大国治理：国家纵向权力构成的双轨共和制

---- - 中国宪政改革可行性研究报告（分报告8）

张博树

分报告5、分报告6和分报告7分别从行政、立法、司法角度给出 横向水平之 公权力相互制衡的制度设计构想。本报告将从公权力的 纵向结构安排 的视角继续深化未来中国之可能宪政结构的讨论。

几年前，笔者就曾提出“双轨共和制”的宪政国家结构设想， [1] 其基本原则，作者至今仍然认为是站得住脚的。所以，本报告可以视为对这个设想的进一步论证和展开。

中央集权传统与党专制

自秦始皇“废分封，立郡县”，建立大一统的皇权制度以来，我们这个民族在国家统治和治理结构上持续了2000多年的中央集权制传统。不应否认，像中国这样如此广袤的地域，竟能由一个统治中枢通过庞大的官僚系统，实现对亿万臣民的大体有效的治理，这在交通、资讯极不发达的前现代，不啻为一个奇迹。当然，这中间发生过分裂；地方诸侯抗拒中央权威，甚至觊觎中央权力宝座，这样的事情在中国历史上也曾一再上演。但不管具体历史场景的权力博弈如何血雨腥风，中央集权的基本逻辑却在长达数千年的时间里顽强地延续下来，成为中国政治文化的一个基本组成部分。中国的民权之不发达、地方自治传统之不发达，均与这个事实有关。 [2]

1949年后中国共产党建立的这个制度，在政治文化和国家治理上继承了中央集权的传统： 党专制的极权主义政治建构，包括对权力中枢的独裁式掌控、遏制地方势力的增长等，和皇权时代的中央集权传统有着天然的亲和性；斯大林式的国家计划经济（统治经济）和高度意识形态控制，则为现代党专制所特有的专制加中央集权做了特殊注脚。

当然，在保证中央政令统一这个大前提下，如何处理中央和地方的关系，也曾是毛泽东及其后来者反复思索、实验的一个难题。毛泽东曾提出要重视发挥“两个积极性”，但一直没有找到恰当的制度安排实现之。 [3] 改革开放、特别是最近20年来，随着一代中共强人相继离世，中央权威似有式微之势，地方势力崛起；但最近几年，一方面党国体制面临的危机加大，另方面中央能够掌握的财力大增，这又必然导致中枢主导的“维稳”战略压倒地方分立势头， 国家强力运用（枪杆子） 、 统一的意识形态控制（笔杆子） 、 中央财力控制（钱盒子） 这三项成为后极权时代新的中央集权强势运作的证明。

中国宪政改革的根本目标是解构乃至终结中共党专制体制，这一点，本报告已经反复申明。那么，这种终结，是否意味着中央集权制的必然终结呢？不能简单地这么说。

从中性（非意识形态）的角度看，中央集权制和单一制有关，是国家结构形式的一种，另一种是联邦制。单一制可以有专制主义的单一制，也可以有自由政制的单一制。联邦制同理。因此，当我们否定了极权主义的党专制以及与维护一党统治相联系的对枪杆子、笔杆子、钱盒子的垄断时，并不意味着必然要放弃国家纵向权力安排的单一制或中央集权制，它们并非同一种逻辑关系。当然，在国家面临深刻转型、制度重构已经不可避免时，联邦制的可能性也应该进入政治家和转型战略家的视野。我们完全可以、也应该在自由政制之单一制和自由政制之联邦制之间进行认真比较，然后做出慎重的选择。

“联邦制”是否适合于未来中国？

最近10数年来，海内外确有不少自由知识分子主张未来中国采行联邦制，这种主张甚至构成民间反对派关于宪政中国国家纵向权力建构的主流见解。比如，早在1992年，流亡海外的著名政治学者严家祺就曾撰写《联邦中国构想》，对在中国实行联邦制进行系统论证。 [4] 1993年，20多位海外华人学者齐聚美国檀香山，召开“中国统一模式和宪法结构学术讨论会”，大多数与会者认同联邦制，并草拟了一部探讨性的《中华联邦共和国宪法草案》。1995年，近50位学者参加在美国加州大学东亚研究所召开的“未来中国国家结构与宪政体制研讨会”，联邦制再次成为共识。 [5] 直到进入新世纪的2008年，《零八宪章》的起草者也主张未来中国应实施“联邦共和”，“在民主宪政的架构下建立联邦共和国”。 [6]

《中国需要什么样的政府》一书作者诸葛慕群曾将联邦制的特点归纳为：“ 二元主权 。联邦和成员国分别拥有主权。联邦主权是各成员国协同认可与让予的结果；成员国的主权是经其本身认可与让予联邦之后所剩余的主权权力部分，而其让予联邦的部分主权可以根据成员国的意愿，通过特定的程序予以收回。 双重政府 。即一个联邦政府和若干个成员国（邦、州）政府。它们分别依据宪法所赋予的权力而存在并通过立法、行政和税收分别作用于公民。 双重宪法 。各成员国（邦、州）按照联邦宪法的规定，制定自己的宪法和法律，设立自己的立法机关和行政机关，在自己管辖的地域行使职权，领导地方各级政府。 双重国籍 。成员国（邦、州）的公民除具有自己的国籍外，同时还具有联邦的国籍。 刚性分权 。联邦和成员国（邦、州）的权限划分，由宪法和法律明确规定，联邦政府和官员都不得干预或侵犯成员国的权力。” [7] 这种归纳，显然深受美国式联邦制的影响。事实上，很多人把美国式联邦制视为经典的联邦制，代表着联邦制思想和制度建构的精髓。

