——中国财政宪制视域下的几个问题

(编辑说明：财政问题一直国家运作以及经济发展的核心问题。自1994年实行“分税制”改革以来，关于这个制度的实行及后果的争论一直不断。究竟何种财政体制更适合中国的状况，也更符合现代政治的要求。本文是作者正在进行的一个相关调研课题的初步结果，本网站刊登此文，希望能引起更多的探讨，以深化对此问题的认识）。

集权还是分权？这是个问题

集权还是分权？财政单一制还是财政联邦制？多数学者认为由于中国政治上属于单一制，财政体制属于单一制政治体制下的财政联邦制，其财政联邦制的实际性质仍难作出确切评估，学界说法不一。

华莱士.奥茨在其专著《财政联邦主义Fiscal Federalism》中作出解释，中央政府应当为以下经济议题承担主要责任：寻求经济的稳定和收入分配的公平，对于那些严重影响所有辖区居民福利的公共产品，确定其有效产出水平。由高度分权的政府来行使这些功能，十之八九将会导致不尽如人意的结果。对于真正的全国范围的公共产品而言，问题是，分权的辖区很可能由于未能考虑其他辖区居民的收益，而不会提供最优水平的该产品的产出。在这个例子中，实现资源最优配置的障碍是，分权后的低层级决策单位没有能力完全占有其政策的社会收益。同时，由于其他辖区的产出有可能成为自己社区产品的替代物，从而产生了寻求成为免费搭便车者的进一步动机。(1)

但在提供公共服务供给方面，华莱士.奥茨认为地方政府具有优势。首先，它提供了一种可以使某些公共产品消费水平符合社会某个部门偏好的方法。借助于这种方法，资源的配置在更大程度上反映了消费者的口味，从而使经济效率得以提高。其次，分权可以与时俱进地促进创新，同时以竞争的压力迫使地方政府采用最有效的技术，从而提高公共产品生产的效率。再次，地方政府体制可以从制度设计的角度，迫使决策者更明确地认识到公共政策的成本，从而改善公共政策的决策过程。(2)

财政“联邦制”被大范围地推广至各个国家，是因为其能够为多层级政府创建激励机制，以更有竞争力、效率、公平和负责的方式为公民提供公共服务。比较分析的结论表明，联邦政府比单一制政府在公共行政管理的各个方面——公民参与、政治自由、政治稳定、法律制度、层级效率、消除腐败、个人发展、均等化收入分配以及财政和经济管理做得更好。这是因为联邦财政体制更加关注明确各级政府的作用、责任和问责，并且在设计财政体制时符合响应民声、注重责任和以问责结果为导向的政府管理。(3)

我们认为，在一个制度光谱的横轴上，如果单一制是零联邦制是一，几乎所有的国家都在零和一之间，既没有绝对的财政单一制（横轴的左端），也没有绝对的财政联邦制（横轴的右端）。“新中国”七十余年，中国的财政体制从试图建立一套计划经济的单一制而走向经济崩溃，又从无序中构建财政联邦规则，而1994年被命名为“分税制”的财政体制改革，再试图重建计划模式，从横轴右边滑向左边。但在市场机制的考验下，在地方力量的制衡下，在改革战术的频频失误后，26年来，向左发展的势头并不顺利。

中国财政改革的脉络 (4)

几乎政府的所有行为都可归于经济行为，国家的财政制度是国家宪制的实质性构成，新中国七十年的宪制建构在财政领域里表现得更为表里有别，改革一波三折。

1、财政高度集权制——“统收统支”模式

1949年新中国成立，新政权面对的是支离破碎的国民经济和巨大的财政危机，财政收支严重脱节，1949年全年财政收入303亿斤粮，支出567亿斤粮，赤字46.9%。建国初期，财政以高度一元化的计划经济体制为主，中央政府推出了高度集中的“收支两条线”和“统收统支”财政管理体制。在旧的国家制度和经济制度被系统性革命后，在外交孤立、政权不稳的压力下，刚刚诞生的中央政府采取“苏联式”的财政统收统支体制可以保证国家计划的贯彻实施，稳定局面，但是高度集中的财政管理体制不利于调度地方的积极性，同时中国这样一个地域辽阔的国家，各地的国情民情千差万别，中央政府的服务难以覆盖所有事务全部群体。以至于到文革末期，中国的经济到达了崩溃边缘，中央财政失去了最基本的功能。

