广电十六年布网史：营造清朗网络视听空间
作者 | 小田、捞面
网络视频正火热，直播、网络剧、短视频，互联网已经成为看视频最主流的途 径，如今连电影公司都考虑先更新上网，而不是大银幕。在中国，从大集团到 普通网友，都在传视频。
而广电总局等部门的管辖，也从大银幕延伸至小屏幕，过去对院线电影的要求 细则，如今也逐步落到了网络视频头上。甚至，连观众都要管起来。
2019 年伊始，网络视频管理就出了三道“强力”新规。分别是中国网络视听节目服务协会公布的《网络短视频平台管理规范》和《网络短视频内容审核标准细则》，列出了 100 条禁止出现的内容，以及广电总局的《关于网络视听节 目信息备案系统升级的通知》，规定重点网络影视剧在制作前就需要先备案和审核。
罗马不是一天建成的，网络视频管理的网络，也不是一天织好的。
广电总局虽不是互联网的主管部门，但在网络视听领域，则是最重要的管理单 位。NGOCN“依法治网”系列的第三篇，给各位送上这部网络视频法治史：
一、视频未热，证照先行
2004 年 11 月，乐视网成立。贾跃亭创立的“乐视”也成为国内第一家专业的视频网站。
在此之前，视频只不过是门户网站里的一个小豆腐块，也未被广大网民所熟悉。但广电总局（注 1）早在 2003 年便发布了《互联网等信息网络传播视听 节目管理办法》，规定视听节目的网络传播业务实行许可管理，需持证才能通 过信息网络向公众传播视听节目。
这一规定创造了如今“千金难买”的一张证——《信息网络传播视听节目许可证》。
准入许可制度在互联网领域相当普遍，现在随手打开一个常用网站，都能在底下看到一串许可证。文化部门颁的网络文化经营许可证；广电总局颁的网络出 版服务许可证、广播电视节目制作经营许可证；网信办颁的互联网新闻信息服务许可证等等。
相比起其他许可证，现行《信息网络传播视听节目许可证》的要求最难以达成，它要求主体企业必须是国有独资或国有控股，而且但凡有外资入股的企业 均不能获批。这使得不少企业从“源头上”便无法领证。
不过，这项要求是 2008 年才新增的。在此之前，《信息网络传播视听节目许 可证》并未广为人知，而且互联网视听节目服务的定义模糊，网络视频业经历 了一段许可灰色时期。
2006 年被视为互联网“视频元年”。纯视频网站陆续出现，同年 YouTube 被谷歌天价收购的消息更对国内投资者造成了刺激。
也是在这一年，古永锵从搜狐离开创办优酷，年末的“张钰事件”给优酷带来 大量流量。2007 年，优酷顺势打出了“拍客无处不在”的口号。“沈阳大雪，外地媒体无法进入，当地拍客上传到优酷的视频甚至被央视引用”，这在今天仍被作为优酷的光辉历史在“传颂”。
根据中国互联网信息中心发布的《第 21 次中国互联网络发展状况调查报告》，截至 2007 年 12月，中国的网民数已至 2.1 亿人，网络影视以 76.9%的 使用率在各种网络应用中排行第三，仅次于网络音乐与即时社交。据艾瑞咨询的分析，得益于土豆优酷等视频的出现，自 2007 至 2010 出现了一个增长高峰。
二、晴天霹雳
监管也随之加强。
2008 年 1 月，广电总局与当时的信息产业部联合颁布的《互联网视听节目服务管理规定》施行，明确定义了互联网视听节目服务：“制作、编辑、集成并 通过互联网向公众提供视音频节目，以及为他人提供上载传播视听节目服务的活动。”换言之，几乎所有有视频呈现的网站，都在提供这类服务，也必须拿 到《信息网络传播视听节目许可证》。申请者必须为“为国有独资或国有控股 单位”的资质要求，也是在此规定提出的。