认为中国应该实行联邦制的学者的主要根据是，联邦制有助于扩展民权，有助于维护香港、澳门的自由制度，特别是有利于两岸和平统一和西藏等民族问题的解决。 [8]

然而， 不同于上述主张，本报告不赞成中国实行这种经典的联邦制 ，理由如下：

• 首先，联邦制多是先有“分”，后有“合”，“联邦”的形成体现了历史的自然演进

和各成员邦“走向一起”的整合要求，比如美国，13个殖民地先是各自独立，而后建立“邦联”，再后谈判建立“联邦”。而 当今中国本身是统一国家，没有因“分”而“合”的背景与需要，更无须为了“合”而先人为地去“分”。 [9] 本报告认为，除非在未来的演变中由于当政者冥顽愚蠢、社会矛盾激化而发生内乱，导致内战甚至国家分裂、族群分裂，国家面临重新整合的要求，且要求整合的各方力量实力大体接近，只有在那时，联邦制才可能真的作为现实的、甚至唯一理想的制度选择提到转型中国面前，除此之外，我们并无采行联邦制的自然理由。

• 其次，不能完全无视我们的政治文化传统 ，毕竟，中国是一个实行了2000年中央

集权制的国家，这与美国这个建立在自治民情基础上的年轻的国家完全不同。 [10] 我们缺乏实行联邦制的必要的 文化基因 ，但在中央集权国家治理上，我们这个民族却积累了大量经验（当然也有大量的教训）。未来之宪政中国，民权建设应该大力加强，但传统治理经验也应理性对待，经过仔细甄别后，对仍有价值的部分予以保留、传承。

• 更重要的是，中国作为大国所具有的特殊性：我们这个国家巨大的地区差异、发展

差异是任何考虑未来中国政治建构的学者和政治家绝不可忽视的一个基本现实 。中国的东部、中部和西部至今仍然横亘着经济、社会发展水平方面的巨大鸿沟； [11] 中国的人口和资源分布极不均衡； [12] 中国的环境极其脆弱，环保压力巨大； [13] 中国面临着大量跨地区、跨地域的治理难题。 [14] 所有这些决定了经典联邦制之“二元主权”、“刚性分权”等制度安排在未来中国的不相宜性。 [15] 可以说，中国的现实决定了在发展民权、落实地方自治的同时，必须同时强调中央政府对跨地区公共事务实施统一治理的宪法权威和必要手段，而经典联邦制显然无法满足后一点。

• 再看当今世界，传统的单一制和传统的联邦制其实都在变化中，有融合之势 。比如

英国、法国、日本等单一制国家，都在探讨地方自治的可行性并取得相当成就；美国则相反，这个典型的联邦制国家从上个世纪30年代即开始探索加强联邦政府力量的方式和途径。“今天，在很多场合，人们已经不大说得清楚联邦体制下的‘自治’和单一制下的高度‘分权’究竟有多少区别。它们可能都意味着地方领导人的直选而非任命、和中央政府分享的财政权力以及对地方事务的较少控制。这个趋势表明，治理的多元化、传统的国家结构形式的某种分解和再融合，已经成为一些大国改善国家治理结构的主动选择。” [16]

• 最后， 关于台湾问题和西藏、新疆等民族问题，这的确是考虑未来国家统一和合理

安排纵向宪政结构的重点和难点。很多朋友建议采行联邦制，也正是基于此。但本报告以为，这些问题可以在更适宜的制度框架内加以解决 ，比如台湾和大陆的统一可以借助某种特殊的“邦联”形式先建立对等关系，再以特别行政区的形式并入中国大陆； [17] 西藏、新疆等民族地区主要是落实真正的民族区域自治或多元文化、多民族共存共治，在 双轨共和制 框架内，享受比纯汉族地区更多的自治权力。

何为“双轨共和制”

在2005年那篇文章中，我曾指出：鉴于中国作为一个大国所拥有的所有这些特殊性，它们“都提醒我们不能在传统的‘单一制’或‘联邦制’的 单一 轨道内考虑问题。如果说国家结构形式的调整、治理的多元化已经成为当今一些中等规模以上国家的现实，那么中国――由于它的巨大的人口规模、极不均衡的地区发展水平、复杂的民族生态状况和历史遗留下来的不同政治实体并存的现实――更有理由、也有足够的必要去考虑设计一种更复杂的、超越‘单一制’或‘联邦制’单一逻辑的制度体系。笔者所谓‘双轨共和制’就是对这样一个制度体系的初步构想。” [18]