2、财政大包干体制（1980-1993）

从1980年开始，在中央和地方间的财政分配实行“划分收支、分级包干”的体制。开始了讨价还价的“分灶吃饭”模式。财政大包干体制一定程度上照顾了不同地区的特点，扩大了地方财政的自主权，进一步调动了地方政府的积极性，加强了地方政府的责任心，支持了地方经济的发展。但财政包干制也产生了新的问题，中央财政收入取决于地方政府的积极性和预设分配制度，地方画地为牢，不利于统一市场、协调竞争，更不利于中央和地方之间职责划分。实际上中央在向地方“索取”财政上缴时，也面临尴尬局面。中央财政收入占全国总收入比重呈下降趋势，由1985年的38.39%下降到1993年的22.02%。国家经济总量的增长与中央在宏观调控中的作为不能匹配，发展瓶颈就在财政收入。

3、分税制改革

1994年中国政府沿着向市场经济转轨的思路，实行了分税制改革。改革内容大致包括，根据中央政府和地方政府的不同事权划分支出范围；按税种划定各级财政固定收入来源，分别设置征税机构；各级政府有独立的预算权；中央通过转移支付实现对地方预算的调剂和控制。在我们看来，分税制改革的核心目的是要解决中央在全国财政收支权上的被动局面，中央要为进一步的集权提供财政保障，从而“集中力量办大事”，实施宏观调控政策、协调地区间收入差距，以实现公共服务均等化。

实行分税制的第一年（1994年）中央财政收入占比从上一年的22.0%迅速提高到55.7%，地方大失血，中央集权迈上了一步大台阶。其后的25年里，中央财政收入占比基本维持在50%左右，至2019年为46.9%。中央包揽了大部分的宏观调控职责，用税收返还和转移支付代替了26年前的分灶吃饭，中央最终掌握了讨价还价的主动权。

然而，在新的财政体制下，分税制还存在法治化的漏洞。在我们课题组(5)多年的调研中发现，中央仍然按照财政收入任务下达给各地方，地方再通过省、市、县、乡镇层层分配。各级政府每年都有财政收入工作动员大会，而针对重点企业（纳税大户）都有明确的纳税指标。2018年，课题组在浙江调研时，很多企业仍然受到纳税任务的制约。如果没有完成任务，税务部门会在第四季度加大征缴力度，调整实际“综合税率”。每到年末，有的企业被要求预缴下一年度的税，有的企业被安排贷款直接给政府缴税。官方媒体上经常出现禁止征收“过头税”的宣传，意在制止地方政府为完成财政收入任务而采取的“卯吃寅粮”、“杀鸡取卵”式的征税方式。可以说，任务制是包干制的延续，是分税制改革不成功的明证。这也就能解答为什么财政收入的央地分配比例始终保持相对稳定这个问题了。

问题的提出

随着中国经济持续高速发展，全国的财政收入从1993年的4348.95亿元增长到2019年的190382亿元，增长了近43倍。中央财政收入则从958亿元增长到89305亿元，增长了92.3倍。改革后中央拿走了26年里财政总收入中的88.27万亿元，占比48.25%。如果以1993年中央财政收入占比22.0%为标准，这26年里中央政府一共多拿了48万亿元。中央政府是财政收入增长的最大受益者。

在央地政府间财政关系中，我们关注经济效率、公共服务供给和社会公平三个指标。中央的财政收入增长可以被看作是对地方政府收入的剥夺，其后果有没有带来经济效率增加？有没有带来公共服务供给的量和质的同比例提高？以及有没有在维护社会公平、保护生态环境、维护社会稳定和人身安全上的进步？......这三个问题是我们研究财政体制改革的出发点。

而一个最终导致中央集权的分税制改革，不仅存在执行不到位问题，更遗留了深层的制度困境。首先，地方没有税收立法权，对于一般地方税种没有开征、停征、税目税率调整权、减免税权，不利于地方政府在经济调控中的作用，削弱了地区竞争力。其次，地方缺乏主体税种，除了增值税等中央税种的收入分享，目前地方发展的财政收入增量主要依靠卖地收入（国有土地使用权出让收入）。最后，为了增加收入，地方政府在非税收入方面存在随意增加、不规范收取等问题，2018年地方政府非税收入达21948.59亿元，仅罚没收入就达到2492.18亿元。

两千三百年前，亚里士多德就在思考这个问题：“哪些事情应该由各个地方来裁决，而哪些事情应该由一个中央机构进行统一管理。”(6)

