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2018年9月28日更新

作者： 美国国际战略研究中心(Center for Strategic & International Studies)中国实力项目（ChinaPower）

粮食安全对各国的福祉至关重要。在基本粮食保障上的不足会破坏一个国家社会和经济的稳定，因此有不少在粮食安全上捉襟见肘的国家都是综合国力脆弱的国家。

得益于中国国内生产总值近几十年来接近两位数的增长，中国领导人在全国范围内扩大粮食供应的工作上进展显著。然而，繁荣的经济所带来的新的人口需求和环境上的压力逐渐给中国的农业产能带来了不可小觑的影响。本专题旨在对中国的国内粮食生产、公众饮食结构的变化以及国际贸易在中国食品安全中的起到的作用进行探讨。

中国不断变化的膳食结构

40年来快速的经济增长大大削减了中国的营养不良人群。根据联合国粮农组织（FAO）的定义，营养不良特指在一年中， 一个人最低的膳食需要无法得到满足。因此营养不良是衡量长期饥饿状况的一个关键指标。根据联合国粮农组织的数据，中国的营养不良人群的比例从1990年的23.9%降至2015年的9.3%。与此同时，中国的人均收入水平同期的增长超过了2000个百分点。

中国锐减的饥饿人口数量更帮助联合国达到了在2015年轻将世界上的饥饿人口数量减半的目标。中国是完成了自定目标的29个国家之一。而在这29个国家中，中国在过去两年中减少营养不良人口中的贡献占据了发展中国家总成就的三分之二。另外的一百个国家则没能实现各自的目标。

数据来源：世界银行

中国的粮食政策一直以来以自给自足为目标。在1996年发布的粮食问题白皮书中，中国制定了一系列诸如在大米，小麦，和玉米等农作物中达到95%自给自足的目标。中国的本土粮食产量的增加很大程度上是为了满足国内日益增长的粮食需求。

在过去的40年中，中国对谷物的消耗从1975年的1.25亿吨增长到2016年的2.61亿吨，涨幅达到一倍之多。在农业上的可观投资让中国的农民有能力生产大量的农作物主食，使得中国每年只需要进口几百万吨的大米和小麦。中国的谷物生产通常与其消耗量持平。因此，自2000年代中期以来，中国保持着一比一的产量和消费量。

相比于中国， 印度的农产业也有着类似的生产和消耗趋势，但近年来，印度对进口大米的依赖逐步提升。尽管中印两国在粮食生产上均取得了令人瞩目的成就，但相比起像美国这样的主要谷物出口国仍有一定差距。美国大米和小麦的产量要比其消耗量高1.5到1.7倍。虽然位于南美洲的巴西的本土小麦需求不断增长，但其仍能产出其小麦消耗量的近两倍。在澳大利亚，这一比例更为显著。地广人稀的澳大利亚拥有世界上最大的人均可耕地面积，因此其小麦产量达到了其消耗量的三倍之多。

肉类产品方面，中国的年消耗总量从1975年的700万吨大幅增长到去年的7500万吨。中国现在的人均肉类消耗量约为50公斤(kg)。考虑到中国庞大的14亿的人口，中国目前已经是世界上最大的肉类食品消耗国。而在人均肉类消耗量方面，中国则仍落后于澳大利亚的93公斤(kg)和和美国的97公斤(kg)，但远高于日本的人均35.6公斤(kg)。虽然中国国内肉制品产量有了大幅的增长，但肉类的进口已逐渐成为保证中国粮食供给不可或缺的一部分。中国在2016年的肉类进口量达到了360万吨的，而这一数字比上世纪70年代中期增加了几千个百分点。

数据来源：联合国经济合作与发展组织（OECD）

而中国人口的变迁是导致中国肉类食品需求飞速增长的主要原因。中国持续的经济增长引发了世界历史上最大的从农村到城镇的移民潮。随着8300万的城镇新增人口的到来，在2020年，60%的中国总人口预计将落户于城镇。相比之下，根据世界银行的预测分析，印度的城镇人口在未来将实现4400万的增长，而这个数字仅仅占到印度总人口的1.7%。随着中国中产阶级城镇人口和城镇人口收入的不断增多，与之相应变化的是以传统谷物为主的到更多以肉类为主的膳食结构的转换。与此同时，中国的城镇人口也逐渐培养出了对如奶制品等的其他类型食物的兴趣。

编者注：根据OECD2019年最新数据，中国主要谷物（小麦、大米）产量共2.76亿吨；肉类（猪肉、牛肉、鸡肉、羊肉）消耗量为8128万吨，人均肉类消耗量为45.7公斤。

为了应对中国人不断变化的饮食需求，中央政府一直鼓励加大农业生产的力度。自1980年以来，中国积极的支持本土饲料加工业的发展，并对更高产的动物品种养殖进行补贴。仅在2012年，中国在农业补贴上的开销就达到了1650亿美元。相比之下，农业补贴第二高的日本和第三高的美国分别只有650亿美元和300亿美元。尽管如此，中国的农业发展仍有不足，在提高效率和保证质量方面尚有待提高。例如，中国政府鼓励农民们在不宜种植的土地上进行开垦，并向一些比同类进口产品要更昂贵的农作物提供政府补贴。

由于中国的农村的人均可耕地面积仅为0.19英亩，因此，中国为了在维持经济增长的同时试图保证中国人不断提升的粮食的需求上付出了高昂的代价。在经济学人智库的可持续性农业发展的排行中，中国在所有的25个国家中排在了第17位。而这一榜单中，德国和印度分别排在了第一和最后一位。

编者注：根据经济学人智库最新数据（2018年），中国的可持续农业发展指数在67个国家中排行57位。第一位和最后一位分别是奥地利和沙特阿拉伯。此外，在防止食物浪费指数上，中国排第4位；在营养达标方面，中国排21位。

中国的国内粮食产能同时也受到了由工业化带来的环境污染的影响。以重金属为主的工业污染已经影响到了国内多达1300万吨的农作物。据估计，径流有毒污染物所造成的污染已经影响到了中国六分之一的土地。除此之外，中国的水资源也受到极大的影响。中国政府2014年的报告指出将近60%的地下水源已经因为污染而变得不适于饮用，这使得水资源的匮乏也成为中国的一大难题。2013年，涉及到河南等一些南方地区的大面积的土地污染让中国政府决定在土壤状况得到根本改善前，禁止农民在约800万亩受污染的农业地上进行耕种。

这一系列的问题加剧了中国百姓对政府农业监管能力的不信任。中国在“世界食品安全指标”（Food security index）的排行中位于所有113个国家中的第40位。相比之下，美国和澳大利亚分别排在第一和第四位。尽管印度的人口数量和居民在食品上的开销额与中国相似，印度的在食品质量和食品安全的排行中仅排在全世界第80位。在这个排行榜中，位于前十名的国家均为OECD国家。

编者注：2019年，根据经济学家智库数据，中国食品安全指标在113个国家中位于35位（第一位和最后一位分别为新加坡和委内瑞拉）；其中廉价指数（affordability）为50位，充足指数（availability）为27位，质量和安全指数（quality and safety）为38位。

像08年发生的三聚氰胺毒牛奶和含铬大米等食品安全事件进一步加深了公众对政府的不信任。2014年的一项调查显示，高达80%的受访者对食品安全的现状感到不满。食品安全问题更迫使了国人花更高的价格去购买有机食品和进口食品。

为了解决食品安全和可持性续发展等众多问题，中国政府在近年来颁发了一系列新的政策， 包括：

• 中国的第十三个五年计划中强调改进农业现代化的效率和质量，并对进口食品和海外食品加工业务采取更开放的态度。
• 中国环境保护部颁布了在2020年前减少地下水资源污染的计划。
• 农业部和国家发改委在2016年12月宣布，计划用足够的资本推行政府部门与私人企业在农业发展中的合作。
• 卫计委在2016年5月发布了新的膳食指南，并建议国人减少50%的肉类消费。
• 国务院发布了新的指导方针，致力于在2020年前将国内粮的谷物生产稳定在5亿吨，与此同时，重点强调提高非谷物的质量。

