张博树：制衡权力：立法和民意代表机构三院制
制衡权力：立法和民意代表机构三院制
------ 中国宪政改革可行性研究报告（分报告6）
张博树
阐述了未来中国之行政体制的宪政构想后，我们马上进入关于议会制度的重构话题。在现代民主政制中，议会是立法和民意代表机关。 未来宪政中国必须建立强大的民意代表机构，以落实主权在民的原则；又要兼顾中国国情的复杂性、独特性，而在制度设计上满足相关要求 。为此，本报告特提出关于 宪政中国之立法和民意代表机构的三院制构想 。
为什么是三院制？
当今世界各国议会，在结构上主要为两种，一种是一院制议会，一种是两院制议会。 [1] 成熟民主国家或较大规模国家的议会多是两院制，包括了按人口比例、通过直接民选产生的第一院（各国称呼不同，美国称众议院，法国称国民议会，英国叫下院，俄罗斯叫国家杜马），和体现地区原则或联邦原则、非直接民选产生的第二院（不少国家称之参议院）。 [2]
第一院通常被认为是直接表达民意的机构，所以在很多国家（特别是实行议会制的国家），第一院拥有更多的议员席位和更强大的立法、监督功能。但第一院同时是政党政治的主要场所，在实行内阁制的国家，政府官员要从第一院产生，对第一院负责，所以第一院又往往是充满党争、权争的地方。
第二院的产生有如下两种背景：一种是历史形成的，英国上院（贵族院）可为代表。 [3] 另一种带有建构性，是理性设计的产物，比如美国的参议院。对费城制宪会议的参加者而言，第二院之所以必要，首先是主张全国政府与主张各邦权力的两种对立见解妥协的结果，这个妥协的重要表征是，议会第一院实行“国内法原则”，按人口比例分配席位，而第二院实行“国际法原则”，各邦不论大小，席位完全平等， [4] 在这个意义上，第二院代表了联邦体制内的地区原则。 但美国制宪会议的参加者还赋予第二院另外一层含义，在某种意义上这层含义更加重要，那就是用第二院平衡、抵消第一院可能出现的短视、狂躁和决策不周 。麦迪逊在制宪会议上讲过一段很有名的话：为什么需要议会第二院，“第一是保护人民不受治理者的压迫，第二是保护人民不受转瞬即逝的思想的诱惑”。由于“人数众多的众议院”容易“因为轻浮、冲动而出现错误”，“对付这种危险，就需要筑起一道篱笆，那就是挑选一部分经过启蒙的公民，人数有限但立场坚定，时而能够起来提出异议，对付激进狂躁的议员。” [5]
这是一个天才的见解。当时美国还没有政党政治，所以麦迪逊提出这个问题不是因为担心党争，而是考虑到众议院代表各种选民的利益，特别是随着社会的发展、人口的增加，普通选民（麦迪逊眼中那些“终生劳苦艰辛的贫困者”）占的比例越来越大，超过了中产阶级和有钱人，这时“如何防止人们因利益相同而结成联盟，聚集起来，压迫应当予以保护的少数”就成了必须面对的问题。麦迪逊认为“除了其他办法之外，在政府内设立一个机构，其成员因其智慧和道德受到足够的尊重，遇到这类紧急局面，能出来帮忙，发挥正义的优势，使天平保持平衡，这就是在政府里设立第二院的目的。” [6]
麦迪逊过于外露的精英立场和贵族化表述可能招人不快，但现代政党政治和大众政治包含的某种唯当前利益是举、唯选票是举的短期化、功利化倾向却已经被天才地预见到。这就是第一院可能出现的问题，也是第二院需要存在的理由。 当然，就第二院而言，代表各邦利益的联邦（地区）原则与旨在抗衡“轻浮”“狂躁”的智识原则并非同一原则，它们在某些场合甚至有矛盾，但美国的制宪者们仍然让参议院同时承担了这两种职能。 这是某种逻辑意义上的混乱 。
正是为了避免这种情形，同时充分汲取各国先贤在这个领域取得的成果，本报告建议未来中国的民意代表机构实行三院制：
- 第一院，称国民议院，是直接民选议院，实施人口原则 ，按人口比例产生议员，
这同世界各国是一样的；在这个第一院中，选民通过选举他们中意的议员或政党表达其政治诉求，政党也通过在第一院的活动实现其政治抱负。 [7]