1994年的分税制初步确定和规范了中央与省级政府之间的财政关系，省以下分权改革由省级政府参照“中央—省”的制度安排自行调整，逐步完善政府间支出责任和收入的划分、建立和规范了转移支付制度，形成了各个不相同、各具特色的省以下财税体制。由于受政治制度约束，省市财政体制改革主要调整了收入划分办法，基本没有涉及财政支出范围，更别说政府间的事权和支出责任划分。由于中央集权在财政分配中的加强，在省、市、县、乡镇四级政府间的纵向事权和支出责任划分，仍然服从中央的模式，表现出机制逐步僵化和支出效率的衰减。

具体来说，省级以下政府事权的错位，省级政府支出责任最小，县级政府的支出责任最大。除了粮油物资储备和其他支出项目，教育、一般公共服务、科学技术、医疗卫生与计划生育、公共安全、社会保障和就业、节能环保、农林水利等公共服务等几乎所有的支出责任都集中在县级政府身上，各支出项目的占比都在50%以上。在收入分配上，省级政府掌握了主动权，不仅是省级政府制定了分配模式，在实际执行中，省级政府拿走了50%左右的财政收入。从中可以看出，地方政府财政制度的形成，无非就是中央财政集权的模仿。省级政府收入最多而支出责任最小，县级政府收入最低但支出责任最大。

乔治.斯蒂格勒认为，政府与公民走得越近，工作就进展得越好；公民应当有权对自己所需公共服务的类型和数量进行投票。这两个原则表明决策应当在最接近公民的政府层级发生，才能与分配的效率目标相一致。(7)

华莱士.奥茨在其分权定理中阐明，就某个公共产品而言，如果它的消费是根据总人口在某个地域上分布的子集确定的，同时，无论是通过中央政府，还是经由相应的地方政府，在每一个辖区提供该产品的各种不同产出水平的成本相同，那么，同中央政府向各个辖区提供任何具体且一致的产出水平相比，由地方政府向其相应辖区提供帕累托有效水平的产出总是更加有效（或者至少同样有效）。(8)

在政治体制上，中国是一个实行五级政府管理的单一制国家，政府层级多，在各级政府间的事权和财政支出责任重叠，职责不清。楼继伟曾撰文指出，中央政府强化宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，省级政府要强化统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，而市县政府要强化执行职责。(9)

2015年以来的深化财政体制改革实践中，中央坚持加强财政事权的决定权，适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力，减少并规范中央与地方共同的财政事权。对于省级以下事权和支出责任的划分，由省级政府参照中央做法，结合当地实际，按照财政事权划分原则合理确定，避免将过多支出责任交给基层政府承担(10)。强化中央弱化基层的改革原则与财政理论相悖，与实际社会需求相悖，与资源配置的市场化和公共服务的供给规律相悖。

与国内主流理论对分税制改革的肯定，我们认为分税制对财政收入在央地间的分配作出了规范，奠定了央地关系的财政框架，但它明显存在中央集权的强化，以及公共服务效率的递减，并没有带来全国范围公共服务均等化的改善。这个问题的根源极有可能是政治体制的进一步一元制造成的，也有可能是“中国特色社会主义市场经济”制度的一个原生性缺陷。

2012年，时任总理温家宝就说过：“没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底”，带着对这个问题的思考，课题组将展开更深入的探索。

2020年5月3日

[1] 华莱士.奥茨，《财政联邦主义Fiscal Federalism》，译林出版社，P36。

[2] 华莱士.奥茨，《财政联邦主义Fiscal Federalism，译林出版社，P19。

[3] 《践行“财政联邦制”》，Anwar Shah编著，科学出版社，2015，P28。

[4] 本节参照了《2018中国财政发展报告》，付文林主编，北京大学出版社，2019。

[5] 课题组是指作者参与的财税体制改革课题组，本文属于课题组的项目说明，文中“我们”即指课题组。

[6] 亚里士多德，《政治学》，第四部分，第十五章。

[7] 《践行“财政联邦制”，Anwar Shah编著，科学出版社》2015，P5。

[8] 华莱士.奥茨，《财政联邦主义Fiscal Federalism》，译林出版社，P39。

[9] 参见《楼继伟：推进各级政府事权规范化法律化》，《 人民日报 》 2014年12月01日 07 版。

[10] 参见2016年8月24日国务院颁布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分的指导意见》国发〔2016〕49号，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm。