• 关于三年“自然灾害”的历史研究 (下)
  • 中央对大饥荒的了解： 毛泽东是怎样发现大饥荒的
    • 中央为何处分广西省委
    • 中国饥荒常态化的影响
    • 毛泽东对死人问题的态度变化
    • 谢富治为什么没有被处分
    • 毛泽东对粮食丰收的认定与怀疑
    • 毛泽东的困惑：粮食会紧张？
    • 毛泽东的对策：硬着头皮顶住
    • 庐山转向并非彭德怀惹的祸
    • 反右倾创造出的虚假成绩
    • 毛泽东就推动“共产风”做自我批评
  • 信阳事件： 地方与中央
  • 大饥荒期间的北京食品供应
    • 民以食为天
    • 确保“特需”万无一失
    • 艰辛的时尚

中央对大饥荒的了解： 毛泽东是怎样发现大饥荒的

杨奎松：毛泽东是怎样发现大饥荒的？[1]

在中华人民共和国历史上，中共中央最早因饿死人事件处分省级领导人，发生在1957年。

中央为何处分广西省委

当年6月18日，《人民日报》和《广西日报》首次公开发表了中共中央和国务院处分广西省、地、县一批主要领导人的决定。广西省委第一书记陈漫远，书记郝中士、萧一舟，以及中共平乐地委书记、副书记，中共平乐、荔浦、横县县委书记、副书记等十余人被罢免了党政职务，有些还受到留党察看的处分。决定说明，公开处分陈漫远等人的原因，是因为他们对广西省1955年和1956年发生大批农民逃荒，甚至饿死，负有不可推卸的责任。决定指出，广西省早在1955年就已经发生过农民逃荒和饿死的现象，国务院当时即发出过指示，要求“必须加强生产救灾工作，对某些情节严重的失职干部，应该予以严肃处理。”然而，广西省、地、县各级负责人“仍然麻木不仁，不能从事实中吸取教训”。1956年春荒再度到来，“广西省的领导干部由于在工作中严重地脱离群众，不了解下情，对灾情发展估计不足，因而没有领导有关部门正确地贯彻执行这一政策，及时地作好粮食调度供应工作”，终至“造成平乐、荔浦、横县等地区农民大批逃荒和死亡的严重事件”，“不仅造成了人民生命财产的损失，而且也严重地损害了人民政府在群众中的威信。”

当时公布的广西省1956年因缺粮饿死的农民的数字，是“550多人，其中以平乐、荔浦和横县最多”。这个数字是否准确，尚有争议，但中共中央的处分，显然不止是针对1956年的问题，而是包含着对此前死人事件的追究问责。国务院的决定对此已经讲的再清楚不过了，邓小平对此也有很明白的说法，即中央最不满的，是“事件发生后，省委对有关失职人员一直拖着不处理，患得患失，你推我，我推你，不仅缺乏群众观念，连‘人民’两个字的观念也没有。”这里讲的广西省委拖着不处理的“事件”，也就是国务院处分决定中所说的情况，即对国务院要求严肃处理造成1955年饿死许多农民的失职干部的指示拖着不办，以至于1956年再度发生大批饿死人的情况。

那么，1955年广西饿死了多少人呢？目前尚未见有可靠统计，但从广西一些县志的记载可以看得很清楚，1955年饿死人的情况要比1956年严重得多。如中共中央指出的1956年死人最多的横县，在县志里就没有具体记述当年死人的情况，倒是特别强调了1955年的灾情，称光是该县南乡、飞龙两个乡，1955年就有2971人因饥饿患了浮肿病，死亡434人。宾阳县志也没有记述1956年的死人情况，但却特别说明1955年因给农民留口粮偏低，以致该县因缺粮死亡667人。浦北县志也没有讲到1956年的灾情，但说明：1955年“全县断粮者最多时达226959人”，“患营养不良性水肿病10639人”，死多少人没有写出来。

中国饥荒常态化的影响

中共中央处分广西省、地级负责干部的时间非常微妙。因为它恰好是在1957年春夏之交。中央派人前往广西调查其问题是在1956年底，也就是在整风运动刚开始发动之际。中央书记处第一次讨论中央监委的调查报告是5月16日，读过沈志华教授反右运动研究的人都清楚，当时毛泽东正在警觉当中，反右的决策还没做出来，社会上反官僚主义的整风运动正热气腾腾。而书记处第二次，即5月20日讨论对广西问题的处理决定时，毛泽东恰恰决定要发动反右了。在这个微妙时刻坚持自曝家丑，一方面固然与整风反官僚主义的初衷有关，一方面反映出中共高层对广西省地领导人的极度不满。只是，这主要不是因为死了多少人，而是因为广西当地负责干部隐瞒下情、无视中央指示的行为。

灾荒，乃至于饿死人，在中国近代农村司空见惯。即使中共建国之后，每年还是会遇到春荒或夏荒。尤其是1953年实行统购统销之后，农民口粮被政府严格控制在较低的水平上，一些地方的农民在青黄不接之际，因缺粮而逃荒甚至饿病的情况，时有发生。1954年，因发生全国性的灾荒，就曾导致几千万农民缺粮、断粮，不少省份都发生了饿死人的现象。其他年份，因国家太大，所谓“插花”式的这里旱、那里涝，出现广西那样的局部饥荒，屡见不鲜。在此之前，中共中央还从未因为饿死人而处分过省、地中高级干部。这也就是说，仅仅是因为有农民饿死，中共中央一般并不会轻易惩处下面的干部。

比如，就在所谓大跃进的1958年春天，就发生了大面积的春荒，一度有16个省都出现了农村缺粮、断粮，农民逃荒、饿死的情况，仅毛泽东批示要求各地注意者就有三四次之多。

据1958年4月25日中共中央转报办公厅所得各地的消息称，安徽有130万人缺粮，流浪到外省的农民有几千人。河北4个专区农民外出讨饭的有几万人，已发现12人因饥饿难耐而自杀。山东全省有67万人断粮，逃荒要饭的有15万人之多。广西壮族自治区29个县965个乡缺粮缺钱的困难户超过120万，占该地区总人口的16.2%，已经断粮的就有5.7万人。广东省50个县、市统计，因春荒断粮的近百万人，已知饿死7人，因饿病水肿的69人，卖孩子的10人，讨饭的66人。

中央转发的这份简报中，有两点特别值得注意。一是它指出：出现这种情况的主要原因，不是因为无粮可供，“首先是因为灾区的领导干部对粮食情况不摸底，对形势估计不足，特别是有些干部怕犯右倾，见喊缺粮不相信，不积极采取措施。加上有些地区供应工作本来安排不当，闹粮情况发生后，又未迅速抓紧统销工作，对真正的缺粮未及时供应，致使闹粮面积扩大。”

把这一点和上述国务院批评广西省委的错误稍加对照即可看出，中共中央很清楚，这类问题的发生，多半都是因为许多中高层干部“在工作中严重地脱离群众，不了解下情，对灾情发展估计不足”，以至于明明有粮有钱，却不能防患未然，人为造成饥荒死人。

另一值得注意之点是，简报在行文中对缺粮、断粮强调不多，它更多使用的“闹粮”一词，并且把缺粮、断粮与“闹粮”相提并论。因为把缺粮、断粮与“闹粮”混为一谈，结果，即使发现一些地方干部存在着严重渎职的现象，也未必会引起高度重视。如简报中明确讲，甘肃全省21个县断粮，严重的如徽县，人们把鸡、狗、猫都吃光了，多数人只能以树皮草根充饥。该县有2031人患了浮肿病，其中一个合作社的死亡人数就占到发病人数的15%，4户人家死绝，全县因饥饿已死亡近800人。简报称，该县并非没有粮食可用来救急。县委因为不相信下面缺粮，把2000万斤销售粮和存粮“全部扣在县上不下发，这些粮食可供应两个半月”。正是由于把徽县县委的此种严重渎职行为视为判断错误，简报不仅没有要求惩处该县县委，而且还特别表扬了甘肃省委，说甘肃提出的“‘全党动员，苦战三昼夜’，尽速解决问题”，是一种极好的态度。

当然，还有另一种看法也不能不提到。即主管经济工作的负责人多半认为，这主要还是全国范围粮食生产不足造成的。如谭震林在回复毛泽东5月24日询问山东农民缺粮情况的一个批示时就这样写道：

“山东省每人(年)平均口粮360斤，少数山区是200多斤，一般说是够吃的。去冬以来劳动强度增加，有一部分人不够吃，这是全国的现象。粮食问题主要是增产赶不上口粮增加的需要，这个困难，估计三五年内即可能解决，即全国每人平均有一千斤粮食：口粮600斤，种籽200斤，余粮100斤。”

这里的口粮斤数指的是原粮斤数，变为成品粮只及此斤数的75%。也就是说，360斤原粮等于270斤成品粮，平均到全年365天，山东农民当时最多每天只能吃到7两左右的粮食。如果是200斤原粮，则每天平均也就只能吃到4两左右的粮食。如此少的口粮，如何能不发生春荒夏荒，以至于饥荒呢？然而，对于这种情况，当时主管粮食及经济工作的领导人却相信“一般说是够吃的”。这看来也是几年来春荒夏荒持续不断的一个原因。

毛泽东对死人问题的态度变化

中央在上述简报中一方面委婉地批评了甘肃省徽县县委的作法，一方面却并不要求甘肃省委“严肃处理”，还表扬甘肃省委在救灾问题上态度积极，很大程度上是因为甘肃省委第一书记张仲良在大跃进问题上受到过毛泽东的表扬，是当时国内各省农业大跃进的重要旗手。而能否实现大跃进，在1958年是衡量一个干部好赖的最主要的标准。何况，从毛泽东到中央绝大多数领导人，都是刚刚从革命战争年代里过来的。在他们的眼里，搞建设和打仗并没有多大的区别，大跃进其实也就是照战争打仗的思维设计和推动起来的。

查一下毛泽东1958年的历次讲话可以看得很清楚，一直到这一年11月底，他都是抱着“为有牺牲多壮志，敢叫日月换新天”的革命的逻辑思考问题的。

3月9日，在中共中央召开的成都会议上，毛泽东就讲到过死人问题。在有领导人汇报到劳动中工伤事故增加较多时，他插话说：“花这一点代价赶上英国也是要付的。各省准备死500人，1年1万多人，10年10万人，无时不死人，要有准备。”