- 第二院，称参议院，是非民选议院，采行智识原则 ，从知识团体、教育团体、宗教
团体和社会贤达中推举产生本院议员。这个方案，受美国先贤启发，但制度上单列出来，以担当超越党派政治、把握国家长远利益之功能。
- 第三院，称省际联合议院，采行地区原则 ，由各省推举议员，代表地区利益，同时
又平衡地区利益。这种安排在中国这样一个地区差异很大的国家，实属必要。但作为民意代表机构，第三院体现的是兼顾民权和大国治理的双轨共和制要求，而非美国式或俄罗斯式的联邦制要求。
这个三院制构想，考虑了未来中国的需要，在宪政安排上拥有独创性， [8] 但也充分汲取了各国议会建设的有益经验。那么-----
现行“两会”制度还有什么可保留的吗？
本报告的答案是否定的。中国现行的“人民代表大会制度”和“政治协商制度”，是适应中国共产党一党专权的需要设立的，是党专制体制的产物和装饰物。王天成曾指出：“在中国，召开人民代表大会是重要的，因为它可以为掌权者提供‘民主’的装饰；但人民代表大会本身是不重要的，因为它并不是真正的议事、决策机关。70年代末以来，领导集团一直在说要提高人民代表大会的地位和权威，但正是那个一再说要加强人民代表大会的领导集团最反对出现议会性质的人大。它其实一直在推行一项更重要、更真实的基本政策，就是虚置各级人民代表大会，因为人大的宪法地位是与著名的‘党的领导’原则矛盾的。” [9] 当然，执政者从来不承认这种矛盾，他们硬说“中国特色社会主义”的优势就在于坚持“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”。
政协更不必说了，尽管8个“民主党派”和一些“人民团体”内聚集了不少当代中国精英，但经过中共党专制60余年的演变，政协早已从当年多少还有点儿“民主协商”外形的机构变成了赤裸裸的党专制体制的玩偶。 [10]
所以 从总体上讲，“两会制度”和未来要建设的宪政中国框架内的民意代表机构，毫无共同之处，也几乎没有什么可以传承的东西 。当然，如果体制内外良性互动的和平转型是可能的并且成功启动的话，人民代表大会制度将发生变化，通过改变代表产生的方式和代表的构成，这个本来是为党专制体制作秀的机构有可能成为向新的宪政体制过渡的桥梁，就像“分报告4”所分析的那样。在这个框架内召开的制宪会议将是全国人大的最后一次操作，制宪会议确定的新宪法及其规定的新的议会体制，将宣布与旧制度的最后告别。 [11] 而如果转型是突发的，带有革命的摧枯拉朽的特征，那么所谓“两会制度”将在一夜间退出历史舞台，和创造了它们的中共党专制体制一起，被时代所淘汰。
我们还是更仔细地研讨一下未来中国议会三院各自的任务和特征吧。
关于第一院
中国是一个民权极不发达的国度，党专制体制在虚假的“人民民主”外衣的伪装下，其实是加剧了这种民权萎缩的状态，特别是在公民的政治权利方面。 正因为此，未来宪政中国的议会第一院，也是直接民选议院，必须足够强大，担当起民权表达和民权执行功能 ，而不能像法国第五共和或俄罗斯联邦那样，政府过强，议会显弱，这绝非合理的宪政安排。 [12]
但本报告同时强调，国民议院作为未来宪政中国的第一院，将凸显议会的民意代表、立法、审议和监督功能，而减少其党争、权争色彩 。是故，这个第一院将不承担向政府输送官员的责任，也不需要内阁向它负责。
民选议会当然是政党政治的重要场所，无论总统制还是内阁制，均是如此。本报告建议采行“具有中国特色”的、修正了的总统制，斩断立法机构和行政机构之间的共生关系，但并没有否定政党政治在议会中的存在。 事实上，民选议会（第一院）的矛盾特征就在于：一方面，议员经选民选举产生，应代表民意；另一方面，政党在第一院选举中发挥着重要作用，每个党都宣称代表一部分民意，但同时又往往有自己的私利。这是民选议会属性的内在矛盾，不可能彻底根除。 议会党团的活动在所有民主国家的议会中都存在，有的还很重要。我们所能做的，只能是在挖掘并发挥政党政治积极作用的同时，尽可能减少、遏制其负面影响。
