李炜光 : 2018期许：中国纳税人的自我启蒙之年
中国著名财税专家李炜光教授
感谢天则，头一回把期许会开到餐厅里了，这个无奈而有趣的经历会记录在天则发展历史上的。
我发言的题目里有两个关键词：
关键词一： “纳税人”，跟这个名词相对应的另外一个名词是“缴税者”。纳税人是依据法律承担纳税责任、享有涉税事务的参与、问责和监督权利的主体；而缴税者只是遵从行政命令、履行纳税义务的主体，两者的性质迥然不同。人类历史上，纳税人的历史较短，只是伴随现代国家的形成而出现的，缴税者存在的时间则很长，草民、百姓跟它是同义词。
关键词二： “自我启蒙”。启蒙我们人人皆知，开导蒙昧，明白事理也，而自我启蒙则需要自我意识的觉醒。弗洛伊德说，“自我才是真正的我”。有自我感知才会形成自我的意识，而感知来源于人的生活的体验和对历史的反思。
为什么纳税人需要自我启蒙？因为我下面要说的税收知识和观念的获得，更多的需要人们靠自己去体悟和反思，它们是由一连串现代税收的原则组成的。如刚才盛洪老师说的，真正文明的文化，他使用了这样一个词汇，我觉着挺有体会的。
现代税收原则大致有 8 个要点：
1. 公民财产权在先的原则： 即在征收之先，确定税种、税目、税率的时候，应把维护纳税人的财产权作为第一考量。
2. 普遍征税原则： 意思是所有获得公共服务的人都应该依法纳税，但是最穷的人和遭遇重大变故的人应该得到关照。
3. 公平原则： 政府征税应当公平、合理，所征之税只用于维护社会安全和市场秩序，以及人人平等享受的基本公共福利方面。
4. 法定主义原则： 所有税种都应该由代议机关（人民代表大会）立法，所有的税制要素都应履行立法程序，使其具有完整的合法性来源，而且所有的涉税事务都要接受外部政治的控制（现代预算的基本含义就是外部政治控制）。宪法和法律要清晰地厘定政府和纳税人之间的权力（权利）和责任关系。在税收问题上，人人拥有表达权。
5. 正当性原则： 每个税种的征收目的应该写进税法，并且所陈述的征税理由是正当的、合理的和可检测的。你为什么要征收这个税？这个首要的问题弄不清楚，后面的问责、检测和监督都会成问题。
6. 轻税原则： 轻征赋税，非一时之权宜之计，而是市场经济体制永久性的政策安排。只有这样的税制模式，才能适应我国未来 10 年以上经济增长的需要，当然也是现实的需要。
7. 小政府原则： “小”是与经济社会发展相对说的，应该建立一个廉洁、适中和尽责的政府，适当缩减政府占用社会财富的比例，包括政党，这是建构轻税机制的前提。如果一方面减税，另一方面无法控制支出规模，税是减不下来的，。
8. 公开、透明的原则： 排除政治特权和防范体制性腐败，在此基础上，确立可问责、可纠错机制，这才是最终目的。政治特权在财政领域表现的很是突出，我们国家大量资源实际上是被特权阶层所消耗的，而且有愈演愈烈的趋势。不知道将来国家通过一种什么法律或制度，把这种过度耗费社会资源的趋势约束住，现在看来希望不是太大。
上述观点和理念，并没有完全写在我们国家的施政文件中，也没有全都写进大学的专业教材，更多的需要我们纳税人自己来体悟、逐一反思，看看我说的这一套命名为现代税收基本原则的东西是不是适当，还有哪些重要的原则没有写进去？
原则的背后是深刻的道理，税收的道理因为时常包裹在很强的专业性中而鲜为人知，关键是以往大家对它关注不够。比如，说征税和纳税实际上是一种交易，这不难理解吧？跟人们日常过日子一样，你要拿走我的东西，应该拿你的东西来换，如果你什么都没有，我干吗把我的东西给你？对方也是一样，任何人想获得别人的东西，应该去创造别人需要的东西。征税也是如此。这个思想来自于霍布斯，是在他的著作《利维坦》中提出来的。税收学上后来据此形成了一个“交易范式”，只是直到现在这个范式也没能占据学术的主流地位——主流们奉行的仍然是传统的“配置范式”。
国家通过为社会提供公共产品和服务，满足公共需要来获得征税的合理性和合法性，税收就是国家提供这种服务的价格，公民依照这个价格来向政府购买公共产品和服务。既然国民通过纳税来换取安全和秩序，作为付出成本的一方，也就理所应当地拥有自己的选择权。公共产品的价格和质量就是评判国家、政府的标准。如果当政者提供公共服务的定价过高或者质量过低，理应受到纳税人的置疑，并促使当局改变相关政策。纳税者的问责越是紧迫，统治者所拥有的自由裁量权就越低，国民所保留收入增长的份额也就越大。
