杨明勳 骆长毅：比较宪政视野下的西方国家人事行政制度省思
比较研究
比较宪政视野下的西方国家人事行政制度省思
杨明勳 骆长毅
摘要：建构完善的人事行政制度，攸关公务员队伍的制度健全，是当前建立现代化国家政治建设中的重要结构。各国人事行政机构建制受到历史脉络、政治文化与教育实施的影响，但也受到制度层面的制约，尤其在宪法规范、公务人员制度、中央与地方关系等，显现不同的人事行政权力类型与决策模式。各国人事制度机构的改革经验显示，提升公权力运作的行政效能，经由制度性的设计，加强主管机关策略性人力资源的运用权限，或维护人事行政决策的独立空间，都是西方国家提升国家治理体系与治理能力的现代化的改革措施。
关键词：人事行政、文官制度、考试权、政府体制
中国传统政治制度一向自随朝开始建立广泛的帝国科举制度，明清更以科举作为入仕正途，民国肇建，在孙中山创立五权宪法学说，强调考试权独立之下，五院制政府在制度设计上刻意割裂人事行政，实际运作在台湾迭生宪政争议。惟在全球化的竞争时代下，国家竞争力提升已经是各国政府追求的普遍目标。如何设计人事行政机构，配置适当权限，赋予其一定程度的人事政策的运作空间。文官制度(personnel system)主要包含政府人事行政的法制規章、组织结构与任务功能[ ]。中国文官政策源远流长，并对西方国家近代国家发展产生影响，尤其体现在人事行政制度改革的甄补、考核与汰换，封建中华帝国的官僚体系以整体的，巨观的文官政策建构人事组织的政府体系定位与发展稳定的文官制度，成为近代西方国家公务员队伍建设的学习对象 。本文通过分析美国、英国、德国、法国与日本等西方民主国家之人事行政机构的基本内涵，包含政府体制、人事法制、组织结构、组织型态、职权功能等，进行比较分析，作为比较宪法与政府中，探讨人事行政制度的参考。
一、美国人事行政制度
1883年美国参议院议员潘德顿提案立法实施《潘德顿法案》(The Pendleton Act)，建立功绩制原则，彰显政府用人合于民主平等的宪法原则，该部法案并创设文官委员会(Civil Service Comission, USCSC)专责相关执掌[ ],[ ]，但委员会并非独立机构，仍然是行政机构，实际上从属于总统的指挥监督之下。质言之，总统通过文官委员会监督原有分权模式下，各机关人事管理措施是否符合功绩原则，也希望委员会引领的人事政策能够顺应总统的政治领导需求。正因为文官委员会职掌中充满政治领导和功绩程序价值间的冲突，1978年《文官改革法》(The civil Service Reform Act of 1978)废除原有文官委员会，设立由总统直接领导的人事行政管理局(Office of Personnel Management, OPM)。该局负责包括考选在内的所有政府人事政策和制度，新设置功绩制度保护委员会(Federal Labor Relations Council)负责政府员工受功绩原则的权利救济[ ]。该局负责提供人事行政管理的评估、建议与策略管理工具的提供等谘询性功能，具体行政责任仍在各机构首长与部门主管[ ]。另设置独立的联邦劳资关系会(Merit Systems Protection Board)，以独立行政管制机构模式处理联邦政府劳资纠纷争议事件。员工若受到歧视的权利救济，则移转至原已设置的平等就业委员会(Equal Employment Opportunity Commission)处理。
人事行政管理局成立后，鼓励分权管理模式，允许越来越多的个别机构采用文官改革法授权的实验计画，推动适合各个部门单位任务所需要的创新性人事制度[ ]。国会也陆续以个别立法授权的方式，允许某些机关再遵守功绩原则和劳资协伤玵则下，有更大的人事管理弹性空间，显示人事管理局则是扮演引导多元化制度的角色，并确保人事政策中功绩和平等就业等基本价值的维持。
二、英国人事行政制度