可以用12个字概括双轨共和制的基本含义，那就是 分级自治、多种形态、适度集中 。

• 分级自治 ：自治是公民权利的直接体现。本报告把自治定义为一定区域内的公民依

法对境内公共事务的自行管理与处置，包括自主进行不违背国家宪政原则的地方性立法、自行选举区域行政长官和议会议员、自主决定地方财政的使用、对区域内的公共事务自行做出安排等等。“分级”意味着自治的多层次性。鉴于中国人口众多，同时考虑到历史上自然形成的行政区划传统及其体现的区域人文内涵，也兼顾经济发展带来的区域经济整合关系的变化，此外还要顾及有效降低未来宪政中国的总行政成本，本报告主张把自治分为3级，即省（自治区、直辖市、特别行政区）自治、县（市）自治和乡（镇）自治。 [19]

• 多种形态 ：中国既是一个多民族共存的国家，又由于历史原因存在香港、澳门这样

的特区政治共同体，这就决定了未来宪政中国自治的形态也必然是多元的。西藏、新疆等民族地区的区域自治势必在某些方面不同于汉族地区的地方自治，香港、澳门和统一后的台湾在自治方面也会有不同于大陆其它省区的特点。严格地说，自治共同体的多种形态的并存乃是自治原则和精神的必然结果：既然自治体现着自治共同体范围内公民的集体权利，他们当然有权选择适合于自己的区域治理形式，只要这种选择不与国家的宪政原则相抵触。但中国民族问题的复杂性（特别是西藏问题和新疆问题）以及台、港、澳作为政治实体在近现代史上形成的特殊性，迫使我们必须要着力强调自治之多种形态在这个意义上的 政治蕴含 。

• 适度集中 ：即便是在联邦制下，军事、外交之类事权通常也是掌握在中央政府手中

的。本报告所谓“适度集中”乃在于强调这样一层意思：中国作为一个整体，要成功面对全国性公共问题的挑战，化解地区间发展差异太大造成的种种难题，就必须 依法 保留中央政府处理与地区有关、但又事关全国的那些公共事务的足够手段。中央政府与地方政府（这里指省级政府）的关系，既是合作关系（在自治范围内，中央政府有义务支持地方政府依法自行处理本地区事务而不得随意干涉），又是领导-被领导关系（在超出地区范围的全国性公共事务领域，地方行政长官必须服从中央政府的调度指挥；地方行政长官可以被中央授权、接受中央政府委托完成在本省区内发生、但事关全国的公共事项，同时又必须接受中央政府的监督）。这个原则也适用于省以下各级行政长官之间在处理跨层级公共事务时发生的关系。

在以上描述中，显然，“分级自治”和“多种形态”更多体现着联邦制建构所特有的分权特点；“适度集中”则继承了单一制政府结构的某些元素，特别是集权元素。但这里的“集权”将是“适度的”，它是在新的制度框架内的“集权”，受到法律的明确限定，不会再重蹈传统中央集权制的复辙。在宪法政治意义上，无论“分权自治”还是“适度集中”都是民权的制度体现，只不过范围不同：“自治”体现的是区域性民权，“集中”体现的是全体国民的民权（最高行政权的行使得到了全体国民的委托）。而在政府建构意义上，“分权自治”和“适度集中”又的确代表着对两种不同建构传统的有意识吸收和扬弃。这样，这个共和政体既是“双轨”的，又是在新的制度框架内融为一体的。 [20]

双轨共和制的政治哲学根据

政治哲学告诉我们，“利益”是理解人类行为的重要维度。“分级自治”意味着每个层级上的每个自治体都是一个利益共同体，而“分级自治”的政治哲学基础之一恰恰是利益的多元性和多层次性。与公民权利相联系的利益诉求通常是以政治形式表达的经济诉求。问题是， 随着市场经济的发展，各个自治共同体之间的经济关系会衍生出极其复杂的性质：它们既有相互联系、相互依存的一面，又有相互抵触、相互冲突的一面。利益从来就有自我膨胀的本性，民主政治并没有消除这种本性。 一个自治共同体既有可能与它的同一层级的其它自治共同体产生利益上的冲突，也有可能与比它高一层级的自治共同体产生利益上的冲突。前者作为冲突具有水平排斥性质：一方所得造成另一方所失。比如一个城市只允许卖本市企业生产的啤酒，或者它的出租车行业只允许使用本市生产的车种。这种贸易壁垒势必造成其它拥有啤酒企业或轿车生产企业的城市的经济损失。后者作为冲突具有垂直同心性质：自己的暂时所得造成包括自己在内的更大共同体的长期损失。比如一个地方对矿藏的盲目开采或者对植被的生产性破坏，可能造成更大区域内生态环境的灾难以及治理这种灾难的费用的成倍增长。 这样，地区利益的多中心倾向、分离倾向和冲突倾向，是任何一个国家都必须认真面对、设法解决的问题。在发生冲突时，较低层级的公共利益服从较高层级的公共利益、局部利益服从全局利益是任何一个政府都要遵循的原则。