从规模上看，第一院以拥有600名左右议员为宜，其中一半通过单名选区相对多数制选出，另一半通过比例代表制选出。议员的任期为5年，连选可以连任。议员与官员身份不能重叠。
第一院应该拥有的宪法权力和承担的职责包括：
- 立法权（包括保护公民政治权利和基本人权方面的立法；刑法、民法、经济法、行
政法等领域的立法；以及对第三院立法提案的复议）；
- 征税权（鉴于党专制体制下各级行政机构往往巧立名目设置税种剥夺民众，未来宪
政中国必须明确，只有议会才能决定哪些项目、哪些收入可以征税，征多少税）；
- 审议权（这里主要指对政府年度财政预算和决算的审议和批准，所以也可以称之议
会的财政权。政府是花钱的机构，议会是管钱的机构，必须控制政府哪些钱可以花、怎么花，并公开政府的全部预算执行情况）； [13]
- 监督权（包括对政府施政行为的监督和重要政府官员个人行为的监督，具体表现方
式为质询、调查、听证等）；
- 弹劾权（未来中国议会可以对不称职的重要官员提出弹劾；对不称职的总理提出不
信任，要求其离职；也可以罢免犯有严重过失、失职或犯罪的总统）；
- 中长期经济社会发展规划批准权（为了促进经济社会的可持续发展，强调政府在这
个发展进程中应该发挥的作用和承担的角色，“五年发展规划”之类的经济社会发展纲要对未来宪政中国还是需要的。有关规划的批准权也在议会）。
- 重大经济、生态建设项目审议和批准权（鉴于在三门峡、三峡等大型水利工程立项、
批准过程中的教训， [14] 未来宪政中国的议会必须严把这类大型工程的审议和批准）。
第一院应根据自己的宪法权限和承担的宪法功能设立若干专门委员会，并强化其职能，不能像现在的全国人大专门委员会那样数量偏少而只具有点缀或装饰作用 。 [15] 未来中国议会中的专门委员会要成为真正的“工作机构”，可参考美国的做法，强调专业性，为委员会配置够水准和足够数量的专家，让他们成为议员强有力的职业助手、顾问，使委员会足以胜任它所承担的专业立法、审议、监督等工作。 [16] 这不但对第一院是这样，第二院和第三院同样如此。
就第一院而言，至少应该设立下列专门委员会：人权委员会（在人权委员会内可设言论自由权、结社自由权、宗教信仰自由权、迁徙自由权等分会）、立法委员会（在立法委员会内可设各专门立法分会）、财政和拨款委员会、行政监督委员会、农村与农民问题委员会、经济和贸易委员会、资源和环境保护委员会、教育科学文化委员会、医疗卫生委员会、就业与社会保障委员会、民族事务委员会等。
关于第二院
第二院的定位前文已经述及。 就未来中国而言，设计第二院的目的，一是为了制约、控制行政机构的人事权和外事权，使这两块重要的权力领域得到更稳妥的保护和履行；二是为了平衡第一院的政党政治和第三院的地区政治，防止它们可能给国家决策和国家长远利益带来的负面影响。
这就是第二院为什么要采行 智识原则 的理由。 我们需要一批德高望重、人格独立、对当代中国和当代世界问题有深刻的理解、拥有某一领域专门知识和广泛社会影响力的人物进入参议院，成为国家长远利益和人类基本价值的守护者 。毫无疑问，这些人应该是知识界、教育界、宗教界和公民社会建设领域里的精英，但也不排除工商界和其他领域具有深刻洞见和广泛社会关怀的社会贤达进入参议院，承担这项崇高的使命。 [17]
第二院议员的任期应该长一些，本报告建议为10年；但人数不一定很多，本报告建议为120人左右为宜。议员的具体产生方式可由各个界别自定，推举或内部选举均可。另外，为了保持参议院的稳定和工作的连续性，可以参考国际经验，参议员改选实施轮换制，每5年换掉一半数量的议员。 [18]
第二院的宪法权力和职能应该包括：