5月17日，在中共八大二次会议上，讲到战争与和平的问题，毛泽东更是明确讲：谁都不愿意打仗，但要准备有战争疯子。“打起来也要不大惊小怪，打起仗来无非就是死人。打仗死人我们见过，人口消灭一半在中国历史上有过好几次。原子仗现在没经验，不知要死多少，最好剩一半，次好剩三分之一，二十几亿人剩几亿，几个五年计划就发展起来了。换来一个资本主义全部灭亡，取得永久和平，这不是坏事。”

8月19日，毛泽东在北戴河会议上又讲：“打了那么多年仗，死了那么多人，没有谁能赔偿损失；现在搞建设，也是一场恶战，拼几年命，以后还要拼，这总比打仗死人少。”

11月1日，毛泽东在河南新乡与几个县委书记谈到土法炼钢容易发生死伤时还是在这样讲。他说：“这比打日本好，比打蒋介石好，打仗要死人，这也可能死一个两个的。”

分析毛泽东上面的这些说法可知，他并不是完全不在乎死人。他的看法很清楚，战争死人多，但躲不过，该打就要打，死人多，胜利了就不是坏事；搞建设死些人也是必然的，要高速发展不可能不付一点代价，不能因为死几个人就不去跃进了。然而，他认定一点，搞建设死人要少得多，一个工地“一个两个”，全国至多“1年1万多”，不会大规模死人。因此，一旦他发现像打仗那样去搞建设，可能会造成大批死亡的时候，他就再不这样讲话了。

毛泽东是何时发现用大跃进的方法可能造成严重死亡现象的呢？应该是在这一年的10月下旬到11月上旬。因为我们注意到，从这时开始，他在讲这个问题时态度一下子改变了，开始反复强调要让农民吃饱睡好，不要太过劳累了。

11月10日，毛泽东在郑州会议上的讲话中对此讲得更明白了。他说：一定要使生产者能够吃饭，吃得好一点，一定要保证食品中有足够的热量和营养。他特别提到：现在云南几个月中间就死了4万人，就是没有注意让人吃饱。“只要人家苦战，每天十几小时，吃得不够，休息得不够，粮食、油盐、蔬菜，那个东西不注意(是要死人的)。”这种强迫性的作法“现在我们必须制止。一个要吃饭，一个要睡足”。“搞社会主义有优越性，但是死人，成万的死”，这叫什么优越性？

十天之后，在武昌会议上，毛泽东的话讲得更重了。他说：不能像过去那样干了。“除特殊外，还是要睡一点觉。现在要减轻任务。”明年的生产指标要降下来，不能总是压得人透不过气来，否则，“我看搞起来，中国非死一半人不可。不死一半也要死三分之一或者十分之一，死五千万人。广西死了人，陈漫远不是撤了吗？死五千万人你们的职不撤，至少我的职要撤，头也成问题。”他指着安徽省委第一书记曾希圣说：“安徽要搞那么多(吗)？你搞多了也可以，但以不死人为原则。”他特别强调要把水利建设今冬明春全国的土石方量降下来，批评中央提出的在1958年的基础上提高两三倍的计划不合适。声称自己负不起这个责任，说“你们一定要搞，我也没办法，但死了人不能杀我的头”。

谢富治为什么没有被处分

云南省这时的第一书记是谢富治。云南省几个月死了将近4万人，远比一年前广西陈漫远在任时造成的损失要大得多。但是，谢富治却安然无恙。毛泽东不仅没有处分谢富治，而且还表扬谢富治的检查报告写得好。

谢富治的检查报告是怎么讲的呢？报告中说：

在今年春夏之间，云南曾发生严重死亡的情况。肿病至6月下旬和7月上旬发病率猛增，遍及全省70多个县市，并兼有痢疾等流行。我们虽曾采取了一些措施，先后4次派遣医疗队伍进行检查和帮助，并调拨专粮、专款，但制止无力。至10月10日止，全省累计发病38.8万多人，死亡39721人，其中因肿病而死的占半数。

云南全省死人以曲靖专区最为严重，共死亡19072人，占全省死亡人数的48%。而该专区又集中在陆良、泸西、曲靖等县。仅陆良县即死亡12917人，占该区死亡人数的67%，占全县总人口的5.6%，因肿病死亡者5205人，占死亡人数的40%。

经解剖尸体及临床治疗断定，这种病属于混合性营养不良型水肿，病因主要是过度疲劳和营养不良。据查，每个农民在正常劳动情况下，每天需要热量2500卡，劳动最紧张时需3000卡至5000卡。但今年六、七月间，青黄不接，口粮较紧，特别是去年歉收地区，有的农民每天只能吃到四五两粮食，而劳动强度很大，因而造成死亡。

报告承认发生问题的关键，是领导作风不深入，干部强迫命令，并举例说明陆良县死亡多与地方干部组织“督战队”，鞭打威逼农民，对群众生活不注意，留给农民口粮太少，农民劳动强度成倍增加有直接关系。

报告以省委名义请求中央给予处分，谢富治并特别写信给毛泽东表示要承担主要责任。

毛泽东在谢的报告上批示道：

“云南省委犯了一个错误，如他们在报告中所说的那样，没有及时觉察一部分地方发生肿病问题。报告对问题作了恰当的分析，处理也是正确的。云南工作可能因为肿病这件事，取得教训，得到免疫力，他们再也不犯同类错误了。坏事变好事，祸兮福所倚。别的省分，则可能有一些地方要犯云南那样的错误，因为他们还没有犯过云南所犯的那样一种错误，没有取得深刻的教训，没有取得免疫力。在我们对于人民生活这样一个重大问题缺少关心，注意不足，照顾不周(这在现时几乎是普遍存在)的时候，不能专门责怪别人，同我们对于工作任务提得太重，密切有关。千钧重担压下去，县乡干部没有办法，只好硬着头皮去干，少干一点就被叫做‘右倾’，把人们的心思引到片面性上去了，顾了生产，忘了生活。解决办法：(一)任务不要提得太重，不要超过群众精力负担的可能性，要为群众留点余地；(二)生产、生活同时抓，两条腿走路，不要片面性。”

在这里，毛泽东关于我们现时普遍把任务提得太重，只知道把千钧重担压下去，逼得县乡干部没有办法，对人民生活缺少关心、注意不足、照顾不周，因此不能专门责怪下面干部的话，说明了他不主张处分云南省委的主要原因。毛泽东没有讲到的另一方面原因是，云南省自2月份部分地区出现肿病之后，即陆续采取了一些应对措施，6月开始全面介入，并几度主动向中央汇报过情况。10月以后更多次向中央和国务院全面检讨和请求处分。想来这也是毛及中央高层无意处分他们的一个重要原因。

毛泽东对粮食丰收的认定与怀疑

在毛泽东与大饥荒的研究中，最值得关注的一个问题，是他什么时候意识到各地在粮食问题上的谎报与浮夸的？

毛泽东1958年的讲话很多，不相一致的说法也比比皆是。事实上，还在运动开始轰起之时，他就很明确地讲过不赞成谎报和浮夸的话。比如在3月20日成都会议上的一次讲话中，他就提醒过，说：“现在有股风，是十级台风，不要公开去挡，但要在内部讲清楚，把空气压缩一下。要去掉虚报、浮夸，不要争名，而要务实。”然而，在这之后，毛泽东本人恰恰又讲了许多助长虚报、浮夸的话，使各级干部想不虚报、浮夸都不行。毛泽东站出来批评虚报、浮夸，已经是11月郑州会议的时候了。当时他已经注意到，他曾经表扬推广的一些大跃进的榜样，恰恰是弄虚作假的典型。比如他就明确地否定了他最早推广过的徐水人民公社的作法，说：“徐水不如安国，以后要宣传安国，不要宣传徐水，徐水把好猪集中起来给人家看，不实事求是。有些地方放钢铁‘卫星’的数目也不实在，这种作法不好，要克服，反对浮夸，要实事求是，不要虚假。”

河北省徐水大跃进的虚假“经验”，早在毛泽东成都会议上告诫不要虚报、浮夸时，就在会上被当作成功经验向全党在推广了。当年8月4日，毛泽东得知徐水粮食亩产上百万斤的消息后，还专门去到徐水参观了解，并予以了肯定。《人民日报》关于“粮食多了怎么办”的问题讨论，也是毛泽东参观徐水等地粮食“卫星”田之后，公开提出来的。徐水打破家庭结构，把农民组织起来，分成男营女营过集体生活，吃大锅饭，实行“军事化、战斗化、纪律化”，同样是按照毛泽东的设想搞起来的。

毛泽东发现徐水弄虚作假，搞强迫命令，甚至于违法乱纪，是10月下旬。先是中央办公厅下去调研的工作人员写了一个报告，递到了毛的手里。接着河北省委工作组亦报告了徐水这方面的严重问题。10月24日，毛召集河北省委负责人汇报徐水情况，对徐水的一些作法提出了批评。31日，他再去河北，在石家庄讲话又直接批评了徐水强行搞平均主义的做法。到11月开郑州会议时，他已基本否定了徐水的经验，并开始注意到：现在许多地方的跃进都是通过谎报得来的，比如把别人的猪报成自己的，把亩产300斤麦子报成400斤。

因为一切都是听汇报、看报告、读报纸，和走马观花得来的，再加上毛泽东主观上想要看到高指标，从1958年年初起就一直在推动各部、各地制定“破除迷信”的高指标，因此，当各种高指标雪片般飞扬起来之后，他自己也不能不日渐受到各种虚假宣传的左右了。即使到1958年年底，他注意到徐水等地有弄虚作假的情况，由于中共中央主管经济工作，包括主管粮食工作的负责人一再报告全国范围粮食产量较头一年增产两倍有多，因此他对粮食大丰收的看法一直没有改变。而且，毛泽东的一个基本态度，就是要大力保护一切“敢想、敢说、敢做”的跃进精神。

同样是在郑州会议上，他一面批评虚报、浮夸，一面又对山东范县声称1960年粮食产量“保证亩产二万斤，争取三万斤”的“卫星”计划欣赏有嘉。批示：“此件很有意思，是一首诗，似乎也是可行的。时间似太促，只三年，也不要紧，三年完不成，顺延可也。陈伯达、张春桥、李友九三同志有意思前去看一看吗？行路匪遥，一周可以往还，会后出征，以为如何？”

当然，对虚报已经有些敏感的毛泽东这个时候也不是十分相信那些自信满满的中央领导人提供的数据。他相信这一年因大跃进迎来了粮食大丰收，但是他对是否增产两倍却很怀疑。11月8日他已经在讲：1957年粮食3700亿斤，今年能收7400亿斤，翻一番就不错了，我不太相信会翻两番。“粮食产量，估计不算数，要看实收数。”