虽然转基因农作物在中国仍处于探索开发阶段，但这个技术或许会是一个潜在的提高环境抵抗力稳定性并提高产能的方法。虽然目前中国政府只允许种植转基因棉花和木瓜，但是中国已经计划种植大豆和玉米等更多的转基因农作物。然而，社会各界对转基因食品技术的反对之声络绎不绝。在辽宁省发生的暗中种植及倒卖非法转基因玉米的事件引发了公众对转基因技术的监管和安全标准的质疑。2016年，中国最大的谷物生产省黑龙江省颁布了一项针对种植，加工和贩卖转基因农作物的禁令。如同此类的民间和省级政府的反对或许会给中国通过转基因技术来缓解粮食压力这一尝试造成障碍。

中国对进口食品的需求

近年来，国内人口对粮食质量和数量的需求的不断提高，导致了中国需要进口更多的粮食来补贴国内粮食生产的诸多不足，更促使了中国的领导人重新审视长期以来粮食上自给自足的策略。因此在2013年12月的中央农村工作会议中，我们看到政府倡导的“以国内供应和适度进口”来保障足够的粮食供应。

在过去的十年中，中国的粮食进口额从2005年的约600万美元增长到2015年的3亿美元。中国的粮食进口占其商品进口总额的6.7%，而这一数字要高于美国的5.7%，印度的5.6%, 和巴西的5.1%。

全球最大经济体食品进口/出口比例 (2015)

在过去的五年中，中国是世界上最大的蔬菜进口国。在2014年，大豆占到了中国蔬菜进口总量的64%。一个导致大豆需求量飞涨的主要原因是中国迅速发展的牲畜养殖业，大豆是动物饲料的重要成分。然而可耕地面积的稀缺和政府在主要农作物上自给自足的政策使得中国在大豆类的产能上有一定的匮乏。中国几乎所有的进口大豆都来自于巴西（47%）和美国（42%）。

编者注：根据世界银行2018年数据，中国食品进口额占商品进口总额的6.3%（同期东亚食品进口额占总进口额比例为6.8%，中高等收入国家此比例为7.4%）。下图为1984年至2018年中国食品进口额占比的变化趋势图。

针对国内粮食生产的不足，中国的公司正在大力在海外购置以农业为本的资产。中国目前是澳大利亚的第五大土地持有国。而在2015年，中国是澳大利亚最大的农业企业投资来源国。同年，中国在购买澳大利亚的农场和食品设备上花费了大约25亿美元，这一数字几乎是澳大利亚土地资产最大持有国美国在同项开销上的两倍。

然而，中国的一系列收购可用土地的策略在澳大利亚当地遭遇到了阻力。澳大利亚财政部长斯科特·莫里森（Scott Morrison）叫停了两家不同的中国企业收购S·基德曼公司（S. Kidman and Co.）的计划。该公司是澳大利亚最大的养牛企业，它所拥有的土地面积达到了澳大利亚国土面积的2.5%，大致相当于韩国的大小。莫里森称国家利益是促使他做出该决定的主要因素。

中国在食品产业中的投资也扩展到了美国市场。中国最大的肉制品加工企业双汇国际在2013年以47亿美元的价格收购了美国史密斯菲尔德食品公司（Smithfield Foods）。这次收购是迄今涉及价格最高的一笔中国企业收购美国公司的商业运作。如果用投资目的地来计算，如今的中国已经和英国和美国一道，成为了世界上土地贸易产业中三个最活跃的国家之一。目前，中国已在世界上33个国家购买或租赁过土地，比英国多出三个国家，同时比美国多出五个国家。收购境外土地的策略凸显了一个宏观的趋势，也就是经济实力雄厚的国家会越来越多的在相对贫困和发展落后的国家和地区进行农业资源的收购。

远近海域的鱼产业

鱼类食品一直中国人餐桌上重要的一部分。近年来，鱼类食品更成为了中国百姓蛋白质摄入的重要来源。从1990年到2013年，中国人的人均鱼类消耗量以每年5%的速度增长。目前的中国人均鱼类食品消耗量以37.9公斤高居全球之首，远远超出19.7公斤的世界平均水平。

为满足中国百姓对鱼类食品的需求，中国的捕鱼业在全球范围内迅速增长。在2014年，中国以7610万吨的总年产量位于全球鱼类食品的产业之首。同时，中国也是世界上年产量最大的水生捕捞国（即收捕的野生海洋生物）和水产养殖国（即在受控环境下饲养和养殖海洋生物）。中国在这两项产业的产量分别为1400万吨和5880万吨。相比之下，印尼的总产量达到了2000万吨，位居世界第二。