问题是如何把这个原则化为实实在在的宪政制度安排。除了诉诸自治行动者的理性协调能力，在可能的范围内通过沟通、谈判化解彼此间利益上的冲突，达到“双赢”结果外，必须估计到有大量问题是无法通过此类协调、谈判得以解决的。这意味着必须确立这样一个概念：民主政治框架内的国内治理并不排除 强力 的运用，只要这种运用符合国家公共利益的最高要求。这一点与今天的全球治理不同（目前的联合国仅是一个政府间的协调机构，而不是全球公共权力机构，所以无法拥有公共权力机构意义上的强制力）。 国内治理和全球治理之间的这种区别，恰恰证明了双轨共和制中除“自治”这一“轨道”外另一“轨” ―― 也就是“集中”之“轨”―― 存在的可能；建立在利益分立基础上的“集体行动的逻辑”及其可能导致的各种负面结果，则证明了双轨共和制中另一“轨”存在的必要。 在制度层面上，强力的运用主要表现为依法确立不同层级政府间在处理跨层级公共事务时的行政委托-代理和指挥-服从关系。比如，在治理一条跨省河流的污染时，中央政府可以委托省政府完成本省内河段的治污任务，同时负监督之责。再如，当发生了事关全国的突发性公共卫生事件时，地方行政机构必须服从中央政府的统一指挥并对中央负责。通过建立全国性的财政转移支付系统和利益转交系统以实现对经济不发达地区的支持，也体现了中央-地方关系中这种行政委托-代理和指挥-服从关系的性质。

这样，在加进了“适度集中”这层制度安排后，“分级自治”实际意味着：每一层级的自治都只负责治理本层级内的公共事务，它的行政机构同时接受上一级行政机关的委托完成与本层级有关而又超出本层级的公共事务，还要对下一层级内发生、但涉及本层级的公共事务负行政监督、指导之责。也可以这样来表述“双轨共和制”下各级行政机关的性质：省、县（市）两级政府作为行政机关，都担负着双重任务。首先是自治范围内的任务，包括完成地方民权委托处理本级自治区域内的公共事务和对下一级自治机构完成跨层级公共事项的行政监督，在这两个方面，行政机构都将对本级自治机构的选民和代议机构负责。另一项任务是接受上一级行政机关的委托，完成在本自治区域发生但超出本自治区域范围的公共事务。在完成这项任务时，政府是对上一级行政机关负责。议会里可以扯皮，行政上不能扯皮。各层级议会间并不存在谁服从谁的问题，它们都是民意的代表机构；各层级政府作为行政机构在处理跨层级公共事务时却必须有一个上下级的委托-代理和指挥-服从关系。 这就是“双轨共和制”的基本精神：既强调自治，也强调集中。自治以加强民权，建设发达的地方政治；集中以化解矛盾，成就完善的大国治理。 [21]

双轨共和制框架内的四级政权架构

下面，我们来具体描述未来宪政中国双轨共和制框架内的各级政权架构。

• 中央政府 。中央政府是宪政中国双轨共和制框架内四级政府架构的顶层。根据本系

列报告的设计，未来中央政府实行三权分立，行政机构由总统制框架内的行政双首长、总统委员会和国务院组成，承担行政决策与实施功能。立法机构由国民议院、参议院和省际联合议院三院构成，承担立法和民意代表职能。司法机构由宪政法院、普通法院、行政法院、劳动法院和选务法院等五院构成，承担违宪审查和司法职能。根据双轨共和制原则，中央政府对省及省以下公共事务不直接干预，但对全国性和跨区域（省际间）公共事务负决策和实施之责。

• 省（自治区、直辖市、特别行政区）政府 。在中国这样的超大型国家，省级政权带

有次级战略规划与领导单位的性质，同时又是全省（自治区、直辖市、特别行政区）公民自治的制度体现。省设省议会，但只设一院，作为省的民意代表机构。未来宪政中国不必在省一级搞“省宪法”，但省议会拥有普通立法权，可就本省范围内的公共事务立法。省议员由本省选民直接选举产生，任期5年。省行政长官可由省议会选举产生，在条件成熟的地方，也可由全省选民直接选举产生，由中央政府总统宣布任命，任期也是5年。根据双轨共和制原则，省行政机构实行双重负责，既对本省代议机构负责（本省范围内的公共事务处理），也对中央政府负责（中央政府委派的跨区域公共事务的处理）。司法方面，除特别行政区以外，未来宪政中国没有各省独立的司法系统，这和美国不同。 [22]

本报告建议，在条件成熟时，把中国的省一级建制由目前的30 余个重新调整、划定为50 个左右。 行政区划调整的原则应是：人口过多的省（比如四川、河南、山东）可划为两个省；重要的中心城市可提升为省级建制（比如深圳、青岛、大连）；民族地区按照聚居区原则重新厘定行政区划。这样，省的数量增加了，但省的规模减小了（只有未来的西藏自治区除外）。总的说，这种安排，有利于各省的相对均衡，也可以预防因省的力量过大可能造成的对中央的挑战。

• 县（市）政府 。“县”是中国历史上重要的整合性基层政权单位，具有悠久的文化、

政治蕴含。县还应该成为中国公民自治的一个重要层级。在宪政中国，所有的县级“父母官”都须由选民直接选举，然后由上级行政机构任命。规模较小的市可以等同于县。县（市）设县议会或市议会，议员亦由选民直接选举。县（市）议会没有立法权，主要行使民意代表和监督职能。县议员和县行政长官的任期可为4年。