第二天，他在郑州会议上进一步讲：大家都说今年至少9000亿斤，我看最多7400亿斤，“把7400亿斤当定数，其余1600亿斤当作谎报，比较妥当。人民是骗不了的。”

几天后，中央书记处开会，传达毛泽东的意见：“粮食各地报的数字打个七折，还有8000亿斤，我只要7500亿斤就满意了。7500亿斤－8000亿斤就很了不得了。”

随后在武昌会议、八届六中全会上毛泽东都一直在问谭震林、李先念，甚至是湖北省委，真实的粮食产量到底是多少。但显而易见的是，最后大家都还是相信取得了大丰收，故八届六中全会最终确定：1958年粮食总产量是7500亿斤。

谭震林后来解释说：这已经是一个天文数字了，“今天谁也拿不出一个确切数字来。要多，能多到9000亿斤，要少也能少到5000亿斤，因为他把小杂粮、地瓜已经吃去的部分都不计算在内了。”

毛泽东的困惑：粮食会紧张？

由上述情况不难发现，国务院1957年处分广西省领导人时所称“领导干部由于在工作中严重地脱离群众，不了解下情”，无法正确制定和掌握政策，应对和解决问题的情况，上至中央和毛泽东也是一样的。今天几乎所有对那段历史略有常识者都清楚地知道，所谓1958年粮食产量翻一番，甚至翻两番，统统都是下面虚报、浮夸的产物，然而，从中共负责农村工作、粮食工作、经济工作的主要领导人，一直到毛泽东，全都被蒙在鼓里。因此，当1958年底1959年初出现肉蛋副食紧张、蔬菜紧张，粮食紧张，全国几百万农民又出了水肿病时，所有中共领导人都懵了，不明所以。

最初，毛泽东无论如何不能理解。他再三讲：“五六年只增产150亿斤粮食就大跃进，五七年只增产50亿斤，五八年能增产1000亿斤，我就满意了，也是了不起的事情。但现在不是1000亿斤，而是3800亿斤，这不是大跃进吗？”

粮食增产那么多，怎么还会紧张呢？在1月22日批转山东省委、省政府就馆陶县发生逃荒死人问题的检查报告中，他也注意到粮食产量有虚报、浮夸的情况，曾提到：“在丰收地区中，往往有一些减产、平产或者增产不多的地方，如果不认真注意，就容易在这部分地方发生严重问题，1956年广西饿死人的事件，在平乐、荔浦等县，也是在一般丰收中的插花灾区发生的。如果加上作风上的虚报浮夸，为了怕失面子，不许群众向上级反映真相，秋收中的粗糙，秋后有一段多吃了一些，等等因素，就更容易发生问题。”

1月中下旬已经有14个省报告因水旱灾害，有些地方减产，甚至绝收。山东省委即报告称，馆陶、金乡两地从中秋节到这时一直没有粮食吃，“吃地瓜、吃红薯渣，有的连地瓜、红薯渣都吃不到。”谭震林派人去查，证实2万人逃荒，已经饿死了23人。

1月20日，谭震林在中央电话会议上通报说，全国浮肿、干瘦发病人数490多万人。还有两个省没有报上来，实际人数应该超过500万了。他得到的数字，已经死了7万人。他报告给周总理，总理说他的消息是12万人。谭对此感到不好理解。说：过去以为是老人和小孩身体不好，现在看，有些壮劳力也死了，这就和劳动强度问题有关了。但是，这几个月气候不好，天气恐怕也有问题，热一下，冷一下。“据说1919年也是这样的情况，死了两千万人。这样的气候对农作物的生长有影响没有，是祸还是福，请同志们注意一下。”

毛泽东也坚信全国是丰收的，粮食总产量上没有多少问题，他怀疑多数地方肿病和死人现象再度蔓延开来，多半不是因为缺粮，而是因为1958年工作安排上太偏重于钢铁、粮食、棉花，导致蔬菜、油料作物生产太少。为此，他对1958年经济计划工作十分不满。在2月2日省市区党委书记的会议上，他对此予以很尖刻的批评。说：“浮肿病主要是蔬菜吃少了。油要抓一下。又要搞到东西，又要使农民不造反，一定要500万人害肿病，北京一人一两蔬菜才引起注意？！”

对于各地原来喜报频传，国家按量收购却又百般抵制，毛泽东最初也是百思不得其解。1959年2月初看到广东省负责农业的书记赵考察雷南县征购粮食所做的报告，他才恍然大悟。因为按照赵考察的结果，大跃进，粮食大丰收无可怀疑。“目前农村有大量粮食，粮食紧张完全是假象”，“是生产队和分队进行瞒产私分造成的”。这一看法让毛泽东以为抓到了问题的症结。他马上向全国转发了赵的报告，而且批示称：“公社大队长小队长瞒产私分粮食一事，情况严重，造成人心不安，影响广大基层干部的共产主义品德，影响春耕和一九五九年大跃进的积极性，影响人民公社的巩固，在全国是一个普遍存在的问题，必须立即解决。”

但是，粮食大丰收，农民及其基层干部为什么还要瞒产私分呢？毛泽东再三询问后得出看法，认为一是因为粮食丰收了，再加上是公共食堂，农民放开肚皮吃，消耗太多；一是因为人民公社初创，一切白手起家，公共积累摊得太多，农民增产不增收，因而不满。

2月底，毛泽东在第二次郑州会议上接连发表谈话，承认自己过去鼓励农民一天吃五顿之类的说法有问题，说：“去年大丰收，使我们麻痹了，粮食问题十年也不要说解决了。每人每年有三千斤粮食也不要说解决了。要大反浪费，生产永远也不能满足浪费的需要。”同时，他更多讲的，是要给农民利益。

他讲：“我们和农民的关系有点紧张。一是粮食问题；二是供应问题。去年11月以来，这股‘共产风’白天吃萝卜，晚上吃大米，几亿农民和小队长联合起来抵制党委。中央、省、地、县是一方，那边是几亿农民和他们的队长领袖作为一方。这个问题不很好解决，很可能会犯斯大林的错误。农业不能发展。”

“谁料到大丰收出粮食问题？”毛泽东认定，造成这种情况的根本原因是分配制度有问题，公共积累摊得太多。他计算了河南公社的收益分配情况，说“公社生产费20%，积累、税收50%，农民只分到30%，瞒15%，实际拿45%”，但猪归公社，大白菜也归公社，还要出工修水库、修路，农民怎么能不反抗？他的意见是：今后的粮食安排，必须先考虑农民。“第一是安排社员的生活。第二是安排积累，公社积累18%，加上国家税收7%，共25%，现在很多地方超过了这个比例，是很危险的”。

而因为相信全国是大丰收，因此，粮食、副食、蔬菜再紧张，毛泽东也坚持认为这是农民抵制征购造成的。故3月28日上海会议中李先念报告说：“全国都是丰收的”，但有些省粮食还没收上来时，他还插话说：“为什么别的省未收起来？请各省学河南的办法，先下手为强，后下手遭殃。”

1959年三四月，春荒时分到来，往年的灾难不仅重复上演，而且变得更加凶险了。

最严重的如山东济宁、聊城地区，1400多万人缺粮、断粮，三四十万农民四出逃荒，患水肿病的累计达到55万余人，且已报告的因饿病而死亡的人数即达1526人。

其中，“因生活困难而自杀的163人，占10.4%；患水肿病致死的953人，占62.4%；因吃糠秕过多，大便干结致死的95人，占6.2%；因饿致死的315人，占20.6%。”另外，“卖婴弃子事件已发现者达58起”，仅金乡、单县两县即已死亡耕畜35600余头。

山东省委如实报告说，所以会出现这种情况，一个重要原因是去年的产量报高了，国家征了过头粮。报告称，去年山东省粮食产量确实取得了空前丰收，但制订国家征购计划前预计的粮食产量报得太高，秋天再度核定的数字还是偏高，实际产量和最初的预计可能相差一倍之多。

再加上各级干部开会太多，未能深入实际，不了解下面缺粮的情况，反而还大搞反瞒产私分，“结果不仅未能反出什么粮食，反而对粮食的紧张形势起了‘火上加油’的作用，造成人心惶惶，有粮的无粮的都喊缺粮，真假难分，人口继续大批外流。”

毛泽东的对策：硬着头皮顶住

类似的情况并不止于山东一个省。国务院秘书厅这时送来报告，说明全国15省发生严重春荒，至少2517万人缺粮、断粮，灾情严重。毛泽东看了也急，当即拟了一个《十五省二千五百一十七万人无饭吃大问题》的醒目标题，紧急批给周恩来，要求立即用飞机分送给15个省的省委第一书记“手收”。因为他怀疑“有些可能当地领导人还不知道情况，因而还未处理”。

到这个时候，毛泽东才意识到中央此前认定的那个1958年的粮食产量可能有较大问题。他在4月上旬开始的中共八届七中全会上已经在对六中全会制定的那个1959年全国粮食产量达到10500亿斤的指标发生疑问了。因为，统计局和粮食部核实过的1958年的粮食产量，只有5000亿斤，比毛泽东估计的最低数字，即7400亿斤，还少2400亿斤。

因此，毛泽东开始承认，粮食、棉花的产量，要大幅超产恐怕是不可能的。并且他为自己去年相信并帮着宣传徐水等百万亩“卫星”田的事辩解说：去年我只看了那几亩田，其他地方的都没看过。什么万斤亩，我就不信，除非一斤一斤称。现在的问题是，10500亿斤的指标已经公布了，“现在改也不好改，改了怕泄气，中国人、外国人(面前)都不好看。”只能寄希望“七凑八凑，多种蕃薯，把豆子也算上，可能达到万亿斤、九千亿斤。”

当然，哪怕1958年能落实的粮食产量只有5000亿斤，比1957年的3700亿斤还是增长了许多，故毛泽东相信这也是大跃进。因此，他对这一年的春荒紧张归紧张，却还是抱着年年春荒都能过去的信念，认为今年也不例外。故他一方面意识到今年形势比较严峻，因而同意李先念副总理提出的压缩城乡、特别是城市粮食销量的提议，下令把城乡人口人均配给的粮食数额限制在每月28斤－30斤左右；一方面则寄希望于春荒快点过去。

这种心情从一个小例子就可以看得很清楚：4月17日刚刚心急火燎地批示要解决2517万人无饭吃的大问题，26日得到内务部报上来的关于春荒有所好转的情况通报，他又马上批转各地，宽慰人心。当然，他还是告诫各地党委：“务必要采取措施，妥善安排，渡过春荒，安全地接上麦收和早稻。”还指示要“多种瓜菜，注意有吃而又省吃，闲时少吃，忙时多吃。千万不可大意”。