英国受到中国考试制度影响，是最先以考试选用官员的西方国家。近代民主政治思潮所及，英国最早于1885年成立文官考选委员会(Civil Severice Commission)，为西方国家确立事务官员的考试制度，迄今未变。1919年率先撤力惠特利委员会(Whitley Council)，实施工部门员工关系机制。英国政府改造自1986年以后，柴契尔夫人执政后其，先推动公营事业民营化，再推动继接计画(Next Steps)，强调政府机关的民营化、分权化思维，讲求创新、效率、市场竞争与政策导航策略，重要变革措施是江中央行政部门分无核心部门(core office)与执行部门，前者负责决策，后者则设立执行单位并聘任获选任执行长主持，外聘的执行长未具有公务员身份达到三分之一以上。1998以后，现行人事主管机关为内阁事务部，主掌绩效管理、考选政策、高等文官任用、便民服务、训练与发展等业务，首相兼任文官大臣，旗下内阁事务部之各司处分别由内阁秘书长兼文官长与常务次长监督。此外，财政部下设置公职司(Public Service Direction)，职掌俸给与效率规划、赁训练策略、公共服务品质以及退休等事项。但英国中央部委及其所辖各机关均设有自己的人事单位，直接受机构首长指挥监督，仅在人事政策与法规配河内阁事务部。在考选训练方面，内阁事务部辖下文官考选委员办公室(Office os the Civil Service Commissioners)依法独立行使考试权，涵盖公务人员的遴选、考试、资格铨定以及监督考试法的实施等。但在1996年将该办公室的执行机构文官考选服务处民营化，同年也将政府训练机制部分改为民营，引进企业化与绩效化的训练内涵[ ]。
英国虽然公务人员考选与人事行政分立，但是考选一直隶属于行政体系之下，独立行使职权。人事行政不论其职权分属财政部、文官部或内阁事务部，亦均归属于行政体系下，强调人事管理、财政资源之源与行政领导的配合。人事政治度配合社会变迁与政府改革深化推进，不断变化的管理思维与英国分权化、民主化的政治发展有关，以企业化策略目标导向，尤其注重分权、民主与授能等方向的变迁[ , ]。
三、德国人事行政制度
近代德国文官人事制度源自1953年班不知德意志联邦公务员法，规定设立联邦人事委员会，旨在达成统一后实施的公务员法规，并在法律限制范围内赋予该委员会独立超然的地位。1994年该法经过修正，人事制度有关的人事政策规划与行政管理主管机关方面，于内政部下设置联邦人事委员会办公室，系内阁委由内政部部长监督，负责统筹规划人事行政工作，在人事行政不份采取分权制，联邦各机关之人事业务纯属该机关内部幕僚工作。其次，现刑考选事务，高等文官考试系由联邦政府成立的考试委员会负责，该委员会成员由行政主管、资深法官与大学教授等组织。
整体而言，联邦人事委员会主要参与政策规划层面，涵盖制定一般公务员权利保障事项、人事行政条例以及联邦政府委托执行等事项。内政部职掌联邦公务员法、薪给法、惩戒法以及集体协商等法令制定。
四、法国人事行政制度
第二次世界大战后，法国班副文官法及相关法令，为目前人事制度法源的依据。中央政府人事主管机关虽将机关名称与职权经常随内阁改组而变更，但一直隶属于内阁。法国于1993年将人事暨行政改革部改为人事部，1995年又改组设立人事部与国家改革部。前者为国家人事行政最高主管机构，内不已行政及人事总局与附属训练机构较为关键，职掌人事考选、任用、薪资、考绩与退辅等事务；后者事权主要包含政治、行政改革与地方分权等事务。
在考选方面，1994年总理颁布行政法规将文官考选以学历为主分别为A、B、C、D等四个等级，A级文官均为完成大学高等文凭教育的，由国家行政学院负责考选与训练，B级文官是取得大学入学资格的，C级文官是完成义务教育并取得特殊职业技能的，D级文官是仅完成义务教育的，除文官考选的最高级A级由国家文官学院培训，其馀B、C、D类由各机关与用人单位自行举办考选与训练事务[ , ]。足见在法国文官培训系统里，该国特别注重学历，并以此做为文官等级与培训方式的划分。有关公务员和政府之间的劳资关系与集体协伤机制，依据文官法规定，由最高人事协议委员会等多种委员会共同处理与谘询，各具备不同功能。各委员会基本上街由官方与公务员自主成立的工会同额代表组织，其中以最高人事协议委员会最为重要，总理为委员会主席，委员会委员由文官代表六人与社会知名人士二人组织，文官代表由公务人员工会提名九名候选人中遴选的。最高人事协议委员会主要功能为监督文官法施行，审议集体协伤案件、关于对惩戒、升迁、即因不服不适任休职处分之最后审理机构。