- 立法权（凡第一院和第三院通过的立法提案，均需经第二院复议）；
- 人事同意权（总统提出的总理人选、国务委员人选，经总统委员会协商而由总统提
名的国务院各部部长人选，高级军事长官人选，总统提名的驻外大使人选，总统和第一院、第三院提名的大法官人选， [19] 均需经第二院同意后任命）；
- 缔约权（总统签署国际条约或公约，均需经第二院同意）；
- 战争权（包括宣战、媾和、国际事务中本国武装力量的使用，总统需征得第二院同
意，方能对外宣布）；
- 军队调动、实施紧急状态权（特殊时期或特殊情境下总统要求动用武装力量、实施
戒严或其他紧急状态，需经第二院同意）；
- 大赦、特赦批准权（大赦或特赦名单由总统提出，批准权亦归第二院，总统宣布结
果）；
- 监督权（同第一院）；
- 弹劾权（未来中国议会第二院不同于第一院和第三院，不可提出对总理的不信任案，
但有对新总理人选的同意权；同时，三院均有总统罢免权）；
- 中长期经济社会发展规划批准权（同第一院）；
- 重大经济、生态建设项目审议和批准权（同第一院）。
第二院至少应该设立的专门委员会包括：立法委员会、人事委员会、外事委员会、内务与司法委员会、军事委员会、民族事务委员会、地区事务委员会、经济发展与环境保护委员会等。
关于第三院
未来中国议会第三院体现地区原则，故称“省际联合议院”。前文已经指出， 鉴于中国国情复杂，地区差异极大，这个第三院体现的是兼顾民权落实与大国治理的双轨共和制要求，而非美国式或俄罗斯式的联邦制要求。
所谓“双轨共和制”，是几年前我本人提出的一种宪政国家纵向权力改革的设想， [20] 它的基本点是超越传统关于“单一制”和“联邦制”的简单分野，强调既要通过分权自治，落实基本民权，包括公民决定地方事务和选择地方领导人的权利，又要通过适当集中，实现有效的大国治理，克服地方利益冲突可能导致的对国家整体利益的损害。本系列报告的“分报告8”将专门研讨这个问题，这里不拟展开。 仅就第三院而言，既然它应该同时体现自治民权和大国治理的双重要求，这将意味着第三院的议员，既要代表本省利益，防止本省利益因不合理的全国性制度或政策安排而受到损害，又要学会从全国角度看问题，从国家整体利益和长远利益出发，来发挥民意代表和代表机构的功能，平衡地方利益和全国整体利益间的张力，化解可能的地区间或中央与地方间的矛盾或冲突。
设立第三院还有一个重要的考量，就是为协调民族关系、处理民族事务建立有效的立法和民意表达、民意沟通平台 。中国是一个多民族国家。由于某些历史原因和党专制体制的不合理，60年来积累了大量民族问题，少数民族的文化、宗教、经济、社会发展权利没有得到应有的尊重。 [21] 未来宪政中国必须着力解决这些问题，使各兄弟民族真正享有区域自治和国家治理的平等权利。
特别行政区的民意代表性也将在第三院得到体现 。中国目前的两个特别行政区，香港特别行政区和澳门特别行政区，是在两个相关基本法的范畴内建构其政治框架的，但实际上，港澳政治深受北京影响和暗中操控。中国民主化转型成功后，香港和澳门将真正落实民主自治原则，它们的民意代表也将通过省际联合议院参与国政。 [22]
既然第三院的议员代表的是以省为单位的民意，议员的产生方式，可由各省议会立法自行决定，但应该汲取各国经验和教训， 代表地区民意的议员不能从地方官员中产生，也不应由地方行政当局指派 。 [23]
第三院的规模，本报告建议为100人左右为宜。如果未来中国的省一级行政单位为50个，则每个省出2名省际联合议院的议员；如果仍为现在的30个左右省级行政单位，则每个省出3名省际联合议院的议员。议员的任期同第一院，亦以5年为宜。
第三院的宪法权力和职能应该包括：
- 立法权（包括所有涉及双轨共和制框架内地区问题或中央与地方关系问题的立法；
民族事务立法；特别行政区事务立法；以及对第一院立法提案的复议）；
- 行政区划设置与变更批准权；