1959年春荒持续时间远较过去长，死人的情况也远较过去多。光是一个山东，到5月中旬仍然有30多万水肿病人，有将近12万人逃荒在外。济宁地委即报告称，据不完全统计，该专区年初以来已有7569人因饿病而死。对这一报告，就连山东省委自己也不完全相信，因为像巨野县一个县就已有报告称，半年间各种死亡人数达7536人，已知属于非正常死亡者达1860人；金乡县也报告称，半年间各种死亡6700多人，非正常死亡数1500人。这两个县半年的非正常死亡人数即超过3300人了，何况，两县所报正常死亡人数也不大可信，因为它们都大大超出了往年半年中的正常死亡人数。

粮食匮乏的严重程度，还可通过耕畜死亡反映出来。据济宁地委报告，专区原有耕畜65万头，半年多因没有饲料等原因也一下子死了12万头。即使活着的耕畜也非常疲弱。

政府按规定留给农民的口粮，每人每天本来也只有五六两原粮，相当部分还是薯干，原本就只能勉强维持生命。就是这样一点粮食，还会被各级管理部门层层克扣，或是八个人的定量均分给了十个人吃。因此，许多饥饿的农民最后竟把刚刚种下的青苗、花生种都挖出来吃了。人力、畜力本来就极度虚弱，春耕已经难以进行，好不容易种下一些粮食，又被挖出来吃掉，春播、春种自然要受到严重影响，这又直接埋下了夏秋和来年进一步发生更严重饥荒的种子。

由于不少省份上一年虚报、浮夸十分过火，再加上大跃进期间到处“拔白旗”、打右倾，因此，灾情已经十分严重，却没有哪个省会主动据实上报。各地即使发现了问题，也都尽可能地隐瞒实情，以至许多严重情况还是中共中央或国务院从群众来信中了解到，批转地方查证才暴露出来的。

在这种情况下，毛泽东和中共中央对于问题的严重性，特别是问题的覆盖面，仍旧缺乏足够的认识。

比如主管农村工作的副总理谭震林也知道各地死人很多，困难很大，但还是要求地方必须完成原定的征购任务。他甚至强调要动员农民照顾大局来达成任务。他在6月20日一个报告中说：今年夏季粮食作物的情况是：(1)亩产比去年高的多；(2)粮食供应情况紧张，收购任务比去年大；(3)播种面积比去年减少很多，总产量能不能比去年多还难说。因此，粮食困难的形势从全国看还没有转变过来，还要等夏粮全部打下来，粮食局面才可能转为主动。但无论如何，他都要求切实把粮食征上来。

谭强调，工作做到家，任务就能完成。他的理由是：“不要把农民估计得过低，应该把农民估计得高一点。”因为，“中国的农民在长期的革命锻炼中间已经养成了照顾大局的观点。”

有了主管农业的谭震林等人的这种意见，毛泽东更相信这次春荒差不多过去了，形势已经好转了。6月底，他召集中央及各地领导人上庐山，准备开一个“神仙会”，大家优哉游哉，轻轻松松地一起来总结研究一下前面大跃进的经验与问题。

当然，毛泽东丝毫没有意识到大跃进出了严重问题，他的总结，是守住一条底线的，即成绩和错误要“九一开”。用他的话来说，就是：“成绩伟大，问题不少，前途光明。”至于那一分错误，比如粮食大量增产却搞得如此紧张，他虽耿耿于怀，不得其解，却主张眼下不必深究。说：“说得清就说，说不清就硬着头皮顶住，去干，明年东西多了，就说清楚了。”

庐山转向并非彭德怀惹的祸

不知道问题出在哪里，毛泽东又打算如何去改变粮食紧张的现状呢？以往的党史、国史著述，大都很重视庐山会议的转向问题。即认为会议原本是要反“左”的，彭德怀7月14日一封上书，批评“小资产阶级的狂热性”，惹恼了毛泽东，会议于是从反“左”一下子转到反右去了。而这个说法，也是毛泽东事后自己多次讲过的。

然而，如果我们注意到庐山会议上从始至终毛泽东都没有弄清楚发生问题的根子在哪里，那么，说彭德怀不上书，会议就能形成一个解决问题的方案来，就会一直坚持反“左”，也不那么可信。事实上，研究一下毛泽东在庐山会议前段提出的解决粮食问题的意见，就可以印证这一判断。

7月5日，毛泽东结合粮食部长陈国栋的报告，就粮食问题专门提出了他的建议，主要有以下几点：

一，假定今年年成确实比去年好的情况之下，还是要多征购一点粮食，以备危急时国家手里有粮。

二，下年度销售计划应该大力压缩，和1957年看齐。1957年大家不是过得挺好吗？“告诉农民，恢复糠菜半年粮，可不可以呢？苦一年、两年、三年，就翻过身来了。多储备，少食用，以人定量，粮食归户，食堂吃饭，节余归己，忙时多吃，闲时少吃，有稀有干，粮菜混吃，仍然可以吃饱吃好，可不可以这样做呢？”

三，“多产粮，是上策。田头地角，零星土地，谁种谁收，不征不购，主要为了解决饲料，部分为了人用。恢复私人菜园，一定要酌给自留地。凡此种种，可以多收。既可多收，可以多吃。”

四，“在今年秋收确实知道粮食比去年增产的情况之下，一定要划出牲口饲料、猪饲料两种，一定要比过去多些，是否可以有人粮的一半？人粮一斤，饲料半斤。”

从上述三、四两点可知，毛泽东是注意到了公社化导致农民日常生活受困的一些问题的，也提出了一些有助于农民解决饥荒问题的办法。但是，他的前提却还是“食堂吃饭”。

“食堂吃饭”是什么意思呢？这意味着农民还是不能自己开伙，意味着毛泽东还是希望坚持对农民实行平均主义的供给制，意味着农民还必须要过集体生活，自家的东西不能归自己所有，自家的房子多半也都不能自己住。连基本的家庭生活都不易维持的情况下，农民又如何去经营自留地、私人菜园、田头地角，如何能节约归己、自种自吃呢？

至于一、二两点，就是要求“多购少销”。“多购少销”是中共中央自实行统购统销政策以来一个一贯的方针，但是，在粮食供应已经开始与民众生活需要严重脱节、许多地方已经出现严重断粮并开始大量饿死人的情况下，以中央主席的身份明确提出这一要求，一旦确定下来，岂不会带来更严重的灾难性的后果吗？

毛泽东所以看不到这一点，显然是因为他并不清楚粮食问题的危险程度。他的信心和数据依旧是从主管经济和粮食工作的负责人那里来的。他所以要在全会上专门就粮食问题发表这几点意见，原因也就在于多数省份的领导人都在喊粮食困难，要求中央减少1959年度的粮食征购数量，放宽1959年度的粮食销售额度。而中共中央主管经济、财政、粮食工作的负责人和地方领导人之间已经出现顶牛现象，他出面要求其实是要帮中央来做说服各地领导人的思想工作的。

毛泽东的依据是：一，1958年就算粮食总产量只有5000亿斤，也还是比1957年增产了35%，实现了“大跃进”。如果照谭震林等人报告的情况，1959年虽然播种面积有减少，但年成肯定比1958年还好，亩产还要高，产粮总数不会低于1958年，那么，为什么不可以仍旧比照1958年，购到1100亿斤呢？二，1957年全国只销了839亿斤，没有出任何问题，1959年为什么不可以向1957年839亿斤的销售量看齐，甚至再低一点，“是否可以调整为800亿斤，或者810亿、820亿呢？”扣除军粮、出口和养猪饲料120亿斤，这一进一出之间，中央和各地不就可以净储备160亿斤，以弥补现有300多亿斤库存的不足了吗？

显而易见的是，靠听汇报了解全局的毛泽东这个时候不仅不了解全国粮食问题的实际状况，而且不了解1958年工业、水利大跃进所造成的城乡人口结构的改变，带来粮食供需关系极大改变的情况。

他只注意到1958年度粮食销售了1018亿斤，超出1957年度839亿斤太多，这个时候却没有想到城乡工业大跃进和大搞水利建设的结果，城市人口一下子增加了2000万人，农村企业和兴修水利也使相当一部分农民转去吃商品粮去了。光是一个新增城市人口2000万人，就需要差不多100亿斤以米、面为主、不含地瓜干的粮食。再加上全国上亿农民被投入到大型水利建设工程中去，所需商品粮十分巨大。

只要保持现有人口结构不变和继续各项跃进政策，1959年度的粮食销售量根本就不可能低于1958年度的水平。粮食部最初也是按此水平计划的，原定1959年度的销售额为1020亿斤。但是，毛泽东会上一提出质疑，粮食部马上就动摇了，改调到了855亿斤。对这个数字，毛泽东却还是觉得多，总觉得应该可以“和1957年看齐”。即所谓“1957年大家不是过得挺好吗？”“告诉农民，恢复糠菜半年粮，可不可以呢？苦一年、两年、三年，就翻过身来了。”

值得注意的是，毛泽东不很了解城乡人口结构的这一变化情况，至少对这方面问题不敏感，中共中央负责经济、农村和粮食工作的领导人则不然，他们早就谈到过这方面的情况。可是，他们这个时候也没有意识到需要从这个方面着手来解决问题。相反，他们从缓解自身主管的国家粮食储备紧张的角度，马上接受了毛泽东的建议。不仅如此，包括对毛泽东所提恢复社员自留地、自种自吃、免征公粮的意见，他们还表示了不同意，认为对国家粮食利益影响太大。李先念就特别提醒毛泽东说：“按照自留地占耕地面积5%计算，全国约减征23亿斤细粮，折人民币2亿元左右。我建议，免征的这部分公粮，可以暂时转由公社或者基本核算单位交纳，执行一年再看。”

上述这一切讨论和决策，都发生在庐山会议初期，即彭德怀上书的7月14日之前。事实上，彭德怀也一样不清楚1958年度粮食的实际产量，更不了解当时粮食问题的严重程度，他同样认为“粮棉增产30%是肯定的”。换言之，7月14日之后，毛泽东虽然因彭信转而发动批“右”，会议对粮食问题的看法以及毛泽东在会议前期所拟解决问题的方案，其实并未改变。

7月31日，中共中央按照毛泽东的提议制定了下一年度的粮食征购和销售的指标，计划总产量5000亿斤，购1100亿斤，在征购量与上年度基本持平的情况下，却较上年度减少了近四分之一的销售额，确定为820亿斤。加上增拨国家生猪生产基地饲料20亿斤，即840亿斤。这一数字基本与1957年839亿斤持平。而且，计划中粮食出口还有所增加，即由1958年的82亿斤，变成了100亿斤。

