盛洪：英国脱欧可否采取“特区制”？
记得英国政治喜剧《是，首相》中，有一段关于英国加入欧盟的调侃。内阁秘书汉弗莱•艾普比爵士说，“我们加入欧盟，是为了搞垮欧盟。”这当然是英国式自嘲。不想任务没有完成，英国却已经忍耐不住卧底的艰辛，决定退出，自己差点被脱欧搞垮。特蕾莎 ∙ 梅首相的脱欧方案在英国议会三次碰壁，只得请欧盟放宽期限。在绝境之中，获欧盟延期至 10 月底。这自是好消息，但仍看不到光明前景。在英国国内，有民众游行呼吁再次公投，工党也表示支持。而分地区看，苏格兰和北爱尔兰多数人在公投时就反对脱欧。欧盟也放言，公投回欧是最好方案。然而，如果用新的公投否定前次公投，新的公投也将会按照同一规则被否定。那英国将无宁日。 4 月 18 日发生在北爱尔兰的骚乱以及一名女记者身亡，说明了问题的急迫性。这可如何是好？
英国脱欧的问题，从根本上看，就是这一投票规则有着严重缺陷，却被看作不容怀疑的优越制度。投票制度所依据的原则，就是同意原则。一个人同意某项决定，意味着他认为这项决策对他有利，至少不会伤害他；当他反对时，就说明他认为这项决策有损于他。所以布坎南教授提出，只有全体一致同意才是公共选择的最好规则，这意味着没有一个人受损。但在现实中，在人数如此众多的人群中，很难一致同意。所以退而求其次，实际上投票规则都是多数规则。但这就产生了问题，即不同意的少数人会因这一决策而受损。在经济学的传统中，有一种信念，即不同人之间，他们的效用不可比。也就是说，不能说两个人的效用就一定比一个人的效用要多。因而，投票中的多数规则并没有极为坚实的经济学基础，只是在现实中，它直观地比多数服从少数规则要好，作为一致同意规则的变通规则而被接受。
但多数规则一定会带来对投票中的少数群体的损害，尤其是在简单多数规则下更是如此。可能会出现 51 个保罗对 49 个彼得的剥夺，甚至是 51 个保罗为获得 100 万元，而剥夺 49 个彼得的 200 万元。因而虽然多数规则节约了投票成本，却带来了对少数群体的损害，这被称为“外部成本”。而且被损害的利益越是切肤，这种公共决策的结果越不能容忍。这正是这次英国脱欧公投的情境，有约 52% 的人赞成脱欧， 48% 的人表示反对。双方票数相差不大。而双方票数越是接近，越说明少数派受到的损害越多，越可能不愿接受。更何况，还有公投结果的地区差异问题，如苏格兰和北爱尔兰反对脱欧。这种因地区的人口多寡而导致的投票结果并不公平。更要命的是，由于多数规则是一致同意规则的变通形式，所以将后者的有效品质也转移到前者身上，多数规则的结果就具有一致同意规则的权威性。在公共领域中，反对的少数派既然不能退出以避害，也就只能忍受这一强加在他们头上的决策。
对于投票制度这种弊端，布坎南提出的改革方案是，随着投票决策的重要性的提高，可以提高多数规则的多数人比例，如三分之二多数，四分之三多数，等等。在布坎南看来，宪法是一国最重要的公共决策，因而要提高多数的比例。在现实中也是如此。如美国宪法的修改程序，就是要经参众两院 2/3 多数同意， 3/4 州议会批准。而脱欧决策的结果将直接影响千百万人的实际经济利益，可谓“切肤”。更重要的是，“脱欧”和“留欧”在性质上并不对称。脱欧是“改变现状”，而留欧是“维持现状”。关键在于，“现状”是人们生活其间的、有切身体会的情境。人们理论上讲把握了全部现状的信息，但很可能夸大现状的缺点。而“改变现状”是要提出一个未来方案。对于大多数人来说，这个方案只有大致的轮廓，而没有细节。提出方案的人会强调该方案带来的好处，而对其成本则轻描淡写。这就会使人们高估该未来方案，从而就会有更多的人赞成，而一旦真的实行新方案，人们才会发现被掩盖或忽略的缺陷和成本。
所以，尊重现状是一个重要原则。布坎南说，“如果一个现存的体制结构是真正无效率的，那么，必然存在着某些改变或改造这种结构的因素，从而为社会中全体成员或所有集团造福，如果一个经济学家不能找出改革的方法与途径（客观上当然会存在许多方法与途径），那么，他就无权说现存的结构‘应该’被改变。”（《自由、市场与国家》，上海三联书店， 1989 年，第 257 页）如果用投票规则来描述，就是当要改变现状时，应采取一致同意规则，符合这一规则，也就意味着没有人受损，至少有一个人受益，也就是经济学家说的“帕累托改进”。针对英国脱欧公投，现实一点，就是要从简单多数规则改变为大多数规则，比如说，三分之二规则。这不仅可以用在未来的公投中，也可以用来纠正上一次公投的错误，也说是说，如果就脱欧进行第二次公投，就需要三分之二的多数。这不仅可以纠正人们对“现状”和“未来”的成本收益的心理偏差，而且也可以解决公投的地区差异问题，即更有可能在各地区的票数都超过半数的情况下才能达到三分之二的多数。