- 征税权（同第一院）；
- 审议权（同第一院）；
- 监督权（同第一院）；
- 弹劾权（同第一院）；
- 中长期经济社会发展规划批准权（同第一院）；
- 重大经济、生态建设项目审议和批准权（同第一院）。
第三院应该设立的专门委员会至少如下：立法委员会、民族事务委员会、地区协调委员会、财政和拨款委员会、行政监督委员会、行政区划委员会、特别行政区事务委员会、人权委员会、经济发展与环境保护委员会等。
三院的相互制衡
如此设计的议会三院制是否太复杂了些，以至于不便操作，甚至自生矛盾？这个担心可能不无道理。但人类的事情本来就是复杂的，中国尤其如此。 对一个缺乏民权传统、又被党专制体制蹂躏半个多世纪的国度来说，我们宁愿未来的民主体制复杂些，多设几条绳索去约束可能为所欲为、见缝插针的权力，包括行政权力，也包括议会权力本身。 正如一位美国先贤所说：“专制主义来到人间，采取不同的形态，有时体现为行政专制，有时体现为军人专制，难道就不存在议会专制的危险？理论和实践二者，都说明有这种可能。如果对立法权威不加以限制，公民的自由权利就会丧失，也不可能长治久安；要对议会实施限制，唯一的办法就是把议会从内部分开，分成各有所长而互相独立的机构。” [24]
事实上，以上定义的三院已经充分考虑了各院之间力量的相互配合、相互制约与大致平衡。这里有几个要点可略作分析：
- 首先，是各院的分权 。根据本报告提供的方案，凡公民政治权利和基本人权方面的
立法，刑法、民法、经济法、行政法等领域的立法，其立法创制权属于第一院；而所有涉及双轨共和制框架内地区问题或中央与地方关系问题的立法，民族事务立法，特别行政区事务立法，其立法创制权属于第三院；第二院在立法方面有复议权但没有直接创制权。此外，第一院和第三院共享征税权、审议权、监督权、弹劾权；而第二院独掌人事权、缔约权、战争权、同意实施紧急状态权和大赦、特赦批准权。只有中长期经济社会发展规划批准权和重大经济、生态建设项目审议和批准权由三院共享，这自然是为了强化中长期发展规划和重大建设项目的民意代表机构的审议和监督。
- 其次，是各院间的相互制衡 。这尤其体现在立法领域。拥有立法创制权的第一院和
第三院，其经过“三读”的立法提案亦不能直接通过，必须经第二院复议；同时，第一院的立法提案也要送第三院复议，而第三院的立法提案也要送第一院复议。换言之，任何一项立法提案，都需经三院分别审议，提出意见。如果出现分歧，则需组成三院联合委员会审理，并做出最终定论。 [25]
- 再其次，在必要场合，代议民主还要加上直接民主 ，尽管本报告主张对全国规模的
直接民主要谨慎使用。比如，我们曾经谈到要尊重公民的宪法创制权和一般法律创制权，以为立法机构立法行为的补充或可能立法失当的矫正。 [26] 再比如，关于宪法的修改权限，本报告主张三院必须共同提出修改宪法动议，方为有效宪法修改提案；宪法修改如涉及国号更改、领土变更，则要经全民复决，才能最终生效。 [27]
立法机构与行政机构的相互制衡
从根本上说，这种制衡体现在本报告关于立法机构和行政机构分立、互不统属的宪政原则上。既然本报告主张一种修正了的总统制，即“总统制框架内的行政双首长制”，立法和行政两大系统间的相互制衡，就不再采取“倒阁”和“解散议会”之类议会制政府通常使用的手段，而会参考总统制框架内行政、立法机构相互制衡的一些行之有效的方法。
这些方法包括：
- 议会对政府的强有力的监督 。在本报告提供的方案中，征税权以及财政审议和监督
权牢牢控制在第一院国民议院和第三院省际联合议院手中，他们管着公民上缴的公共财富，决定着这笔钱如何收、如何花，从源头上杜绝政府可能的胡作非为；人事权、外事权控制在第二院参议院手中，意在避免总统在这些领域专权、独断；行政区划设置与变更批准权独属于第三院，也体现立法对行政权力的制约；监督权、弹劾权由三院共同享有，同样是为了加强对政府施政行为和政府官员个人行为的监督；最后，中长期经济社会发展规划批准权和重大经济、生态建设项目审议和批准权，代表着民意和立法机构在这些重要领域的最终决定地位。政府在这些领域必须服从民意代表机构的决定。