粮食部长陈国栋在解释这一方案的报告中称：按照这一购销计划，并不会减少农民的口粮，相反，较1955年所定的417斤的标准还有增加，全国农民年平均每人留有口粮可到440斤，约相当于330斤成品粮，平均到每天每人可以有9两粮食吃。“如果在有瓜菜的季节里，掺食一些瓜菜，并有计划地加工一些干菜，储备起来，和粮混着吃，不但可以吃得饱，而且可以吃得好。”

从陈国栋的上述算法和介绍中可以清楚地看出，即使是粮食部长本人也不了解，农民实际到手的口粮数是不能靠这种算法在纸面上平均推算出来的。除了种子粮、饲料粮不算外，光是一个公社化带来的县社提留的所谓公积金、公益金及各种机动粮，就从中截去了农民大量的口粮数。

毛泽东年初在郑州会议上就尖锐批评过公社一级“积累太多”，什么都“共产”，“实际是抢产”。他举的例子是河南，说河南除国家征税7%以外，县社一级从生产队的总收入中抽去的“积累”就占26%，生产消耗至少20%，还要收百分之几的公益金、管理费，如果再算上20%以上的统购数，即使余上20%，即1000亿斤粮食能全部留给农民，农民年平均口粮数最多也只有两三百斤原粮，根本不可能达到440斤原粮的水平。

如果我们注意到柯庆施介绍的情况，就更能了解纸面上的计算有多不靠谱了。他讲，华东各省社队两级干部为工作便利，甚至为自身谋利，存在大量提留机动粮的情况。据江苏镇江9个公社，15个大队调查，社员每人每年负担机动粮达31斤。有的大队为此不惜克扣社员口粮，本来每人年应得基本口粮只有226斤，竟被克扣去80斤，致社员实际到手只有146斤。

随后的情况也很快证明了粮食部的算法完全脱离实际。由于各地粮食已经非常紧张，根本不可能照人均440斤原粮水平给农民留口粮。在无法抗拒中央征购任务的情况下，各地不久即纷纷要求压缩农民口粮来满足征购所需，中央对此也只能迁就同意。

一个多月后，即9月17日，中央就正式批转甘肃省委关于粮食工作的报告给各地，同意“农村一般每人全年平均留原粮400斤上下，最低不少于365斤”。这意味着，农民即使能够按照官定的口粮标准拿到全部口粮，每天也只能吃到7两－8两粮食。不要说农民所得的这七八两粮食相当部分是杂粮，不仅包括豆子在内，还有不少地瓜干。

就是这些并不完全顶数的粮食，多半也还会因为各种中间过程的损耗，和上述各种克扣和贪污而大打折扣。许多地方农民一天只能吃到四五两，甚至更少，严重断粮乃至广泛饥荒的发生，是不可避免的。

由此可知，在1959年粮食问题已经相当严峻的情况下，无论庐山会议批“左”还是批“右”，只要毛泽东和中共中央还没有意识到问题的严重性及其症结所在，继续坚持制定并实行“多征少销”的方针，就必定会加剧大面积饥荒的扩散与发展。

反右倾创造出的虚假成绩

庐山会议转而批“右”，使得从中央到地方，大批试图向中央反映基层严重问题的干部成批被打成了“右倾机会主义分子”，受到严厉处罚。湖南80多个县，有30多个县委第一书记挨了整。河南信阳地区16个县的第一书记被撤职。山东聊城一个地区，两万多干部被批判或定性为右倾，并且批斗了数万名群众。

由此带来了两个极其严重的负面影响。一是各级干部吓破了胆，只能更加不顾一切地采用各种强力措施向农民催逼征粮；一是虚假信息更加盛行，中共中央和毛泽东看到的情况与实际愈加脱节和扭曲了。

因为各地干部尽心竭力地为完成中央交付的“多征少销”的指标而努力，1959年秋冬到1960年初，国家购销指标完成得异乎寻常地好。粮食部为此极为兴奋，在1960年1月26日给毛和中央的报告中，上来第一句话就是：“当前粮食局势好得很。”

根据粮食部报告称，按照1959年度(即从1959年7月到1960年6月)的征购计划，不过半年时间，即到1959年12月25日，就已经完成了计划的94%了。加上1960年5月－6月会征购到的新夏粮，肯定将要超额完成计划。粮食销售计划的执行也十分稳定，1959年7月至12月仅销售了401亿斤，比1958年同期减少了42亿斤。同样，粮食出口供应计划也顺利完成，而且超额。报告说：“从以上情况来看，多购少销，争取粮食工业变被动为主动的第一着已经做到了。”

受此鼓舞，国务院总理周恩来更明确提出，要争取国家粮食库存(包括周转粮在内)到1962年时，能够达到1000亿斤。主管经济工作的李先念副总理也提出，有必要争取使粮食总产量到1962年达到7500亿－8000亿斤。

据此，中共中央于1月30日正式批准了国家计委关于1960年国民经济计划的报告，其中粮食一项的目标被规定为6000亿斤，比1959年要增长11%。因为，中共中央相信，1959年粮食总产量达到了5400亿斤，比1958年还增长了8%，因此，1960年粮食产量理应争取更进一步的增长。

这个时候，毛泽东和中共中央领导人不是完全没有渠道发现问题。像新华社的《内部参考》就还在零星地反映报道一些比较真实的基层情况。比如它在年初的一段时间里就接连反映了江苏、甘肃、湖北、宁夏、贵州等地出现农民断粮逃荒、浮肿干瘦、非正常死亡、弃婴死婴、妇女子宫脱落，乃至于人吃人的事件等情况。

但是，和1959年上半年毛泽东高度评价《内部参考》刊登的反映农村实情的消息，并几度批示的情况不同，1960年上半年毛泽东对《内部参考》这种零星的报道明显地不重视。他主观上显然更乐于相信来自中共中央和各地党政领导人的形势判断，更愿意听到他们讲：“目前形势很好，去年春夏都没现在好”，“社会主义建设的新阶段，是从1958年开始，1959年巩固，从1960年看，是更前进了一大步。”

受此心态影响，这一年3月，中央发现山东再度出现春荒，农民外流十余万人，肿病9万多人，死亡1000多人，也只是认为，问题出在省里各级干部没有安排好农民的生活。只要重视起来，做好工作，粮食不是问题。

几乎同时，周恩来读到反映安徽省和县、无为县大批饿死人的群众来信，也只是回复安徽省委第一书记曾希圣称：“转上一信，请阅后派人前往两县一查，也许确有此事，也许夸大其辞，但这类个别现象各省都有，尤其去年遭灾省份，更值得注意。主席在批转山东省六级干部会议文件上，也曾着重指出这一点。”

但是，如此政策下粮食问题的大爆发是迟早的事情。进入三四月份以后，各地粮食紧张即导致粮食销量无法抑制地猛增，原定1959年度销售计划被大大突破了。还在2月底，中共中央就已经不得不同意各省关于增加粮食销售数额的要求，把原定销售820亿斤的计划，修改为917亿斤。到4月中旬，中央吃惊地发现，各地粮食销售的数量还在增加，年度销售指标很可能会超过1050亿斤以上了。

与此同时，还是有大批农民得不到粮食，因而越来越多地方因发生严重饿死人事件，鉴于无数群众来信雪片般地飞往北京，许多中央高级干部也通过亲友了解到农民饿毙的惨况，许多地方难以隐瞒，也不得不把一些情况上报到省委和中央来了。

3月中旬，江苏省委上报了所属“高淳县在1958年冬和1959年春，发生了浮肿病、消瘦病、妇女子宫下垂患者14000多人，非正常死亡6000多人和外流人口10000多人的严重事件。”

4月初，河南信阳地委上报，“从去年11月以来，全区发生浮肿病、紫疳病和其他疫病累计596176人次，死亡71658人(包括正常死亡在内)，占总人口的0.85%。”

事实上，凡是这时地方自报的死人情况，都有隐瞒。如中央信阳工作组6月调查即发现，信阳地委上报的死亡数字被人为地大大缩小了。实际死亡人数超过43万，其中正常死亡人数只占三分之一多，非正常死亡人数竟然达到28万之多。

毛泽东就推动“共产风”做自我批评

从1960年5月开始，全国性粮食紧张的情况已经是再明显不过了，大量发放粮食救急，国家各地粮库也日渐露底了。

国务院财贸办并粮食部从5月下旬开始，接连四次向各地发出“紧急指示”，并以中央名义几度召开各省、区农业负责人的电话会议，要求全力完成中央计划和部署的调运粮食任务，但各地自顾不暇，纷纷向中央告急，始终不能照中央要求行事，以至于中央负责供应的北京、天津、上海、辽宁三市一省也面临断粮之危了。

7月12日，国务院财贸办和粮食部负责人不得联名求助于李先念，要求救急。李先念随即先后向周恩来和中共中央书记处邓小平，乃至于向毛泽东告急，说明：“现在粮食库存，北京、天津只够销四天，上海只够销两天，辽宁只够销六天，如果不加速调运补充库存，照当前这个样子下去，是会出乱子的。”

到8月初，中共中央已经发现此前的乐观估计又错了。1960年的粮食产量不仅无法达到计划中的6000亿斤，很可能只能收获4500亿斤。粮食产量一下子缩水四分之一，无论是购还是销，原来的计划全都无法实现了。这一情况让中共中央十分紧张，开始提出，全国下一年度的粮食安排必须马上“按需要从低的原则”妥善部署计划。

按照这一思路制订的1960年度粮食收支调拨计划，仍旧是站在国家的立场上，坚持要大大增加国家征购粮的数量。1961年度的征购数字被进一步增加到了1325亿斤，虽然销售粮数也相应提升到1108亿斤，出口粮数降低到48亿斤，但在粮食总产量已经低于1957年水平的情况下，即使纸面上全国农民每人全年口粮也只能安排到360斤原粮。不要说留给农民的这部分“粮食”不少是靠些白薯、大豆之类充数，即使农民真的能够拿到这个数字的粮食，每人每天平均也只有7两的东西可吃。

眼看粮食真的出了问题，毛泽东第一个反应是，必须坚决压缩水利等农村基本建设工程，“挤出一切可能挤出的劳动力，加强田间生产的力量”。他显然很着急，但并没有想到解决眼下问题的办法，而是指望来年下大力生产粮食。他提出：“民以食为天，吃饭第一，必须全党动手，全民动手，大办粮食。”