网络视频业经过此前两年的高速发展，正准备在 2008 年进入收割期。新规显然打乱了民企们迈入“视频营销元年”的节奏，甚至进入了生死关头，当时有 业内人士评论，新规是晴天霹雳。
同年2月，广电总局解释新规，指资质限制仅影响后来者，在新规之前已经正常提供网络视频服务且没有违规的国内民营网站，也可以申请许可证。紧接着，包括优酷、土豆、酷 6 等一众主流视频网站开始办证之路。
与新规伴随的，还有警告处罚。 2008 年3月20日，广电总局发布了自 2007年12月20日以来的互联网视听 服务抽查情况公告。有25家网站被责令停止网络视听服务，而当时处于视频网站第一阵营的土豆网，则被指多次传播违规的视听节目、但违规情节较轻微，予以警告处罚，受到同类处罚的网站另外还有 31 家。
加上这一次抽查，2008 全年三次抽查共有 43 家网站被责令停止提供互联网视听服务，69家机构被给予警告处罚。
土豆网被罚，此前已早有征兆。
处罚公告发出的七天前，即 3月14 日，土豆网全天暂停服务，官方说法是搬 迁扩建机房而暂停一天，隔天重启的土豆网并没有恢复用户上传功能，上传功 能直到17日才恢复，之后用户纷纷表示恢复后的审查更严格了。这次暂停服务被业界解读成广电总局的整改行动，虽然这土豆网一直否认这一说法。
土豆网受警告以及后续的短暂停站，挑动了其他视频网站的敏感神经。有大型网站的负责人曾向媒体表示，土豆网的情况意味着广电总局已经开始行动，以后视频网站的审查会更加严格。
在这一阶段，广电总局的打击重点集中在色情、暴力内容，还有BT下载。《加强互联网传播影视剧管理》和《重申禁止制作和播映色情电影》两份规定，也紧随新规发出。
直到同年9月，土豆网获得《信息网络传播视听节目许可证》，至此，当时最常用的大型视频网站基本都已领证。
经过一整年的办证抢滩，2008 年 12 月，广电总局公布已获《信息网络传播视 听节目许可证》机构的名单，共计有 332 家。但领证绝非一劳永逸之事，2014 年新浪网因视频节目涉黄，其许可证被吊销，至今仍是无证状态。
许可证再次成为公众热话，则是十年后的2018年，新流行的抖音、快手都因无证被罚。著名二次元视频弹幕网站 A 站则在该年2月关闭，“无证经营”是 它致命死因之一。在正式死亡的前一年，A 站因无《信息网络传播视听节目许可证》而被要求关停视听节目服务，又被罚款12万、作出4起行政处罚。（A 站后被快手收购复活）
三、境外剧，无人能笑到最后
随着网络视频的高速发展，美剧意外兴起。
2007 年前后，美剧《越狱》成为最热的电视剧，通过BT下载等渠道，网民看 一部高清视频变得相关容易，加上网络讨论的效应，它所造成的传播力度已经远超盗版碟时代。这也是一份预告，网络看剧将成为主流。
到了 2009 年，美剧已经成为网络的主流剧种。没有版权更没有播放许可的资源网站成为看片的主要来源，也是广电总局头号的整治对象。同年3月，总局发出一份《关于加强互联网视听节目内容管理的通知》，特别列出未取得《电视剧发行许可证》的境内外电视剧不得在网络传播，不少 BT 资源站点被关停。
不过，有钱买版权的视频网站说《通知》是好事。 “有牌”的搜狐从中看到商机，CEO 张朝阳接受访问时说，如果《通知》执行后打击盗版见成效，他会不惜花重金从海外引入类似《越狱》这样的热门剧集。
此言非虚，搜狐的确花重金引进海外剧，其中还有不少是买下独播权，打造出 一个相当可观的美剧库，艾瑞咨询显示，搜狐视频当时已是国内第一美剧平台。2013年搜狐公布的版权采购费用计划是 7000万美元。