联合国粮农组织在2016年的报告指出，“中国的水产业超过了该年世界总产量的60%。”2014年，中国向世界其他地区提供了价值超过200亿美元的鱼类，这一数字是世界第二大鱼类出口国挪威的两倍。尽管拥有巨大的生产能力，中国在鱼类进口上位于世界第三。一部分原因是中国承担了很多国家的鱼类食品加工的业务。中国在2014年的鱼类进口量高达85亿美元，但这一数字仍落后于美国和日本的200亿美元和140亿美元的进口量。

全球前五大产鱼国 (2014)

编者注：根据联合国粮农组织最新数据，2018年，中国鱼类产量为6220 万吨（4760万吨来自水产养殖，1460万吨来自捕捞渔业——其中1260万吨为海洋捕捞产量），占世界水产养殖总量的58%，捕捞渔业总量的15%，鱼类生产总量的35%。
中国在2018年仍是最大鱼类出口国，出口额占全球鱼类总出口额14%；也是第三大鱼类进口国，进口额占全球总额9%。2019年最新估测结果表明，2019年中国出口额比2018年下滑了7%，由216亿美元降至200亿美元，可能受到了中美贸易冲突的影响。

中国的渔民经常在选择在远海进行捕捞。在2000年至2010年期间，平均每年有1800艘中国渔船在远海作业。根据绿色和平机构的报告，这一数字从2012年的1830艘迅速增长到2014年的2460艘。个别的中国的渔船甚至已经到达了南极洲进行捕捞。

远海捕捞的蓬勃发展在一定程度上导致了中国周围海域鱼类资源的严重匮乏。政府对渔民的补贴也是造成过度捕捞的一大原因。中国农业部表示中国“ 东海无鱼已成事实”。临近的黄海和渤海的情况也面临类似的情况。

绿色和平的一项历时两年的调查指出在远海捕捞的中国渔船曾在塞内加尔、毛里塔尼亚、几内亚比绍和其他国家的违禁水域内被查出非法捕捞，并伪造捕获量。尽管非洲西海岸的海域拥有世界上最丰富的鱼类储存，但外国的捕鱼船已经在这个海域造成了过度捕捞。非洲联盟在2016年十月召开了海洋安全与保障的峰会，旨在讨论包括非法捕捞在内的各类海洋保护事宜。值得一提的是，非法捕捞的生意每年在全球范围内能够带来100亿至230亿美元的利润。

无独有偶，欧盟2012的一项研究指出中国的鱼产业有关部门在严重低报其远海捕捞量的同时，虚报近海的捕捞量。据估计，从2000年到2011年，中国每年在远海域收获约460万吨鱼类。这一数字大约是中国向联合国官方报告的36.8万吨的12倍。这些谎报和虚报事件侧面反映出中国附近海域存在的严重过度捕捞；这也引发了人们对鱼类在这些区域正常繁殖的恢复和鱼产业可持续性的担忧。

同时，中国的渔民在远海的作业会引发一系列的国际争端。2016年三月，阿根廷的海岸警卫队以非法捕捞为理由击沉了一艘中国的拖网渔船。2016年十月，中国的一艘渔船在冲向韩国警卫船后导致其沉没。这起事件引发了中韩的外交纠纷，致使两国在打击非法捕捞的双边工作上一度陷入停滞。类似的事件在本就风云莫测的南海争议海域也时有发生。中国曾用其海岸警卫队和海上武装船只恐吓外国渔民，以此来支持中国渔民有争议性的作业。中国的渔业非法盗猎者已经对南海脆弱的生态系统造成了极大的破坏。在黄岩岛附近，为了捕获大型蛤蜊，一些渔民们有目的地破坏了一半的珊瑚礁表面（约58平方公里）。不过截止到2017年一月，海南省已经完成了对其《珊瑚礁保护法案》的修订工作。新的法案包括了禁止加工和倒卖大型蛤蜊的贸易。中国最近也通过了针对保护大型蛤蜊和其他物种的新法规。