9月7日，中共中央发出的指示更是不切实际。它要求进一步压缩城乡口粮标准。并且提出，农民口粮，按淮河南北划线，一般应维持平均每人全年360斤原粮，一些地方应压到平均每人300斤以下。指示介绍称：“据河北省委调查，平均每人每天有0.8市斤原粮(全年合290斤)，加上2斤到2.5斤菜，大小人口调剂着吃，劳动力可以维持通常的劳动。”

可想而知，正是在此前后，因为实在无粮以救饥馑，大家于是纷纷异想天开地构想种种含有这样或那样蛋白质及碳水化合物的“代食品”来充数。从毛泽东一直到地方，各级党政主管部门也都信以为真，想方设法地进行鼓吹，并且投入大量人力、物力、财力去组织生产。

连续两年“大丰收”，为什么还会发生如此严重的缺粮现象，并且会出现粮食产量大幅下滑的情况呢？毛泽东这时无论如何不能不去寻找答案了。而他这个时候也终于考虑出了一个模糊的答案。

1960年10月到12月，在毛泽东的指示下，中共中央接连撤换了饿死农民人数太多的山东、甘肃、河南三个省的省委第一书记。与此同时，毛泽东把造成农村问题的症结归纳成“五风”，即“共产风”、浮夸风、命令风、干部特殊风和对生产瞎指挥风。他据此要求各地整风整社，“以纠正‘共产风’为重点，带动其余四项歪风的纠正。”

11月27日，毛泽东在各中央局汇报时讲话再提粮食增产、丰收，“为什么还会出现饿死的现象”这一问题。他自然不承认大跃进或人民公社的基本方针政策有什么问题，而是强调这根本上是“共产风”、浮夸风、干部特殊化闹的。至于为什么会刮起“共产风”来呢？毛泽东带头承认自己“有缺点、有错误”，说“第一个要负责任的是我，北戴河会议决议，有些内容写过了头。”

第二天，毛泽东借转发甘肃省委关于贯彻执行中央紧急指示信的机会，用“中央”之口再度就他在推动“共产风”问题上的责任做了更具体些的检讨。

他写道：毛泽东“自己也曾犯了错误，一定要改正。例如，错误之一，在北戴河决议中写上了公社所有制转变过程的时间，设想得过快了。”而且，当时没有注意到不能由公社来“共”生产队的产，不能搞“一平二调”，不能多搞公共积累，不能过多地搞公共工程等。

毛泽东主动检讨后，中共诸多领导人也纷纷在各种场合进行了自我批评。

至此，建立在大跃进思想基础上的粮食计划指标也迅速降下来了。

1961年1月中共中央还估计1961年度的粮食产量可以达到4100亿斤，但春夏粮食全面紧张，全国十几万个粮站存粮降到160多亿斤，京、津、沪粮食供应全面告急；夏收时更发现全国粮食产量最多可能只有2800亿斤，甚至2650亿斤左右。

鉴于此，中共中央不得不大幅调低1961年度的粮食征购数。因粮食严重减产而造成粮食供应缺口，中共中央除下决心将城镇人口压缩2000万人以外，还被迫决定动用国家黄金储备41万两、白银储备1.4亿两，以每吨70美元的价格进口上百亿斤粮食来填补。但即使这样，主管经济工作的领导人计算来计算去，还是认定必须要征购780亿斤粮食，并要把农村粮食销量从418亿斤，压缩到空前低的300亿斤。

按照毛泽东1959年2月的说法，粮食征购不超过总产量的三分之一，农民就不会造反。但周恩来在1960年8月24日的中央工作会议上承认说，1957年以前征购比例一般是三分之一以下，即在27%－28%左右，最高也只有29%。但1958年因估产过高，征购比例实际上已经超过35%了。今年如果征780亿斤，合原粮930亿斤，恐怕也要占到总产量的33%了。考虑到这一比例数可能带来的危险，最终这一征购数字不得不下调到了717亿斤。

当然，这已经无法阻止1961年更加严重的饥荒全面发生了。

1961年1月上旬，在中共中央工作会议上，三位被处分的省第一书记也都正式做了检讨。

前甘肃省委第一书记张仲良承认：甘肃工作中的错误是十分严重的。“1958年粮食产量公布220亿斤，最后落到110亿斤；1959年粮食数字开始提400亿斤，公布370亿斤，以后定为270亿斤，实际产量仅仅85亿斤。”“从1958年春季，几个县就发生外流、浮肿、死人。1959、1960年发生问题的面积愈来愈大，时间愈来愈提前，情况愈来愈严重。死人数字是骇人听闻的。现在知道，总数85万人(包括非正常死亡)，耕畜死亡70多万头。”

前河南省委第一书记吴芝圃也痛切表示：“估计从1959年10月到1960年11月全省共死亡人口约200万人左右。”

“受灾最严重的地方，人民被摧残得家破人亡，几乎人人带孝，户户哭声，有的整个村庄变为废墟，令人目击泪下。”

山东省发生严重饿死人的情况在1958年底就开始了，持续时间更长，故前山东省委第一书记舒同也不能不受到更多的批评。

实际上，除此三省之外，其他许多省的死人情况也非常严重，只是多数地方盖子还没有揭开。有些死人更多的地方，比如安徽省，省委第一书记曾希圣还深受中央重视；比如四川省，更为严重的死人情况发生在1961年不惜一切解中央之急之后。即使是那些开始揭开了盖子的地方，由于粮食紧张的局面一时无法改变，饥荒死人的现象也难以很快得到遏止。

好在，毛泽东终于不再坚持办公社食堂了。1961年2月，他第一次在食堂问题上松了口，表态说：“办食堂或搞别的事，不要千篇一律，一定要适合情况，一定要根据各地的特点。如果不适合情况，比方办食堂，势必要垮台，也应该垮台。”

据此，谭震林于3月初在中央会议上提出，办不办食堂的问题和要不要继续实行供给制的问题，农民很关心，但又不敢公开提出来，是否可以讨论一下。

4月15日，毛泽东的秘书胡乔木就毛家乡韶山公社调查报告提出：“从群众反映看来，大多数食堂目前实际上已经成了发展生产的障碍，成了党群关系中的一个疙瘩。因此，我们认为，这个问题愈早解决愈好。”报告并列举了食堂破坏性作用的种种例证。

4月下旬，毛泽东、刘少奇、邓小平均表示，在食堂问题上受了骗。大家一致同意胡乔木的报告，主张“当机立断”。周恩来说得好：“食堂不解决，什么也不能解决。因为自留地要人来种。”

这一年夏天，对农村生产及农民生活破坏性最为直接的公共食堂终于全面停办了。食堂散伙后，供给制亦废止了，社队从农民手中“抢”去的各种私人财物等部分退赔给农民，农民重新回到家庭生活当中来了。这样，农民又可以养猪、养鸡、积肥，和自主经营自留地了，也因此再度有了一些自我应对粮食困难的调节能力。

除此之外，中共中央这时也意识到解决粮食紧张问题的另一个关键点，即工业、基建、水利大跃进的严重负作用。因而痛下决心将大跃进以来增长出来的2000多万城镇人口强行“精简”到农村去，对工业、基建、水利等诸多大中型项目建设实行“关、停、并、转”，全面缩短工业、水利战线。如此，持续三年多的严重饥荒，又经过了一年左右的时间，才逐渐得以告一段落。

信阳事件： 地方与中央

张千帆： 从“信阳事件”看央地关系[2]

“信阳事件”实际上是自上而下的中央集权控制的产物。集权体制不仅导致中央与地方信息交流渠道失灵，进而产生了不切实际的中央政策，也产生了好大喜功、瞒上欺下的地方偏好，最后让无数平民百姓为中央和地方的集体失误付出惨痛的生命代价。半个世纪过去，人们或许淡忘了”信阳事件”以及紧随其后的”三年自然灾害”的惨烈，但是历史是不容遗忘的。从九年义务教育的”中央请客”到统一取消农业税的”地方买单”、从自上而下的组织任免到上下结合的买官卖官，今天发生在我们眼皮底下的大小问题不断提醒我们”信阳事件”的存在，不断折射出造成”信阳事件”和”大跃进”的制度症结，不断提醒我们探索中央与地方关系的法治化路径。

一、引言

2009年是震惊中外的”信阳事件”五十周年，正是这次事件揭开了惨烈的”三年自然灾害”的序幕。所谓的”自然灾害”其实是人为造成的灾难，制度造成的灾难。正是制度缺失造就了歇斯底里的”大跃进”，进而造成全国大饥荒，河南信阳就是政策灾难的最早受害地区。从”信阳事件”的惨烈中可以看到，一个国家的宪法制度对于保护人民的生命、安全和基本生存是多么重要。

“信阳事件”是多方面制度因素造成的，本文只是从中央与地方关系这个侧面分析事件的成因。”信阳事件”实际上是自上而下的中央集权控制的产物。集权体制不仅导致中央与地方信息交流渠道失灵，进而产生了不切实际的中央政策，也产生了好大喜功、瞒上欺下的地方偏好，最后让无数平民百姓为中央和地方的集体失误付出惨痛的生命代价。虽然”信阳事件”距今已半个世纪，但是它对于我们今天的教训和启示不减当年，因为半个世纪以来，我们的中央和地方关系并没有发生本质变化。”信阳事件”警示我们，要从根本上防止悲剧重演，必须实现中央与地方关系的法治化。

二、历史的警示

往事不堪回首。河南信阳，一个素称青山绿水、鱼米之乡的地方，全国小有名气的重要粮棉产区，盛产各类家禽、茶叶、木材、毛竹、油桐和药材。1959年，似乎没有什么征兆表明那个美丽富饶的地方会发生突如其来的灾难。事实上，1958年，当地夏粮大丰收，秋粮只是因为大量农村劳力被抽调去大炼钢铁而减收。但是就在一年之后，那个地方爆发了举国震惊的”信阳事件”，高达100万人死于饥饿。据作家白桦说，当时信阳地区”一个村落一个村落的人被饿死”，仅息县就有639个村子的人口死绝，固始县”全县无人烟的村庄有四百多个”；”死绝的户数，光山县就有五千六百四十七户，息县五千一百三十三户，固始县三千四百二十四户。”当然，”信阳事件”只是”大跃进”时代的一个缩影。根据保守的官方估计，全国在所谓”三年自然灾害”时期的非正常死亡人数高达两三千万人，相当于一个中等国家的全部人口。