目前中国有2000 多个县级单位。未来宪政中国，把县（市）级建制压缩到1200~1500 个为宜，而县的规模适当加大 。这样有利于发挥区域经济的整合功能，也有利于提高行政效率，降低行政成本。

• 乡（镇）政府 。这是四级政权架构中的最基层。直接民权的行使亦由此开始。乡（镇）应该是公民自治的第一个大学校，设乡（镇）议事会作为民意代表机关，监督乡（镇）政府的工作。

乡（镇）政府直接服务乡民，但规模不能过大。乡级行政长官由选民直接选举产生，然

后由上级行政长官任命。乡（镇）议事会成员和政府官员的任期亦以4年为宜。

这样，未来中国政权建构将由一个中央政府、50 个左右的省级政府、1200~1500 个县（市）政府和20000 个左右的乡（镇）政府组成。未来宪政中国应实行合理的分税制，使四级政府均能获得适度的公共财政资源，以维持政府的必要开支 。像目前这种中央政府占用过多财政资源、地方靠“土地财政”过日子的情况必须改变。当然，鉴于中国各地区发展极不均衡，中央政府必须保留必要的财政手段以执行转移支付等职能，支持欠发达地区、民族地区或完成跨区域治理的任务。

香港、澳门问题

香港、澳门原来分别是英国、葡萄牙的殖民地，1997年和1999年先后回归，由中国政府重新行使主权。根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，香港、澳门均实行“一国两制”，在基本法的范围内“高度自治”，“享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”， [23] 拥有独立的货币发行权， [24] 保持财政独立，不向中央纳税， [25] 为独立关税区并保留自由港地位。 [26] 这些规定，已经远远超出联邦制国家的邦通常享有的自治权力。

然而，香港、澳门回归10余年来，却并没有真的实现“高度自治”，在关键的人事安排和政策制定上，北京一直握有控制权。以香港为例，尽管香港公民一直呼吁落实基本法承诺，实现特区行政长官和立法会议员“双普选”，但至今没有结果。 [27] 香港的言论自由、教育独立等近年来也有被内地专制体制侵蚀的迹象，以致让人怀疑， 一个大的、总体性的专制背景下，局部保留“自由飞地”是否可能？ 原来人们曾信心百倍地认为，回归后的香港将为内地提供自由榜样，但现在却有不少人质疑， 内地与香港，到底谁被谁同化 ？

毫无疑问，无论在香港还是在澳门，都有不少知识分子和民间人士在坚守自由社会的基本信念，但港澳“半沦陷”状态的基本现实却提醒我们，仅有纸面的约定乃至权力制衡的安排是远远不够的， [28] 香港、澳门高度自治的保障，最根本的还是整个中国大陆的宪政体制改革。只有整个中国完成了民主化转型，香港、澳门的自由才有了最坚实的基础。

未来宪政中国，香港、澳门将继续保留其特别行政区的地位，但不再有什么“一国两制”，因为内地已经民主化 。在行政、立法、司法、税收、金融、外贸等领域，这两个地区将在相当长的时间内延续其现存的自有系统格局。但在条件成熟时，应该考虑推进港澳与内地更深层的经济互动和整合。港澳地区通过进入中央级立法三院的代表将更多地、更实质性地介入全国公共事务的讨论和决策，相应地，港澳地区也应该为全国的经济发展和综合治理做出贡献。

香港、澳门廉政建设、政党政治建设和公民社会发展方面的经验，都将成为内地民主建设的重要参考。

西藏、新疆问题与民族区域自治或多民族共治

民族区域自治本来是中华人民共和国的既定国策，并写入宪法。 [29] 但在过去60余年的时间里，民族自治并没有得到真的落实。共产党的无神论意识形态、毛泽东年代的阶级斗争逻辑和以“民主改革”名义进行的强行社会改造严重破坏了民族地区的宗教、社会结构和文化生态，在西藏、新疆等地区，少数民族的传统宗教和文化受到毁灭性摧残。改革开放以来，中央政府加大了对民族地区的投入，民族地区的经济、民生均有所改善。但党专制体制所特有的“党委书记当家”和绝大部分民族地区事实上存在的“汉人当权”现象依然如故，民族自治不过停留于纸上。随着近年来西藏“3.14事件”和新疆“7.5事件”的爆发，体制性矛盾与民族间矛盾叠加，民族地区“维稳”形势更加严峻。

北京一直指责远在国外的达赖喇嘛坚持“西藏独立”，是制造“分裂”的后台。这当然是昧于事实的胡说。事实是，达赖喇嘛早已放弃“西藏独立”的诉求，而希望在西藏实现真正的自治。2008年10月，达赖喇嘛的代表在同中央统战部官员举行第八次会谈时，曾呈交《全体西藏民族实现名副其实自治的建议》，阐述了流亡藏人关于如何在中华人民共和国宪法框架内实现藏民族自治的主张。 [30] 这些主张是善意的，其基本要求也是合理的，却被统战部官员指责为“变相独立”或“分裂”。 [31] 某种意义上，我们可以理解北京当权者的“苦衷”：民族问题牵一发而动全身，除非下决心进行根本的全国性体制变革，民族问题不可能单独得到最终的解决。而如果抱定“共产党的江山万世不易”，则民族问题将继续拖延下去，积重难返，直至最后爆炸。