但这样做的前提是更改规则，这需要英国议会作出决定。这本身又增加了政治过程的时间和难度，也许不是此次脱欧问题的解决方案。实际上，英国议会在一月份的一次投票中，已经否决了进行第二次公投。更有可能的是，英国要面对已有的脱欧公投解决问题。这就是软脱欧和硬脱欧的方案之争，以及北爱尔兰因与爱尔兰的陆地边界问题的不同解决方案。软脱欧是指英国仍要留在欧盟的“单一市场”和“关税同盟”，同时遵循欧盟的相关规则，硬脱欧则是不愿接受英国没有制定规则主权的这些安排。而解决北爱尔兰与爱尔兰之间边界的一种方案，就是北爱尔兰仍暂时留在欧盟，这样就无需在北爱尔兰与爱尔兰之间建立硬边界，只在北爱尔兰与大不列颠间实行海关控制。但这两个争议似乎都不可调和。对北爱尔兰仍暂时留在欧盟的方案，一些人则认为，如此一来，就会强化北爱尔兰的独立倾向。一向令英国头痛的北爱尔兰共和军在二十年前刚刚放下武器；在苏格兰，独立公投已经获议会同意；在北爱尔兰，新芬党也提出要独立公投。
也许，北爱尔兰暂不脱欧的方案恰是一个较好的解决方案。这是因为，北爱尔兰和苏格兰都是英国国内与欧洲大陆关系更为密切的部分。在脱欧公投中，苏格兰以 62% 对 38% ，北爱尔兰以 56% 对 44% 的投票愿意留在欧盟。只是在整个联合王国中，它们的人口较少，才会被英格兰主导的投票所否定。但在这种情况下，一个统一的脱欧行动必然会伤害北爱尔兰和苏格兰。在这时，北爱尔兰暂不脱欧就不仅是一个权宜之计，也许就是一个化解冲突的解决之道。实际上，如果让北爱尔兰留在欧盟的单一市场和关税同盟，反而会缓解北爱尔兰的独立倾向，它可以兼有（它认为的）欧盟的经济利益和英国的政治利益，同时也可以缓解硬脱欧和软脱欧的方案之争。因为这样一来，英国本身既保有软脱欧的地区，又有硬脱欧的地区。对于英国人来说，那些愿意留欧的企业可以入驻北爱尔兰，而北爱尔兰愿意硬脱欧的企业可以入驻大不列颠。
其实，在中国的改革开放过程中，就有类似情况。这就是经济特区制度。在上世纪 80 年代初设立的以深圳为代表的五个经济特区，主要就是以贸易制度和税收制度区别于内地而建立的。这种特区制度一方面促进了中国的开放，在特区的发展过程中显现出了自由贸易带来的好处。另一方面特区又是改革的示范区，在其中的市场化改革试验也因其成功而推广到了全国。但是在一定阶段内，由于特区内外实行的关税及其它经济制度的不同，还需要将特区与其它地区之间的边界暂时用硬边界隔开。随着改革开放在全国的发展，特区内外的经济制度和关税越来越接近，中国特区的硬边界最终被拆除了。如深圳经济特区管理线（二线）全长 85 公里，于 1985 交付使用，在 25 年后被废止。在这一过程中，深圳特区隔开两种制度实行的范围，见证和比较不同制度优劣，又逐渐融合两种制度，在整个中国改革开放的过程中起到了重要作用，却没有造成特区与其它区域的疏离。
在另一方面，我们今天看到的英国，就是一个历史地形成的国家。她的最大特点之一，就是尊重历史过程所赋予的特殊性。英国全称是大不列颠及北爱尔兰联合王国。北爱尔兰，苏格兰，威尔士等都是因各种历史机缘整合到联合王国之中。它们的地位有着强烈的历史印记，它们的制度也多少与英格兰不同。例如，苏格兰是 1707 年经苏格兰议会和英格兰议会之间的协议而加入联合王国的，而北爱尔兰则是英国对爱尔兰殖民统治及其终结的结果，于 1922 年退出爱尔兰自由州而加入联合王国的。北爱尔兰和苏格兰的基本政治框架与英格兰都有些区别，法律制度更有差异，苏格兰甚至是一个大陆法地区。所以对于英国来说，在脱欧的两难选择中，出于现实考虑将北爱尔兰视为一个联合王国的特殊地区，并没有什么困难，反而很符合英国的传统。甚至可以考虑，将北爱尔兰特区的时间确定在十年以上。
当英国在脱欧进程中形成两个不同区域后，不同制度的优劣就会逐渐显现。如果北爱尔兰的经济表现优于大不列颠，则说明这一模式更好；也会给全体英国民众一个更加真实和有说服力的信息，让他们重新作出选择。反过来，如果大不列颠发展得更好，则也是如此。无论怎样，两种方案都不只是“未来方案”，都可以作为“现状”来比较。还有一种可能性，就是会在多年的磨合中，发现一种介于两种模式之间的模式，在两种模式并行的过程中生成，最终会被新的公投所确认。当然，这都是在假设公共选择程序必然如此的情况下的想象。还有一种想象，那就是脱欧与否可以不是公共问题，而是私人问题。也就是说，随着大数据及人工智能的发展，每一个企业甚至个人都可以选择脱欧还是留欧，只需在个体信息上标明选择，海关就会自动识别，从而采取个性化的关税处理。例如，留欧的企业或个人可以购买“欧盟票”以享受欧盟的关税待遇。果能如此，才会真正避免公共选择无奈的规则带来的不可避免的损失与冲突。
2019 年 4 月 23 日于五木书斋
2019 年 4 月 29 日于《 FT 中文网》和《中评周刊》同步首发
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