没有谁愿意回想这段令人心痛的往事，但是中国历来注重”以史为鉴”。有些往事不仅要回想，而且还要反思，我们今天虽然已经远离”大跃进”年代，甚至忘却了以”信阳事件”为代表的惨痛经历，但是造成”信阳事件”的一些深层因素其实并没有远离我们。从当今发生的许多事情中，都能发现”信阳事件”的影子，因而探讨”信阳事件”的来龙去脉不仅是对历史负责，也是对中国的今天和未来负责。

一般认为，全国持续半年之久的特大饥荒完全是人为因素造成的。 但究竟是哪些”人为因素”呢？人们通常将”大跃进”造成的灾难归咎于当时肆虐的”浮夸风”、“共产风”，但是”信阳事件”并不只是意识形态和政策错误的产物。和”文革”一样，”大跃进”的发生、发展及其所造成的后果都有着深刻的制度根源。 单单一个”信阳事件”就集中体现了中央和地方、上级与下级、政府与人民之间权力与义务的错位。

令人难以想象的是，信阳地区饿死那么多人，并非因为粮仓缺粮。据当时在信阳行政公署任专员、中共信阳地委副书记的张树藩临终前写的一个回忆材料，当地所属大小粮库竟然都是”满满的”。 事实上，正是因为中央在全国粮食减产的情况下增加征购任务，从而压缩了农民自留的口粮，才造成了全国性”饥荒”。中央之所以决策失误，完全是各级政府在”大跃进”的气氛下浮夸虚报造成的，而浮夸虚报现象又是中央集权造就的压力型体制的自然产物。在中央集权制下的政绩型体制中，地方官员的任免和升迁都掌握在上级手中。为了获得上级的好感，他们往往不分是非、不择手段地迎合上级意旨。中央提倡”大跃进”，各地就纷纷造假，为中央好大喜功添油加醋、推波助澜。和全国各地一样，信阳地区当时大刮浮夸风，公社大队干部竞相虚报产量。亩产明明只有二三百斤，但上报千斤甚至数千斤。1959年天旱歉收，实产粮食20多亿斤，只有1958年的一半。但地区各县都虚报产量，汇总到地区就成了72亿斤，又是一个”特大丰收年”。信阳地区的9个常委中，竟有8个都同意把全区粮食总产量从20多亿斤夸大成70多亿斤，粮食征购量当然就照此虚报数增加。 在这种情况下，来自各地汇总的中央统计数据必然扭曲失真，严重夸大了全国粮食产量和生产形势。虽然1959年全国粮食大幅减产，中央却全然不知，以至1959年粮食减产11%，征购数却增加了近15%。在1959年3月的上海会议上，中共中央根据1958年的产量标准决定当年征购1150亿斤，后来又在计划征购数的基础上追加200亿斤，而这1350亿斤的征购粮就成为大饥荒的直接原因。

信阳事件”罪魁祸首”路宪文的认罪书。

如果征购遇到农民抵制，那么自上而下的压力型体制又体现出其另一面。中央在虚假信息误导下确定了高指标，地方不仅不会也不敢抵制，而且高指标逐级加码、层层加压。省委压地委，地委压县委，县委压公社，公社压大队。到了基层一级，就只有向农民开刀，逼着农民做这做那，俨然如狼似虎的暴君。河南是全国各地”卫星”放得最多的省份之一，信阳地区又是河南省”卫星”放得最多的地区，农民受害也最严重。政府征调农民去”全民炼钢”、“大办工业”、“大办水利”，以至1958年秋季收获时全省竟有一半粮食毁弃在地里未收入仓。1959年减产，全省实产975万吨，但省委的估产高出实产数一倍多，征购了375万吨，占实产数的37%。产量减少，征购数却增加，结果全县人均留粮（含口粮、种子粮、牲畜饲料粮）比1958年减少了近1/3。粮食减产和征购指标加在一起，后果是抽空了农民的口粮，直接导致饥荒。 农民不愿意交征购粮，各省、地区、县、公社各级党组织就执行中央”反瞒产私分”的指示层层相逼，用专政的手法强行从农民那里搜刮口粮。根据 “反瞒产私分”指示，信阳地委第一书记路宪文动用民兵，指示指挥各县委挨门逐户搜查据说被农民和基层干部”隐瞒”、”私藏”的粮食。在”反瞒产”过程中，信阳地区逮捕了一万多人，其中七百多人死在拘留所和监狱。劫掠了农民的口粮、种子粮、牲口饲料粮之后，征购任务圆满完成。譬如息县产粮5000万公斤，征购了2756万公斤，占产量的55%。全信阳地区征收了16亿斤，占当年产量的一半，结果农民的全年口粮平均只剩100多斤，仅够食用四个月，潢山、光山等县的口粮甚至不足三个月。不到1959年底，大批公社食堂就已断粮停伙。路宪文怕真实情况传到外界，指令各县：“不准农民生火做饭，不准外出逃荒要饭，不准向上级反映情况。” 各县派民兵封锁村庄，街头、交通要道都设了关卡。农民无处可逃，只剩下饿死一途。

在整个过程中，社会乃至政府内部并非完全没有出现抗争，但是抗争力量过于弱小、零散、非制度化，根本不足以阻止灾难的进程。事实上，制度的力量完全扼杀了群众和部分干部的抗争。在”反瞒产”的绝境中，群众写信到省委，结果被转回地委严肃处理，有的甚至被逮捕法办。信阳县委有一个纪委干部看到饿死人的严重问题，给省委写信反映情况，也受到留党察看处分。当时，信阳地委书记路宪文在省委支持下，不让干部群众向中央写信反映情况，专门开会让各邮局把关，凡是反映情况的信一律扣压。后来统计被扣压的信件竟达12000多封。即使如此严格限制，还是有人跑到许昌地区寄信。有一个党支部的23个党员饿死了20个，剩下的3个党员给省委写了一封信，请求省委救他们村的村民，但是此信也被省委秘书长扣压并要查处。在这种情况下，上级政府当然无法了解下面的真实情况。

即便在大灾难发生后，中央还是无法深入了解地方实情。到1959年夏收前，中央才发现信阳问题，于是派工作组前来调查情况、追查责任，并发了一些救济粮，缓解了大规模饥荒。1960年底，毛泽东指定他身边的工作人员到信阳调查。一行人于1961年初到达河南，但是省委第一书记吴芝圃害怕他们看到真实情况，就把他们安排到了许昌专区的鄢灵县，结果没看到信阳地区饿殍遍野的惨况，而只是看到了鄢灵县”农民大量挨饿、生病、死亡的凄凉后果”。 当时信阳”统一口径”，饿死的人不能说是饿死的，必须统统说成是瘟疫传染而死。中央得知”信阳事件”后派中纪委下来调查，但是省委书记不是正视错误、承担责任，而是千方百计地设法掩盖。只是在中纪委将问题报告中央后，毛泽东才批示说”信阳事件”是”反革命复辟”，中央从各部委抽调数百人来到信阳地区。但是结果是什么呢？就在河南省委接到风声的第二天，省委书记就到固始县召开了万人大会，宣布当时反映真实情况的原县委书记为”反革命”并将其逮捕。为了继续”捂盖子”，省委将信阳地区八名县市委第一书记开除党籍、逮捕法办，并撤换了其余的县市委书记，甚至调遣部队武装押送，将农村20多万基层干部集中”特殊训练”。一时间，信阳地区闹得鸡飞狗跳、人人自危。 当然，闹剧最终被平息了，但是迟到的调查结果并不能挽回遭遇涂炭的百万生灵。

在”信阳事件”的集体悲剧中，当地人民付出了极其惨重的生命代价，但是我们不能停留于同情和谴责。固然，信阳地区连同河南省委的部分领导人严重滥用了公权力，对当地的人道主义灾难负有不可推卸的责任。然而，就和”大跃进”本身是个人错误和制度缺陷相互作用的集体产物一样，信阳地区干部个人的错误乃至罪责并不能掩盖制度在整个事件中发挥的主导作用。事实上，在自上而下的中央集权体制面前，权责的归属并不那么清楚。个人错误的性质再恶劣，似乎也变得情有可原，甚至让人感到有点”无辜”。错误的源头在于中央制定了过高的粮食征购计划，但那显然并不是因为中央领导有任何恶意甚至明显的疏忽，而完全是受各地浮夸虚报的数据误导的结果。至于各级地方干部为什么如此好大喜功，答案也很简单–因为他们生活在这个体制下，个人命运完全掌控在上级领导手中。既然他们对上而不对下负责，他们所做的一切都是为了让上级领导”满意”，最终让国家最高领导人”满意”，似乎也在情理之中。毕竟，他们并不是”大跃进”的始作俑者，他们只不过是跟着起哄、贯彻落实上级政策并为最高决策者证明”大跃进”的”伟大”或”正确”提供具体”证据”而已。在整个事件过程中，信阳地委书记路宪文可以说是劣迹昭彰，但是笔者并不相信他就是一个十恶不赦的混世魔王。用传统的政治套话来说，这个同志只不过不注意工作方式、急功近利或虚荣心过强而已，但他很可能也只是要把上级交代的工作做好。至于他以及省委书记后来欲盖弥彰、阻挠调查，也只是在一个地方”一把手”一手遮天、权力不受制约的制度环境下习以为常的自然反应。对比今天许多煤老板出事后的第一反应， 不难看出现在看来荒唐离奇、难以置信的故事不过是当时特定制度环境下的一般人性的自然发挥而已。这么说来，似乎很难锁定个别领导甚至领导团体为”信阳事件”负责。归根结底，”信阳事件”是中央集权制度的产物，是中央和地方官员在既定制度框架下不经意间”合谋”的结果。

具有讽刺意味的是，”大跃进”正好处于1949年后第一个放权阶段的高峰。但是在那个时代背景下，虽然中央将一些具体决策权下放给地方，整体思维仍然是高度集权的。至少，中央决定地方人事的基本制度并没有改变。况且地方究竟在多大范围内有多大权力，完全由中央甚至最高领导人个人说了算，地方权力作为中央权力的剩余可以在一夜之间大起大落，缺乏任何确定性和可预测性。更重要的是，地方权力膨胀之后既不受中央的有效监督，更不受人民的实质性约束，因而极可能发生最恶劣的侵犯人权事件。”信阳事件”表明，这种放权模式很可能产生最糟糕的结果：中央放权之后，地方获得了虚报数据、抵制调查、阳奉阴违的自由裁量权；在蒙骗上级和中央之后，地方又负责层层落实中央依据虚假信息所制定的不切实际的政策，最后将全部负担压在处于底层的老百姓头上。后者作为整个权力链条中的最末者，当然只得像沉默的羔羊一样任人宰割，直到发生人道主义悲剧。当然，他们可以通过信访等渠道向上级反映情况，但是”信阳事件”表明这种渠道是不可靠的。如果政府官员的所作所为不直接接受人民的制约和监督，那么无论如何复杂乃至完善的政府内部制约都不足以保护人民的基本权利。在自上而下的制度惯性下，中国当时似乎没有任何一种力量能够阻止悲剧的发生。要从根本上防止悲剧重演，只有弥补制度上的缺陷。