当今形势下，民族问题已成为中国宪政改革和民主化转型的瓶颈性难点。这个问题处理好了，中国可以顺利度过民主转型这一关，而迎来统一的、多民族共治的宪政中国的崭新时代；如果处理不好，则会加剧民族冲突甚至导致国家分裂，民主转型本身也可能受到致命的挑战而功亏一篑。 [32] 所以，民族问题，兹事体大，它不仅关乎各民族兄弟的自由和福祉，而且关乎宪政中国的成败和未来！

也正因为此，只要有百分之一的希望，我们还要做百分之百的努力，争取体制内外良性互动的和平转型！或者，即便突发性转型在所不免，我们也希望各民族的民主人士，以转型大业为重，避免分裂，共同争取宪政中国的美好明天！

未来宪政中国的民族政策应该是什么样的？ 本报告认为，未来中国应继续、并真正落实民族区域自治的宪法原则；同时，考虑到某些民族地区已有大量非本族人口居住的现实，应该在这些地区倡导多民族共存共治、和睦相处的原则。 笔者相信，在双轨共和制框架内，分级自治有利于民族地区的民族区域自治或多民族共存共治，比如，未来的西藏自治区将基本上是省一级单一民族的自我治理；而广西、云南等地的民族区域自治可能主要在县一级，省（自治区）则更多体现多民族共存共治的特点。

为了更好地落实民族自治和多民族共存共治原则，本报告建议，未来宪政中国民族区域的行政区划可做如下调整：

• 根据民族聚居地原则，未来的西藏自治区将包括今天的西藏自治区全部、青海除西

宁和海东地区以外的大部、甘肃甘南、四川阿坝、甘孜和云南迪庆。这将是未来中国最大的民族自治区，面积约220万平方公里，人口约750万。 [33] 原青海省会西宁可设为直辖市，其重要功能之一是在中央政府的指导下协调内地与藏区发展的各项联系。

• 同样根据民族聚居地原则，目前的新疆维吾尔自治区可划为南疆维吾尔自治区、北

疆哈萨克自治区，分别实施省一级的单一民族自治；另设乌鲁木齐直辖市，负责协调内地与南疆、北疆两个民族自治区之间的各项联系。现存的新疆生产建设兵团建制取消，各农垦师可转为县一级地方行政机构。

• 目前的内蒙古自治区已经是一个多民族共同居住、生活的地方，可以考虑设东蒙自

治区和西蒙自治区，分别实施省一级的多民族共存共治。另设呼和浩特直辖市，负责协调内地与两个自治区的经济往来与联系。

• 目前的广西壮族自治区和宁夏回族自治区可保留其行政区划，由于这两个地区也已

经形成多民族杂居的现实，可根据各地情况在县一级实行民族区域自治，而在省一级实行多民族共存共治。

• 目前的云南省是中国少数民族最多的省份。未来宪政中国，除迪庆划归西藏自治区

外，云南可保留目前的行政区划，而在县一级实施各民族的民族区域自治，全省实施多民族共存共治。同样的原则也适用于贵州、重庆、湖南、黑龙江、吉林、辽宁等其他拥有少数民族的省区。

根据双轨共和制原则，实施民族区域自治或多民族共存共治的地区，将比纯汉族地区拥有更多的自治权力，这主要体现在使用本民族语言，发展本民族教育，保护本民族特殊的文化、宗教遗产，开展自主的对外文化交流等方面。但民族自治地区也要遵循双轨共和制中行政双重负责的集中治理原则，自治区行政首长除对本自治区的民意代表机构负责外，还要对中央政府负责。民族地区的水资源、矿产资源、野生动植物资源等均为国家和全体中国民众的共同财富，对它们的保护和合理开发是中央政府和民族区域自治政府共同的责任。民族区域的国防和外交由中央政府负责。

鉴于大部分民族地区经济、社会发展水平仍较落后，在未来宪政中国，中央政府仍然有义务通过各种形式帮助民族自治地区更好、更健康地发展。东部和中部地区较为发达的省份以及和内地建立了更为紧密的经济联系的港澳地区也有支持民族地区发展的责任。

作为中央级民意代表机构，未来宪政中国的议会第三院，也即省际联合议院，将在民族事务的协调和处理上发挥重要作用。

（作于2011年8月4日~13日，北京）

[1] “双轨共和制：关于中国宪政国家结构改革的一种设想”，该文作于2005年，收入拙作《解构与建设：中国民主转型纵横谈》，香港晨钟书局2009年版，页239~252。

[2] 在前现代，中国的地方自治只存在于乡绅社会这个社会结构的最基层。县级政权以上，均是官僚体系的组成部分，各级官吏由吏部任命。对百姓而言，县太爷、知府大人都是“父母官”，是皇权在地方的代表，用来治理“子民”的。