为了有效履行上述职能，可以考虑 设立独立的审计机关 ，对第一院和第三院负责。 [28]
此外，未来中国议会三院必须有充足的议事时间，每年的开会会期至少不低于7个月。 [29] 还应有必要的外出考察、调研，并做出相应的制度化安排。
- 相互否决权 。对议会通过的立法案，总统可以提出否决，退回议会重新审议，这是总统制框架内行政机构反制立法机构的一个通常办法，未来中国也可参考。需要说明的是，即便是在美国这样典型的总统制国家，许多重要立法草案其实也出自行政部门之手，因为毕竟他们对实际操作领域的情形更熟悉，但草案的修改、审议和决定权在国会，则是毫无疑义的。 [30]
对于总统提出的否决意见，议会可以三分之二的多数再次通过法案，从而形成对总统否决的再否决。这是一个行之有效的立法与行政机构间相互制约的办法。当然，对未来中国而言，由于中国实行议会三院制，要否决总统的意见，须经参议院和另外两院中的一院各三分之二以上的议员投票同意，即完成对总统意见的再否定。
那么，是否仍有立法和行政机构因意见不同而形成僵局的可能？理论上讲，永远不能完全排除这种可能，无论是在什么制度下，因为任何设计、任何制度都不是万能的。所以我们才要同时强调政治家的胸怀、职业操守和道德底线。
（作于2011年7月6日~17日，北京）
[1] 根据本世纪初的统计，世界上186个有议会的国家和地区，采用一院制的国家为115个，采用两院制的国家为71个。（引自王晓民主编《世界各国议会全书》，世界知识出版社2001年出版）
[2] 但也有一些国家的参议院由选民直接选举产生，比如美国。
[3] 英国上院议员的大多数为终身贵族，有些人还拥有世袭爵位。但这个传统在当今英国已经受到质疑，上院的改革正在酝酿之中。
[4] 参见麦迪逊著、尹宣译《辩论：美国制宪会议记录》，辽宁教育出版社2003年版，页165以下。
[5] 同上书，页210~211。
[6] 同上书，页212。
[7] 政党参政的另一个途径是参加总统选举。在未来宪政中国的政治架构中，政党可以通过参加总统选举和议会选举两种途径参与政治。
[8] 历史上曾经出现过某些类型的议会三院制。比如南非1983年曾实行按种族划分的三院制：白人议院178席，有色人种议院85席（但黑人排除在外），亚洲人议院45席。（参见宋玉波《民主政制比较研究》，页313）随着南非种族隔离制度的终结，这种议会体制已经退出了历史舞台。国民党的民国宪政体制中，国民大会、立法院、监察院都有某些议会职能，也不妨视为某种变相的三院制，但民国宪政制度的总原则还是孙中山的权能分立和五权宪法。所以，拥有明确宪政内含和界定的、严格意义上的议会三院制，目前世界上还没有。
[9] 见王天成“大转型：中国民主化战略研究框架”，第3章，注17。
[10] 见“分报告3”关于“花瓶党”的分析。
[11] 见本系列报告的“主报告”第三部分。
[12] 法国第五共和议会弱，和戴高乐对议会作用和政党政治的刻意贬低有关。基于对第三共和和第四共和教训的汲取，戴高乐曾有意识地缩减议会干预行政的权力，但他似乎做过了头。“在其他民主国家，现代生活的很多领域是由议会辩论和批准的法律来规范的，而在法国，这些领域却交给了由行政机构制定的规则。第四共和国的国民议会曾有19个常设委员会，如今它们已减少为6个。”（见阿尔蒙德等《当代比较政治学：世界视野》，页238）
俄罗斯议会弱，则和苏俄转型进程中的“府院之争”及随后形成的叶利钦的“超级总统制”有关。参见本系列报告的附件1。