”毫无疑问，搜狐视频是观看美剧的首选平台。”张朝阳在说出这句话之后， 宣布搜狐将会独播《纸牌屋》第二季，并细数搜狐以美剧为核心产品的种种优势。
但现在，大家记住的是这场雄心勃勃发言的两个月后，全网四部美剧视频界面 变成了“因为政策原因无法提供观看”，其中包括搜狐独播的《生活大爆炸》。这是 2014 年重磅新规“限外令”的前奏，当记者询问广电总局下架原 因时，得到的回复是“不是所有信息可公开”。
同年9月，俗称“限外令”的《关于进一步落实网上境外影视剧管理有关规定的通知》正式发布。要求引进境外影视剧需“先登记审核”，“境外剧播出量 不得超过网站国产剧播放总量的 30%”。已经播出的境外剧也受影响，根据规定已播出的境外剧必须在 2015 年3 月31日前登记，否则不能播出，而已登记但没有取得引进批文的境外剧，在版权到期后不允许续约及继续播放。
《电视剧发行许可证》等规定早已存在，但“限外令”重申了这道要求，又专 门设定一个境外剧登记平台和制度。规定明确提出引进剧的方向：“内容健康、制作精良、弘扬真善美的境外影视剧”，甚至规定出台前已率先下架四部美剧。这些都表明广电总局要针对境外剧，尤其当时最热的美剧下手整顿。
最先被下架的《生活大爆炸》第八季，在足足等待了一年零三个月才过审回归，此时第九季已经将要播出，而同期下架的《傲骨贤妻》则再也没回来。已经获得《纸牌屋》第三季版权的搜狐，在 2015 年仍有依规定送审该剧，但再也没后续消息了。
即便境外剧能过审，剧集和海外播出的时间差过大，也导致观众大量流失。同时，在观众认知中，送审几乎等同于被删减，哪个剧迷愿意花大量时间去等待 一个删减版呢？
显然，网络资源和字幕组成了网民追剧首选。而同样在2014年，视频资源网站快播被清理关闭，射手网、人人影视两个著名的字幕组网站也宣布关闭。 广电总局整顿的另一面，则是网民追剧的热情和智慧，这场境外剧资源的游击战并未停息过。资源分享网站、网盘、自发的字幕组，在查出整改的枪林弹雨中，根本从未有过离场的迹象。更有趣的是，恰恰是那些被大网站买下版权并过审播出的剧集，会因版权问题被清理得更彻底，而那些根本不可能过审的剧集，反而在网盘中广泛传播。
四、受指导的“行业自律”
时间再倒回 2008 年 2 月，人民网、新华网等八家央媒，一同发起了“中国互联网视听节目服务联盟”，并签署了广电总局指导制定的《中国互联网视听节目服务自律公约》。
罚与奖，正是管治的一体两面。央视网设立的“《中国互联网视听节目服务自律公约》签约仪式”专题页面中，与联盟成立相连的新闻，就是广电总局 2008 年所做的两次互联网视听服务抽查情况公告。其实，在广电总局公布的第一次抽查中，点名表扬八家内容合规，健康向上的网站，它们恰好正是发起行业自律联盟的那八家央媒，这恐怕并非巧合那么简单。
联盟签约仪式上，时任广电总局社会管理司司长陶世明致辞，表示“希望有更多的互联网视听节目服务机构，加入到自律公约中来，共建和谐网络文化”。 这正是新规出炉，宣布许可证资格限定国营机构的紧张时期，一众民营视频网站开始“抢滩登陆”许可证。尽管自律联盟和许可证表面上没有必然联系，但签署绝对是视频网站正当性的一项背书，短短两个月内联盟增加了 120 多个成 员，从一线视频网站到地方报业网媒，都纷纷加入到“行业自律”的互联网视听节目服务联盟中。
腾讯创始人之一的陈一丹也参与了联盟成立仪式。他在仪式上表示，“我们应该以更积极的态度和主动的精神来看待国家管理部门的相关的约束政策”。数月后，腾讯成功上岸，位列首批公布的获得许可证的企业中，而优酷等多个纯视频网站，则还“泡在海里”。