关于企业税负问题的争论曾在前年底爆发，延续了差不多两个月，本来是一个全民纳税人意识启蒙的好机会，争辩过程中学者、企业家的社会各界几乎都参与进来了，形成了一个前所未有的好局面。遗憾的是相关讨论很快被强行终止，演变成了一个“站队”的问题了。只不过，话虽不让说了，所有的问题都还存在。这一年中，企业和居民家庭税负一直是社会最为关注的问题之一，到最近仍然如此。我们可以想象一下，未来中国社会面临的都是财产税、个人所得税这样的直接税的改革，与亿万家庭和个体的命运的联系更加紧密，社会的关注度会更高。也就是说，有关税负的争议可能会比上次更大，我们做好思想准备了吗？
人们在现实生活中常遭遇税负过重的侵扰。今年虽是减税年，官方称减税上万亿，但企业税负偏重的呼声仍然随处可闻。企业税负、居民家庭税负与经济增长的关系是个很大的课题，争议也最大，我还没有发现比它分歧更大的问题。政府、纳税人、学者，所有人的说法都不一样，特别是官方、官方学者跟社会的分歧大到了南辕北辙的程度，完全说不到一块去。以往的讨论中很难见到纳税人的身影，原因可能是税收问题的专业性形成的障碍，阻住了人们的脚步。
比如一个宏观税负问题就不容易说清楚，在我们国家有大、中、小三个口径，你问的是哪个？不同的测算方法，答案是不一样的。再比如企业税负的计算公式，一个分母就有主营业务收入、增加值、商业净利润三种，每个计算出来的结果当然不一样，你问哪个呢？如果你选择销售收入，算出来的税负水平当然比较低，可是你换个算法再试试？而这个过程中往往最重要的问题被忽视了。真正的企业家，他关注的永远是投资经营和交税之后能够得到多少利润的问题，能赚多少钱的问题你，而不是什么税收占销售收入的比例问题，而这正是分歧之所在。我调研了那么多家企业，才敢这么说。
还有五险一金问题，在国外其实就是劳务税，性质上属于一种准税，每年世界银行向全世界发布的“总税率”，其中的主要因素之一就是它。而在中国，它就不能算作税，只作为职工福利来看待。你要说它是税，无数人会反对你，可是它确实提升了企业成本，减损了企业当期利润，是企业整体税负之一。我们国家在计算中口径宏观税负时已经把这个因素包括进去了，可是在现实中我们对它的税收性质却无从深入探讨。
这都是很专业的问题，其实我们纳税人只要弄懂其中的基本道理就行，即过分征税不可以。因为它会使市场中实现的消费者盈余和生产者盈余变小，这部分损失，经济学上这叫“死角损失”（ deadweight loss ）。“死角损失”的存在，使生产者和消费者的利益同时受损，也使政府失掉了本来应该拿到、而实际拿不到的那部分市场盈余。因为市场交易没有了，你当然拿不到税收了。这个时候，国家经济增长的前景就不乐观了。我国现在经济增长的下滑，在一定程度上就是因为政府长期实行重税政策的一个结果，我在多篇论文中论证过这个观点，也因此而招致严厉批评。
微观经济学理论告诉我们，交易可以“无中生有”地创造财富，交易越是充分，创造的财富就越多。但“死角损失”的存在，会产生“有中生无”的结果，这是政府过多干预市场必然结果。为了避免“死角损失”的出现，就应该持续性地实行轻税政策。注意，不仅是减税，而是一种轻税效应自动生成或相机抉择，并且可以稳定运行的政策机制和制度保障。这是由市场经济的机理所决定的。我们大家应该致力于推进国家的税收政策朝着这个方向改进和完善。
政府征税，应以不影响市场机制的正常发挥为前提，不影响原有的资源配置格局，包括对劳动、储蓄、产业决策、投资、消费等的影响。政府征税，应以市场为前提，而不是以政府收入为前提。税收扭曲了资源配置格局，就会破坏市场的规范和秩序，市场的决定作用就无从实现了。
政府征税，向社会提供的应是一种正向激励。即纳税之后，人们应该仍然有获得更多收入的机会。企业家致力于新创价值，是因为他看到了获利的机会，在得到令人满意的回报之后，他才会重新把资金投入到新一轮的经营当中去。如果政府从其创造的利润当中提取了过多的税收，就会影响企业的资本积累，伤害其投资和创新的热情，对企业发展不利，还会严重地损毁税基。