[13] 现在的情况是，每年“两会”上全国人大代表只能看到一个十分粗略的财政预算报告，财政预算中的很多细节代表也无从查询，而且在很短的时间内完成审议程序，“审议”不过走形式而已。国家财政执行情况的很多细目甚至被当作“国家机密”不允许公众打听，更不向全民公开。不少有识之士呼吁“阳光财政”多年，但进展寥寥。
[14] 中国一些大型项目的上马，带有浓厚的长官意志特征，即便形式上经过人大审议，但无法阻止处于决策岗位的一些高官的一意孤行，三峡工程就是一例。
[15] 目前全国人大设有民族、法律、内务司法、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨、环境与资源保护、农业与农村共9个专门委员会。
[16] “就委员会的影响而言，美国国会是独一无二的。虽然美国宪法没有明确提到，但委员会很快就在国会工作中发挥了至关重要的作用。‘委员会房间里的国会才是工作中的国会’，伍德罗·威尔逊在一个世纪以前就这样写道。”在美国，“1994年仅参议院就拥有20个永久性常设委员会和87个次级委员会，两个议院的委员会都同样得到极大的支持，雇用了超过3500名的政策专家”。-----罗德·黑格等著、张小劲等译《比较政府与政治导论》，中国人民大学出版社2007年版，页356。
[17] 在欧洲历史上，通过设置类似参议院这样的机构来发挥矫正甚至中流砥柱作用的想法和实践，可以举出不少，比如古罗马共和国和迦太基共和国。中古以来英国的贵族院也被认为承担着类似的功能，但发挥作用的机理不同。汉密尔顿在制宪会议上曾高度赞赏英国的贵族院，认为“他们的贵族院，是最高尚的机构，议员们有固定的土地资产，形成足够的利益，不再指望通过改革得到什么好处，因此，他们崇尚国家利益，形成稳固的壁垒，防止任何有害的标新立异，不论这种标新立异是来自国王还是来自下院。”（见《辩论：美国制宪会议记录》，页145）当然，如此解释的参议院有过于保守之嫌，我这里所注意者毋宁是英国贵族院以财产为基础的特征。 未来中国第二院，并非有教养的富人俱乐部，而更强调知识精英的公共理性。说到传统，它可能更接近历史上中国知识分子的“道统”，以天下为己任，中庸、客观、谨严，眼界高远，不为当下利益所动。
[18] 关于参议院议员如何产生、如何轮换，各国规定各有不同。在这方面，甚至还有些伟大的奇思妙想。比如，哈耶克作为当代西方重要的政治哲学家，曾经提出他自己的宪政改革方案，试图纠正他所认为的欧美宪政体制中的某些缺陷。他认为应该设立一种叫“纯粹立法议会”的机构，以区别于所谓“政府治理议会”，前者的任务就是摆脱政党政治的影响，专注于那些“更恒久的原则”。 显然，这样的“纯粹立法议会”，就原则而言，和本报告所建议的议会第二院有神似之处。 有意思的是，哈耶克为他的“纯粹立法议会”议员的产生和轮换设计了一种别出心裁的规则，那就是每年由年届45岁的全体男女公民从他（她）们的同龄人中选出代表充任“纯粹立法议会”的议员，任职15年，直到60岁退休。这就是说，“纯粹立法议会”的议员每年更换十五分之一，而保持其朝气和成熟状态。（见高全喜《法律秩序与自由正义：哈耶克的法律与宪政思想》，北京大学出版社2003年版，页305~306）这个设想堪称奇特，缺点是每个人只有一次机会（45岁时），但对优秀者来说，这个机遇太过偶然性。
[19] 这里的大法官人选，指未来宪政中国之宪法法院、最高法院、国家行政法院、国家劳动法院、国家选务法院等五院的大法官。详见本系列报告的“分报告7”。
[20] 见拙作“双轨共和制：关于中国宪政国家结构改革的一种设想”，载我的论文集《解构与建设：中国民主转型纵横谈》，香港晨钟书局2009年版，页239以下。
[21] 当然，改革开放以来，北京的中央政府没少在边疆少数民族地区花钱，藏、疆、蒙、回和西南少数民族地区的经济均有不同程度的发展；但民族地区的宗教自由仍得不到尊重，民族区域自治也仅仅停留在纸面上。西藏3.14事件、新疆7.5事件以后，政府加大了对民族地区的投入和支援力度，但政治控制也进一步强化。
