斜，⽽是要将对少数⺠族的照顾以及对少数⺠族地区的政策倾斜纳⼊到对国家利益的考虑之中，置于国家利益之下，即不能仅仅从少数⺠族的角度来考虑少数⺠族的利益和少数⺠族地区的发展，⽽是要从国家整体利益的角度来统筹少数⺠族的利益和促进少数⺠族地区的发展。⼀句话，任何对包括主体⺠族和少数⺠族在内的⺠族利益的考虑，都应该置于国家利益之下，不论从当前还是从长远的角度来看，都不应当损害国家利益。在这⾥，国家利益是⾄⾼⽆上的。
国家主义的取向要求淡化各个⺠族间的界限，在社会标识系统中强化同质性的国⺠⾝份，促进各⺠族融合；在⺠族关系复杂的多⺠族地区的治理上，改变过去长期实⾏的以协调⺠族间关系为主的族际主义治理⽅式，采取以解决区域问题为主的区域主义治理⽅式；[11]吸取把边疆多⺠族地区的⽭盾和问题都纳⼊⺠族问题框架⽽造成⺠族问题扩⼤化的教训，不要轻易将与⺠族有关的问题都纳⼊⺠族问题的框架；要对某些⺠族的⺠族意识的快速增长保持必要的警惕，对容易导致⺠族意识增长的措施采取审慎的态度，并通过适当的措施促进并保持各个⺠族的⺠族意识与中华⺠族的⺠族意识(或国⺠意识)的平衡。
在⺠族政策的基本取向上实现由“⺠族主义”向国家主义的转变，是⼀个重⼤的政策调整。“⺠族主义”取向的政策已经实⾏了⼏⼗年，许多问题是⽊已成⾈。对于许多⼈来说，在“⺠族主义”取向的基础上认识、思考和分析中国的⺠族关系、⺠族问题和⺠族政策，已经成为基本的思维定势。离开了这样的取向以及相应的分析框架、话语系统，便⽆法再⽤其他的⽅式来思考中国的⺠族和⺠族问题了。同样地，“⺠族主义”取向的政策思想、政策理论和具体政策，已经造就了⼀⼤批既得利益者。因此，要实现⺠族政策的价值取向由“⺠族主义”向国家主义的转变，遇到的阻碍和招致的反对都绝对不会⼩。但是，从国家和中华⺠族的整体利益和长远利益来考虑，这样的转变⼜是必须的。在这样的情况下，“⺠族主义”价值取向的调整，必须也只能采取渐进主义的⽅式，在有思想准备的情况下采取妥善措施逐步实现。
注释：
[1] 《列宁论⺠族问题》⺠族出版社1987年版第747页。
[2] 这⾥的“两少⼀宽”，指1984年中央5号⽂件规定的“对于少数⺠族中的犯罪分⼦要坚持‘少捕少杀’，在处理上⼀般要从宽”的政策。
[3] 刘少奇就指出：“只有承认少数⺠族有独⽴⾃治之权，才能取得各少数⺠族诚意的与中国联合起来去抗⽇。不承认⺠族的⾃决权，就不能有平等的⺠族联合。”转引⾃宁骚《⺠族与国家》北京⼤学出版社1995年版第589页。
[4] 关于政治⺠族和⽂化⺠族的区分和概念，可参阅笔者的《论⺠族的两种基本类型》⼀⽂，臷于《云南⾏政学院学报》2010年第1期。
[5] 关于中国⺠族国家的构建，可参阅笔者的《论中国⺠族国家的构建》⼀⽂，臷于《当代中国政治研究报告Ⅵ》社会科学⽂献出版社2009年版。
[6] 在当代中国的语境中，“中华⺠族”这个概念，既⽤来指中国各⺠族，也⽤来指以“中华⺠族”为族称的统⼀⺠族共同体。前者是对中国各⺠族的总称，也可称为中华各⺠族；后者把中华⺠族看作⼀个统⼀的⺠族单位，即费孝通先⽣所说的“多元⼀体” 。本⽂所说的“中华⺠族”，取后⼀个意思，即指以“中华⺠族”为族称的⺠族。
[7][8] 国家⺠委政策研究室编《中国共产党主要领导⼈论⺠族问题》⺠族出版社1994年版第48页，第152页。
[9] 这⾥所说的“历史构成”是指少数⺠族与主体⺠族关系在历史上的形成与演变⽅式。这样的历史构成对少数⺠族与主体⺠族之间的关系有很深的影响。
[10] 关于少数⺠族的⺠族意识与国家意识、⺠族认同与国家认同之间的互动的分析和论证，可参阅笔者的《论中国的国家认同建设》⼀⽂，臷于《学术探索》2009年第6期。
[11]关于⺠族主义的治理与区域主义治理的治理⽅式的分析，可参阅笔者的《中国的边疆治理：族际主义还是区域主义？》⼀⽂，载于《思想战线》2008年第3期。
［作者简介］周平，云南⼤学政治学系主任，教授，博⼠⽣导师。
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