比税收“轻”“重”更重要的是这个国家的民主、法治和相关程序的构建。随着我们国家经济增长、社会转型，刚才章润先生讲的很清楚了，我们应该更加注重纳税人与征税者之间共治与协商机制的建构问题，致力于在国家与国民之间建立一种用税收联结起来的良性纽带。制度进步的契机，可能发生在新预算法落实，和将于 2018 年开始大力推进的增值税、个人所得税、房地产税的改革、立法和修法过程之间。这几个税种都属于直接税，直接税与我们熟悉的间接税不同，就在于它们是不能转嫁的，就是你掏钱交多少就是负担多少。在这个过程当中，社会的关注度将空前的，引发的社会的矛盾也可能是空前的。因为世界上很多国家，当它发生社会大转型的时候，税收往往是一个矛盾的焦点，甚至是一个导火索。
为什么 2018 这一年纳税人需要加强自我启蒙呢？因为这一年看起来有点非同寻常。
在 2020 年或这以后不长的时间里，我国有十几个税种需要完成由法规升格为法律的程序，至少财产税中的房地产税需要完成新税种的立法过程，个人所得税需要履行修法程序等。像增值税，我们国家最重要的一个税种，已经运行 20 多年了（ 1994 年开始），一直属于法规层面的规范，现在应该把它升格为法律了。此外，我们这么大的国家，中央与地方的财政关系的处理竟然没有一部法律加以规范，这种情形也应终止在 2020 年以前。而 2020 年，离我们现在处于的 2018 年，满打满算只有三年之间，如此密集的涉税立法、修法和法律实施细则的订立过程，项项与纳税人财产、利益，甚至甚至身家性命攸关，您怎么能不在场、不过问呢？
在座的梁治平先生是法学大家，一部法律比如财产税的立法，是不是至少需要 3 年以上的时间？因为从法律条文的起草、至少经历三审、人大常委会开会讨论，草案征求广泛征求社会意见，再经过政治局批准，然后再回到人大常委会，这个周期至少需要 3 年。我们参与过《预算法》的修改，知道整个预算法的修法用了 10 年时间、历经四审才告完成。所以这么重要的、涉及到千家万户的财产税立法，算它 3 年时间应该是不多的。
但是正如刚才几位先生说的，我们现在正处于集权回返的过程中，而税收的立法和修法也正处在这个期间内。这个密集期内可能会发生什么情况呢？比如，会不会出现强行立法，人为推进立法的进程的问题？会不会有“权乃移于法”的问题发生。大家知道这话是顾炎武说的，明朝就出现过这种事，即强行地用权力来代替法律，把说一不二的权力意志通过法律体现出来，强迫人们接受，其实就是一种极权体制的变种。
这种情况下，在成堆的立法过程的当中，人为地、“大跃进”式的、独断专行的“法治”，以后一段时间可能不仅反映在经济运行上，也可能会更多地体现在立法方面。这种情况会不会发生呢？
2018 年发生的变化，大家可以注意到我们国家的纳税人意识正在悄然觉醒，年初的元月 2 日就出现了毛振华先生“怼”亚布力管委会的事件发生，很有爆发力的表现。表面上只是一个旅游度假区的管理问题，其实背后就是纳税人敢说不、敢问责了。因为我交税了，我在你这个地方就是一个纳税人，怎么是这么一个待遇呢？当然后来妥协的也挺快，但我们得承认，这已经很不容易了。对于纳税人身份，一直以来企业家是比较回避的。
以后我们国家说“不”的企业家会越来越多，大家各自伸张自己的权利，寻找公平所在，问责的声儿会越来越大。在我看来，这实际上就是纳税人权利意识觉醒的过程，是好事，不是乱象。曾有一位朋友跟我说，税收那些事我不懂，也不管。我说好比你们家过日子，你能说我只管吃饭、不管做饭吗？他沉默了。
中国历史上发生过多次财政改革运动（变法），如历史学家们所指出的，这些变法总体上有两个特征：一是“变法不变政”；二是“挹地方而注中央”，这也是中国传统社会财政体制运作的一个未曾改变过的规律。变法不变政，使改革不能彻底，即使旧体制弊端已十分严重，依旧可以到充分资源的培植；而挹地方注中央，则使得地方资源枯竭，势必演变成挹百姓而注政府，民生难以为继，王朝因此而颠覆。
所以，当代中国在建构“现代财政”体制的进程中，若想跳出历史周期率，唯有实质性推进改革，唯有接受分权思维，唯有承诺：从此不再与民争利。
未来的中国，需要的是堂堂正正的纳税人，不需要阿猫阿狗似的缴税者。您说是不是这个道理？
这便是我对 2018 年的期许。谢谢大家！
[ 李炜光 中国著名财税专家，天津财经大学财政学首席教授、博士生导师，中国财政学会理事、中国财政史专业委员会副主任，及多所大学的兼职教授。本文为作者在 2018-1-9 在 2018 「新年期许」论坛上的演讲 ]
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