[3] 1956年毛泽东的《论十大关系》，其中第5个关系就是“中央和地方的关系”，毛提出“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。以后在这个问题上曾几经反复：1958年“大跃进”期间搞大规模权力下放，把归中央管的一些大企业交给地方，1960年代初这些权力又回收中央；文革中的1970年再次搞权力下放，后来又回收。行政管理体制在“条条”（部委管理）和“块块”（地区管理）之间摇摆不定。

[4] 严家祺在这部著作中提出，中国政治体制存在三大弊端，一是横向权力结构的专制主义，二是纵向权力结构的中央集权，三是政府权力范围的全能主义。“对于中国政治体制的这三大弊端，必须从三方面来克服，即用民主政治来代替专制政治，用联邦制来代替中央集权制，用政府权力受到限制的有限政府来代替全能主义的政府。未来中国的政治体制应当是民主制的、联邦制的与有限政府相结合的体制。”（见严家祺《联邦中国构想》，台北联经出版事业公司1992年版，页21~37）

[5] 参见诸葛慕群《中国需要什么样的政府》，页52。

[6] 见《零八宪章》第18项基本主张。应该说明的是，这个最初有303人签名、后来有近万人响应的文件，其具体内容和主张，在签名者之间仍有不同程度的意见差别。以我本人为例，同意签署《零八宪章》，首先是基于对这样一个行动的道义上的支持；而文件的某些具体提法（包括联邦制），在我看来仍需进一步斟酌、商榷。

[7] 见诸葛慕群《中国需要什么样的政府》，页51。

[8] 诸葛慕群在他的书中就认为：香港、澳门回归后，中国的国家结构已经发生变化，“中国将成为带有某些联邦制特征的国家”；“中国国家结构如从单一制改为联邦制，则大陆与台湾的和平统一问题就有了一个谈判的基础”，“以联邦制实现国家统一，是台湾执政者可以接受的方式”；此外，“长期困扰中央政府的西藏问题也渴望迎刃而解”，“实行联邦制应是解决西藏问题的可行方案”。（见《中国需要什么样的政府》，页54~57）

[9] 中国现代史上唯一出现的实行联邦制的机会是上个世纪20年代的联省自治运动，其背景是清廷垮台、民国建立后迅即陷入四分五裂的状况，在这个情况下用联邦制实现国家统一，是现实的、合理的主张。然而，后来的历史并未如此演进，国民党用北伐战争统一了全国，建立了南京国民政府，战争逻辑取代了谈判逻辑，联邦制自此与中国擦肩而过。

[10] 对美国民主制度做过深入考察的托克维尔曾分析过联邦制与这个国家民情特性之间的关系：美国的联邦制是一部过于复杂的机器，联邦主权和各州主权互相交错，一切都要经过反复的协商、复杂的谈判，“ 只有长期以来习惯于自治和政治知识普及到社会下层的民族，才适于采用这套办法 ”。这位年轻的法国观察家甚至“对美国人在解决来自联邦宪法的无数难题方面表现的高超知识和能力，佩服得五体投地”。（见托克维尔著、董果良译《论美国的民主》，商务印书馆1996年版，页186）

[11] 从经济发展水平、而非纯粹从地理意义划分的中国大陆东部地区含辽宁、北京、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南等11省（市），中部地区含山西、吉林、黑龙江、河南、安徽、湖北、湖南、江西等8个省，西部地区含四川、重庆、陕西、宁夏、甘肃、青海、内蒙古、贵州、云南、广西、西藏、新疆等12个省（市、自治区）。（广西原来曾划为东部地区，内蒙古原来曾划为中部地区，后调整划为西部地区）1998年，东部地区GDP为全国的58.12%，中部为27.92%，西部仅为13.96%（数据引自高振刚等著《西部大开发之路》，经济科学出版社2000年版，页62）。实施西部大开发战略以来，西部经济发展状况有所进步，但与东部和中部相比仍有很大差距。

[12] 中国的人口集中在东部和中部，而中国的水资源、矿产资源、油气资源、森林和草场资源等均主要集中于西部，中东部资源相对匮乏。华北等地盛产煤炭，东北也曾富含森林资源，但经过上百年的开采，不少地方资源已近枯竭。

[13] 由于中国人口分布极不均衡，东部既是高度发达地区，又是人口稠密区，环境保护压力巨大。加之改革开放30年来，无节制地追求GDP增长而导致环境被破坏，这一点，无论东部、中部还是西部地区，都未能幸免。

[14] 以长江、黄河等大江大河的治理为例，其流域横跨数省，绝非哪个省单独力量可为，必须由中央政府统筹规划，做出整体安排。

[15] 作为对比，美国建立联邦制国家时的情形就完全不同。我们可以再次引证托克维尔的观点，他曾指出：“有一个事实令人羡慕地便利了美国建立联邦政府。各州不仅有大致相同的利益、相同的起源和语言，而且处于相同的文明水平。这便使它们的联合几乎永远成为容易的事情。”（见托克维尔《论美国的民主》，页189） 这里，“处于相同的文明水平”也即社会发展水平非常重要 。更何况，建立联邦制时的美国，绝没有当今中国所面临的如此之多、如此之复杂严峻的跨区域治理难题。