此外，法国人事制度原属受政治文化影响，带有浓厚的中央集权氛围。八零年代起，也采行地方分权与民营化等大幅政治改革措施，例如在1981年通过地方分权法，逐步放宽地方财政预算等自主权力；制定地方公务员章程，扩大亦方政府人事行政自主权；1986年通过国营企业民营法，实施国营事业民营化。另外，中央政府设立政策效率专门小组与科学评鉴委员会，重视政府组织员额精简、便民服务与品质改进等革新事项。
总的来说，法国人事制度接维持部内制型态、隶属于内阁，中央政府人事主管机关名称与职权经常随内阁改组而改变，因其有贵族行政官僚制度传统，强调文官专门技术与能力的培养与训练，设立有国家行政学院负责高级文官考选与训练，最重要者，最高人事协议委员会，近年更实施组织编制精简，政府地方分权、授权以及经营事业民营化等改革方案。
五、日本人事行政制度
日本是典型内阁制国家，人事主管机关为部内制与部外制混合型。在人事升迁管理上特别重视部委内部升迁速度的均衡 。文官区别为一般公务员与特殊文官考试录取及格的文官，两者升迁则有不同，前者在达到高级文官职位前由各局总务课实施，后者则为内阁大臣主任秘书执行。部外制方面，依据现行国家公务员法规定，内阁下设人事院，与各部会机关平行，依法独立行使人事权，为内阁所属人事行政机构，不受行政首长恣意干预，存在较大自主性[ ， ]。内阁除人事官与人事院总裁的任命权外，对于人事院并无特别支配权限。人事院总裁由内阁就人事官中任命之，人事官之任免须经天皇之认证。人事院采取委员制，人事院会议由人事官人三人组成，仅人事官具有表决全，人事官任期四年，得连任，但总任职期间不得超过十二年。除非有法定原因，人事官职务受到保障，非经国会同议，不得任意予以免职。
人事院内组织又可分为人事官与人事总局，后者系人事官会议执行机构，处理人事院的实际业务，设置事务总长一人，辅佐人事院总裁并执行人事行政事务。该总局并在日本九个地区设置地方事务局，在地方执行人事法令。部内制方面，内阁总理大臣也列为中央人事主管机关，在总理府琐辖总务厅设人事局，处理上述部属渔人事院之人事相关业务 。
在公务员考选方面，主要法源依据为国家公务员法，以及人事院的法令，由人事院及各地方事务局委托办理。九零年代，内阁易积极推动政府改造雨宫物原制度改革，1996年起内阁提出六大改革措施，总目标为实现校民主开放ˇ品质化。在人事行政配合改革的重要措施包含：扩大与放宽政府聘任制度、延揽民间人才，加强机构首长人事行政之授能、积极提升公务员服务品质[ ， ， ，[ ]。
六、人事行政制度的比较借鉴
中华民国自创建以来，中国国民党长期信奉孙中山五权宪法学说，以中国固有之考试、监察制度之独立建制五院制政府，然而，在台湾的施行经验，足见考试院权利逐渐萎缩。2019年民主进步党掌握多数的立法院更以立法权尝试削弱考试院宪政功能，虽遭受考试院院长伍锦霖违宪的质疑 。但从宪法史观察，通过《动员戡乱时期临时条款》的授权初试啼声，蒋介石以设置附随于行政权的人事行政局掌理人事，考试院仅掌理人事法制，并在李登辉停止非常法制后通过宪法增修提供合法性依据，考试院彻底丧失人事行政权迄今。然而，考试院的宪政机关地位在全球比较宪法与政府中仍属特例，检视西方国家人事行政制度的改革过程，政府部门究竟采取中央集权模式、部门分权模式或其他模式，本身就是策略性人力资源管理的重要选择。不论选择哪种模式，人力资源管理部门都要能有和所属行政首长有充分的沟通机会，同时，聚焦在人事政策方向和管理策略的规划与监督。将许多执行上的弹性和创意空间留给业务执行部门。