2011年，持证机构已有 612 家，行业联盟决定走向更规范的组织化，成为如今广为人知的中国网络视听节目服务协会（下称“网络视听协会”）。前身的联盟和现在的协会，都以行业自律宣称，但自成立之初，其官办色彩便已表露无遗。
网络视听协会成立仪式上，广电总局副局长田进多次提到“指导”，即不论联盟还是协会，都是广电总局指导推动的产物。网络视听协会保持着“唯一”的 优势：网络视听领域唯一的国家级行业组织(一级协会)、全国互联网领域规模 最大的行业协会之一。
2018 年，协会成员机构已经有730家，超过了持证机构的总数。
在协会成立后很长一段时间里，协会都只是做培训和活动。但2017年开始， 协会突然担起了发布“行业规则”的角色，也正因规则内容引发争议，协会才为公众所知晓。
2017 年 6 月底，网络视听协会发布了《网络视听节目内容审核通则》（下称 “通则”），把“同性恋”列入“表现和展示非正常的性关系、性行为”的范围，引起不少网民和媒体批评。
性学研究者、作家李银河撰文反对，称上述规定“侵犯了性少数群体自由表达自己的性倾向和性偏好的权利”，“按照通则审查标准，全都不能过审，其后果是取消大部分视听艺术创作，剥夺了艺术家的创作自由权”。
其后，更引发起一场对广电总局的诉讼。通则公布后，LGBT 社群及支持者纷纷致信广电总局要求公开将同性恋界定为“渲染淫秽色情和低级庸俗趣味”的法律政策依据、网络视听协会的性质等信息，但广电总局的答复并无明确回应，因此同性恋者小五就此起诉广电总局，案件目前仍在法律程序中。（注：截止发稿到Matters时，该案于2019年4月8日得到了来自北京市高级人民法院的终身判决，“驳回上诉，维持原判”。“原判”则裁定于2018年10月，法院认定原告的诉讼理由缺乏事实和法律依据，驳回原告诉讼请求。点击可查看一审判决）
2019年1月，网络视听协会再发两则针对短视频的行业规范，包括《网络短视频内容审核标准细则》，其中明列出100条不得在短视频出现的内容，以及提出弹幕也要先审后播的《网络短视频平台管理规范》。由于网络视听协会并没有执行处罚的资质，所以两则规范都没有列出违反规定的后果，文件更像是给视频网站划出一个个雷区，让会员们好好“自律”。
网络视听协会转变成现在发通则细则的角色，与其指导单位广电总局的意见有莫大关系。就在前述通则发布之前，广电总局针对网络视听领域发文称，“有关行业组织要进一步发挥行业自律和监督作用”，显然这是授意于网络视听协会。
至于对视频网站来说，这样一个行业协会决不是不认可就可以退出的，那些通则和规范，与其说是行业公约，不如说是广电总局的雷区预警。
总的来说，针对网络视听作品的管控模式，与广电过去对电影电视的监管思路以及网信的管理模式，可谓是一脉相承的：
在 2008 年至 2010 年，可以理解为定型阶段，这段时期密集地发布管理规则，同时可以入场的企业也大体确定；
而 2010 年至 2017 年，则进入巩固阶段，相关规定逐步从“云端”落到实处，
而 2018 年至今，似乎又进入到一个新阶段，它的任务可能尚未明确——或者我们尚无从判断，但可以看到两个趋势，一是管理已经从播方者下降至制作者，甚至观众，即管理内容本身的扩张；二是过去以禁止为主调，现在则出现了鼓励趋势，即过去是不让做什么，而当下则逐步演变成鼓励/要求做什么。
下一篇，我们将谈谈网络视听中的“爱的鼓励”。
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