[16] 引自拙作“双轨共和制”，见《解构与建设：中国民主转型纵横谈》页240~241。原文中的“以及对地方事务的更多控制”系笔误，这里已经更正。

[17] 见本系列报告的“分报告10”。

[18] 见拙作《解构与建设》，页241。

[19] 在2005年那篇文章中，我曾主张实行4级自治，即在省和县之间，还有州一级自治。反复考虑后，本报告对此作出修正，主要理由是减少层次，这样有利于节约行政开支，也使政府运作更为简单、快捷。

[20] 参见拙作《解构与建设》，页241~243。这里应该指出，关于超越单一制和联邦制，也有其他学者提出过类似设想，比如段振坤，这位青年学者曾援引孙中山的均权制思想，提出把中央集权和地方分权相结合，实行废省设道，道为中央政府派出机构，而在县、乡实行自治。（见段振坤《政治5原则》，页175~181）这个方案与本报告的不同之处主要是对省的定位，也值得参考。

[21] 以上这一节，几乎完整地引自2005年文，见《解构与建设》页247~249.。

[22] 在美国，有联邦法院系统和各州的法院系统。联邦法院系统相对简单，由地方法院、巡回上诉法院和最高法院三个层级组成。州司法系统则要复杂得多，且各州有各州独立的司法体系，彼此往往大不相同。（参见维尔《美国政治》，页223）

[23] 见香港基本法第1章第2条，澳门基本法第1章第2条。

[24] 香港基本法第5章第111条，澳门基本法第5章第108条。

[25] 香港基本法第5章第106条，澳门基本法第5章第104条。

[26] 香港基本法第5章第114条、116条，澳门基本法第5章第110条、112条。

[27] 根据香港基本法第4章第45条，特区“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”；而根据该法第4章第68条，特区“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标”。近年来，香港多个政党、公民团体发起行动，争取2012双普选，但官方一直未予回应。

[28] 比如，理论上说，香港和澳门的立法、行政机构间都有相互制衡机制，香港基本法第4章第49条即规定，“香港特别行政区行政长官如认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益，可在三个月内将法案发回立法会重议，立法会如以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案，行政长官必须在一个月内签署公布或按本法第五十条的规定处理”。第50条规定“香港特别行政区行政长官如拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案，经协商仍不能取得一致意见，行政长官可解散立法会。行政长官在解散立法会前，须征询行政会议的意见。行政长官在其一任任期内只能解散立法会一次。”但当行政机构和立法机构的人事权都攥在北京手里时，这样的制衡安排就显得没有多少实际意义、甚至有些滑稽了。

[29] 现行《中华人民共和国宪法》第1章第4条规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”

[30] 这些主张包括：尊重西藏民族的同一性；希望西藏民族的特性、民族文化和精神得以保存和延续；希望西藏民族自古以来居住之脆弱的高原生态环境能够得到保护；在藏区实行名副其实的民族区域自治，而且实施要符合藏人自己的需求、特性和重点；保护西藏的语言、文化、宗教；制定属于西藏自己的教育制度并自主进行管理；促使西藏人经济自立；自我管理西藏的内部秩序及公共安全；希望阻止对藏区的大规模移民迁入，改变了的人口结构将导致藏民族特色的消亡；中华人民共和国境内所有藏人居住区全部纳入统一的西藏民族自治体制内，不再分属于不同省区；自治区地方立法应与其他省级立法一样，不必经全国人大常委会批准；达成上述协议后，西藏流亡政府将失去存在意义并立即解散；等等。全文见“藏人行政中央官方网站”。

[31] 见中共中央统战部副部长朱维群2008年11月接受BBC专访的谈话：达赖的自治要求是变相独立。

[32] 这绝不是危言耸听。试想，如果中共当政者继续目前的高压统治，拒不实行宪政改革，社会矛盾继续累积、发酵，迟早爆发内乱，乃至造成整个国家失控；在这种情况下，新疆、西藏甚至内蒙古的少数民族均可能提出独立要求，而且这个要求在那种情况下会显得如此自然、如此合理；但国内占人口绝大部分比例的毕竟是汉族，他们中的绝大部分不会赞成国家分裂，这将使汉族的民主派人士处于极其尴尬的处境；更糟糕的是，这时，很有可能从旧体制阵营中出现“枭雄”人物，以反民族分裂、反国家分裂为名邀买人心，获得汉族民众支持，打击自由主义宪政改革派，镇压“民族分裂活动”，在全国重新实施铁腕统治。总之，这个结果，将阻断中国的民主转型进程，使中国倒退几十年。

[33] 鉴于这个区域过于巨大、广袤，从方便行政治理的角度，也可以考虑把藏区分为藏南和藏北两个自治区，或按照藏人传统，把藏区分为卫藏、安多和康区三个自治区，分别实施省一级民族区域自治。在这个问题上，需要和藏族人士协商，求得共识。