[22] 当然，特别行政区也会根据人口比例选举产生第一院议员。此外，港澳知识界、教育界、宗教界人士和其他社会贤达亦可成为第二院成员，但在这个场合，他们是作为界别代表或个人进入参议院的。而进入第三院的港澳议员，则是作为特别行政区的代表，因此代表的内涵并不相同。
[23] 俄罗斯联邦上院“联邦委员会”是典型的官员代表充任上院议员。根据俄联邦宪法，“联邦委员会由俄罗斯联邦每个主体各派两名代表组成：一名国家权力机关代表和一名国家权力执行机关代表”。（《俄罗斯联邦宪法》第5章第95条第2款）1995年12月颁布生效的《俄罗斯联邦联邦会议联邦委员会组成程序法》，使上述宪法规定进一步具体化，它规定，各联邦主体派往联邦委员会工作的2名代表，应该是该联邦主体立法机关的首脑和执行权力机关的长官。（参见刘向文等著《俄罗斯联邦宪政制度》，页160）
联邦德国《基本法》则规定：“联邦参议院由各州政府任命及征召之各该州政府委员组织之，此等参议员得由各该州政府之其他委员代表之。”（《联邦德国基本法（2001年修订版）》第4章第51条第1款）事实上，在联邦德国，各州通常会任命本周的内阁成员同时任职联邦参议院，这样一来，该院就扮演了州长的常设会议的角色。（参见阿尔蒙德等著《当代比较政治学：世界视野》，页305）
[24] 此语出自美国制宪会议参加者J·威尔逊，参见麦迪逊著《辩论：美国制宪会议记录》，页133。
[25] 在起草本报告时，笔者也做过另一种设想，那就是第一院和第三院分别享有立法创制权，但只把各自立法提案提交第二院复议，而第一院和第三院之间不互相复议各自的立法提案。出现意见分歧，只是在第一院和第二院之间或第三院和第二院之间沟通，必要的话设立第一院与第二院的联合委员会或第三院与第二院的联合委员会做出最后决定。这个方案比正文叙述的方案要简单些，可能更具操作性，缺点是两个拥有立法创制权的议院无法就对方立法领域的事项发表意见。所以，笔者仍倾向于本报告正文中叙述的方案，尽管复杂些，但更谨严。毕竟，立法无儿戏。
[26] 见本系列报告的“分报告4”。
[27] 这当然是一个“门槛”很高的宪法修改条件。台湾的有关规定是：“宪法之修改，须经立法院立法委员四分之一之提议，四分之三之出席，及出席委员四分之三之决议，提出宪法修正案，并于公告半年后，经中华民国自由地区选举人投票复决，有效同意票过选举人总额之半数，即通过之。”（《中华民国宪法》增修条文第12条）这个规定，同样体现了代议民主和直接民主相结合的宪法精神。
[28] 目前的中华人民共和国审计署是国务院下属机构。 未来宪政中国，审计机构要从行政体系中分离出来，直接对议会负责，才能更好地发挥监督职能。涉及司法问题，审计机构还要和未来行政法院中的检察机构、审判机构合作，共同完成对行政系统的监督。
[29] 像目前中国“两会”每年只开10天的会，除了摆摆样子（充当“中国式民主”的橱窗）、同时花掉大把纳税人的钱以外，几乎没有任何正面价值。
[30] 在实行议会制政体的国家，政府主导立法的现象更为严重，以至有所谓“90%规则”一说，即“大约有90%的法案来自行政部门，其中又有90%的法案成为法律”。（参见黑格等著《比较政府与政治导论》，页362）中国是党专制体制的国家，议会不过是橡皮图章，但理论上有权对全国人大提出法律案的机构包括：全国人大常委会、国务院、中央军委、全国人大各专门委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各代表团，以及30位以上全国人大代表等。（参见朱光磊著《当代中国政府过程》，页127） 
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