综合西方国家各国人事制度的变革，可以发现人事行政制度若干方式值得参考：其一，人事权归行政权利管辖。从政府体制观点切入，不论是美国总统制抑或其馀内阁制国家，人事权皆归属于行政权管辖，使人事行政与行政决策合一。其次，人事最高主管机关独立，特别是日本内阁制所属人事院，依法独立行使人事权，在预算、决策以及人事权都有相当自主性，不受行政首长干预。其三，人事政策一般由委员会性质的机构负责，例如：德国联邦人事委员户、日本人事院等；人事管理权力则归行政体系下指挥监督，例如：美国人事管理局、法国人事部；或者采取分权模式，在地方或部委设置人事行政机构，拥有自主人事管理权限。可知各国虽将人事权维持一定独立性，但多让部委及其所辖间关单位拥有一定程度的人事管理权，便利其自行配置人力资源，发挥人事行政功能。其四，公务员保障尤独立委员会或独立机构职掌，维持一定程度独立性，避免受到行政体系的干预。其五，公务人员考选与训练仍由政府机构办理。考选事务有设置独立机构办理，例如英国考试机构由文官考选委员会办公室负责，但是负责执行考试的文官考选服务处则在机构改革下，1996年推动民营化，部分文官训练也采用民硬化模式，吸收企业化绩效训练模式。其六，从中央与地方关系而言，英国与美国具有浓厚的地方自治传统，德国、法国和日本则有悠久的中央集权政治文化。基于此，英国与美国强调中央与地方人事行政渐进发展，德国、法国与日本则以中央法令，确立公务员制度[ ]。由国家颁布法令、确立公务员制度。最后，公务人员非永业官员趋势。通过民营化与委外承担公共行政事务，行政法人建制以及执行长领导的模式，负责领导与管理机构者，可自行决定机构内部人员聘用标准、工资提见、升迁奖惩等人事管理权。1993年美国柯灵顿政府实施国家绩效评鉴，实质改变人事管理局的角色，删除大约三分之二联邦人事法规，仅保留少数职权。提倡分权化使联邦各部门与机构得以发展自身的人事制度，制定需要的相关法令，执行人事政策更具弹性。大约有二分之一联邦政府员工，因合同委托，已不受政府人事法令规范。
参考文献
（1）宋学文、蔡允栋.“宪政”改革与“我国中央”政府未来人事组织制度之发展：各国经验的比较、分析与借镜[R].“考试院”考铨研究报告，2004:1.
（2）王旭统等.2006年人事人员美国考察团考察报告[R].”行政院人事行政局”, 2006:3.
（3）夏书章.行政管理学[M].广州：中山大学出版社，2013：126.
（4）陈春生.政府论：孙中山政治思想研究(三)[M]，台北:台湾商务印书馆股份有限公司,2014:171.
（5）陈怡君.建构政府部门之人力资本计分卡[D].台湾政治大学公共行政学系硕士学位论文，2006:66.
（6）Thompson,James R.Personnel Demonstration Projects and Human Resource Management Innovation[J]. Review of Public Personnel Administration,2008(3):240-262.
（7）许南雄.各国人事制度[M].台北:商鼎文化出版社股份有限公司,2002:121,143.
（8）黄台生.公共管理-英国文官体系的再造[M].台北：扬智出版股份有限公司，2003：70.
（9）“考试院研究发展委员会”.英国人事行政组织简介[R].“考试院”考铨研究报告，2004:19.
（10）陈淳文.法国中央人事行政组织之研究[R].台北“考试院”委托台湾大学研究案”，2005:6.
（11）范燕燕等.法国政府体制与人事制度[R].“行政院人事行政总处”，2016:13.
（12）“考试院研究发展委员会”.日本人事院及相关制度之研究[R]“考试院”考铨研究报告，2017：3。
（13）许舒翔等.日本公务人员考试相关制度考察报告[R].“考选部”,2006:3.
（14）许南雄.各国人事制度[M].台北:商鼎文化出版社股份有限公司,2002:325.
（15）潘丽云.日本行政改革及公务员制度改革[J].人事行政.1998(124):41—51.
（16）柯三吉.日本政府在造的发展经验[J].考铨季刊.1998(15):2—16.
（17）李津义.日本行政改革计画简介[J].人事月刊.1998(4):72—78.
（18） 夏书章.行政管理学[M].广州：中山大学出版社，2013：127.
（杨明勳系清华大学法学博士、国立台湾大学法学硕士、国立台湾大学台湾学分学、国立政治大学法学学士，骆长毅系社团法人永久和平发展协会研究员、澳门理工学院公共政策博士研究生、国立中山大学政治学博士研究生、国立台湾大学法学硕士）
文章版权归原作者所有。