“人不可能两次踏入同一条河流”，历史是不能假设的，但是我们不妨做一次假想的思维实验，假设不同的制度背景并预测它们可能会产生什么社会后果。假如中央没有权力和义务规定全国性的粮食征购任务，地方粮食生产基本上由地方政府或农民自己决定，”信阳事件”当然首先就没了缘由。更广泛地说，假如中央没有权力或能力在全国掀起”大跃进”狂潮，或中央领导人的决策必须通过民主程序接受各级干部和人民的检验，或言论自由受到有效保障，地方干部和人民可以畅所欲言、充分表达自己的不同意见，诸如彭德怀元帅在”庐山会议”上的反对意见受到充分尊重，那么即便”大跃进”得以开展也不至于产生如此惨烈的后果；假如地方官员的任免并非完全由上级说了算，那么地方政府就没有如此强烈的动机集体造假，并可以期望某些理智的地方官员在当地阻止至少变通不合理的中央政策；假如新闻可以及时报道信阳等地的人道主义危机，那么中央也就不必等到危机酿成惨剧后才布置迟到的调查，地方官员也不可能继续胡作非为、抵抗中央。哪怕政府给农民一点点人身自由，被动地允许他们外出逃荒要饭、流浪乞讨，而非强迫他们画地为牢、坐以待毙，也不会发生那么多村子全部人口”死绝”的惨剧。 最根本的是，假如地方官员真正是由当地人民选举产生而非上级任命的，那么他们的所作所为当然不会像信阳地委那样，即便是路宪文当政也不可能是他在”信阳事件”中表现的那个样子……我们还可以做许许多多的假设，而以上任何一个”假如”成为现实，都足以防止”信阳事件”发生。

今天，“信阳事件”和”大跃进”的惨痛记忆已经离我们很远。我们当然不希望悲剧重演，甚至不相信悲剧还可能重演。然而，酿成”信阳事件”的制度根源并没有消失。事实上，中国今天的中央与地方关系和当时是何其相似。1982年宪法规定了自下而上的人大制度，地方官员由当人大选举产生，但众所周知的是，宪法规定和政治现实之间存在着很大差距。地方官员主要还是由上级任免、对上级负责，这从近几年流行的”一票否决制”就可见一斑。虽然1994年开始实行”分税制”，中央和地方财政形成独立的两套系统，但是主要税种的立法权和解释权仍然掌握在中央那里。最重要的是，在全国人大作为最高国家权力机关的宪法框架下，中央的立法权仍然不接受任何限制，中央和地方之间的权限划分仍然处于一种理论上中央决定一切、实际上地方我行我素的无序状态，缺乏任何基本法的规范，因而也必然缺乏确定性、稳定性和可预见性。在改革开放过程中，这种中央和地方关系模式产生了一系列后果–虽然远不如”大跃进”和”信阳事件”那么严重，但是仍然值得我们重视：一窝蜂的乡镇企业导致了乡镇和村庄的大规模举债；九年制义务教育的全面展开体现了”中央请客、地方埋单”；地方官煤勾结严重削弱了煤矿安全生产规定的贯彻落实……这一切都是中央和地方关系没有理顺的结果，从中我们可以看到”大跃进”的影子。固然，在21世纪中国的大环境下，”信阳事件”的原版确实不太可能重演，但是为什么早已发生过如此惨重的悲剧而至今还没有充分、深入地反思和探讨我们的中央和地方关系呢？

1958年8月6日吴芝圃（前左二）陪同周恩来总理参观河南小麦展览馆

三、制度的意义

虽然往往在单一制国家受到忽视，中央和地方关系一直是宪政的重要课题。尤其对于大国来说，中央和地方关系在国家宪政体制中发挥着枢纽性的作用。如果可以用人体来比喻政体，那么中央与地方关系在一个国家的地位和作用就相当于人的”脊柱”。这条”脊柱”上通大脑中枢，下达各部分肢体脉络。中央和地方关系确实将中央、地方和人民联系起来，关涉国家宪政中几乎所有的重要问题，也在很大程度上决定着中央政府、地方官员和普通老百姓的行为方式乃至整个国家的运行效率和资源流向。如果地方官员的任免实际上都由上级决定，那么官员就不可能真正关心地方公共利益，而是成天想着”跑官”、“买官”、“卖官”；如果地方官员不是由当地老百姓选举产生的，所作所为不需要对他们负责，那么他们就极有可能滥用手中的权力，在中央监督因为种种现实制约也不可能完全到位的情况下，老百姓的基本权利必然得不到可靠保障；如果中央对于大大小小的所有事情都可以通过立法规定，如果中央立法权至高无上而不受任何宪法限制，那么即便民选产生的地方政府也失去了充分的自治空间，不得不随时听命于中央，中央也完全可以通过合法方式将优势资源集中到首都等少数几个大城市，而不是考虑全国各地的均衡发展。如果中央可以命令地方执行中央的政策和法律而不补贴执法成本，那么就容易形成”中央请客、地方埋单”的现象，导致地方政府财政入不敷出，公益事业无以为继，而许多看似良好的中央政令也无法得到落实；如果中央完全掌握了财政立法权，那么就更可以随意分配中央和地方的财政资源，使财富和能源向发达地区聚集，将贫困和污染留在资源产地，以至各地贫富差距不断扩大。在平常时期，不合理的中央和地方关系将导致资源浪费、公益废弛。在极端情况下，它甚至会产生”大跃进”的浩劫。因此，中央和地方如何分配事权、财权以及决定治理模式的”治权”，确实关系着国家和人民的重大福祉。

在这个意义上，一个国家不仅有一块自然地理版图，而且也有一块中央和地方关系所绘制的制度版图。制度就好比一张网，附着在生活在这片土地上的人，影响着他们的行为选择和社会资源的流向。当然，制度版图和地理版图之间并不存在一一对应的必然关系，特定的人口地理环境并不决定惟一合理的制度框架。事实上，制度这个”上层建筑”对地理等先天因素具有极大的”反作用”。 随着科技进步，自然版图对人类活动的约束越来越不重要，制度版图的重要性则日益彰显。山西产煤，但是绝大多数煤及其产生的电并不是在山西消耗的；新疆富产天然气，但是绝大部分天然气都通过管道源源不绝地运往更为发达的东部地区，而这些地区之所以更为”发达”，并不是因为它们享有得天独厚的自然资源优势。论矿产，北京肯定不如山西或内蒙丰富；论土地，上海肯定不如河南或四川肥沃，但是人、财、物、知识、技术、文化却不断向北京和上海等大城市集中。之所以如此，除了历史形成的原因之外，无非是因为这些地区享有现行制度赋予它们的优势。然而，这种地区优势是否具有正当性？毕竟，即便纯粹从国家利益考虑，中国也远不止北京或上海这一两个”亮点”。在资源总量有限的情况下，任何分配方案都是有机会成本的。同样的能源或资金投入北京，就不可能在其他地方产生效用，因而向北京或上海倾斜的制度可能成就几个大城市，但是从长远来看势必影响全国的健康发展，而这种格局显然并不是制度设计的目标。对于任何一个特定的国家来说，制度版图的正当目的既不是被动维持地理版图所先天确定的资源分布，也不是按照个人或集体的主观意志任意改变资源格局，而是促成人和资源的最佳配置，帮助人们超越地理版图的制约、实现自由和自愿的互惠选择，促使资源往社会效益最优的方向流动。

半个多世纪以来，由于人口大量增加，加上”大跃进”和”文革”的浩劫，中国赖以生存和发展的自然资源已相当有限，因而需要倍加珍惜，而资源分布又呈现出显著的地区不均衡，并和国家长期形成的发展布局差异很大。

中国自然版图的大致特征是东部人口和财富密集，西部则人口稀疏但是资源丰富。中国目前80%的财富和生产能力集中在东部沿海约100万平方公里的平原，人均一亩耕地，因为工农业发展而过度利用，地下水超采，土壤河流污染，已经超过环境承受能力。现在耕地每年减少500万亩，人增地减的趋势将持续下去，预计到21世纪中期需要增加粮食5000亿斤。要维持可持续发展，惟一的办法是向西部移民、引水引资，开发大片新工业区和农业丰产区。 西南地区有全国90%的水能资源，开发却不到10%。大量油、气、煤、金属、矿石蕴藏在西部，加工业却集中在东部，从而形成了西气东送、西电东输的局面，西人也大量东流。地区发展的不均衡不仅使发达地区人口超载，而且也扭曲了资源配置，浪费了人力、物力、财力，人为增加了建设成本。近年来，中央先后提出了”西部大开发”和振兴东北部发展战略，说明人口和资源配置问题已经引起高层重视。但是政府主导的发展策略毕竟是计划经济的遗产，对于中西部的有效开发只能发挥相当有限的作用。要让广大的欠发达地区源源不绝地吸引资金和人才，只有依靠足以驾驭人的动机、激发人的潜能、控制人的欲望的制度。

既然如此，中国的制度版图又是如何的呢？众所周知，自秦汉以来，中国经历了2000多年的中央集权，牢固的集权传统延绵不断，除了内乱和分裂之外贯穿了整个中国历史。1949年之后，中央集权通过政党组织控制和土地及生产资料公有制而大大强化。高度集权的政治体制不仅没有促进全国的均衡发展，反而造成并加剧了地区发展不均衡，尤其是长期形成了城市和农村两个截然不同的”世界”，人为割裂了原本连续的自然版图。虽然中央和地方关系也经历了数次大的变动，但无论是收权还是放权，中国的中央和地方关系都带有太多的人治色彩，严重欠缺法治及其理性基础。这种现象是很正常的，也是中央集权体制的必然产物。制度上的高度集权必然导致个人集权，从而使中央和地方关系沦落为一种政治的而非法律的关系，甚至是中央和地方领导人之间的个人关系。虽然放权一般被认为对经济发展是有益的，但是在中央和地方关系没有法治化的情况下，从集权到放权的政策调整往往很容易出问题。事实上，”大跃进”和”信阳事件”都是在放权过程中出现的严重灾难。改革开放以后，中央放权也产生了诸多问题，只是性质没有那么严重而已。可以说，时至今日，中国仍然生活在长期形成的集权传统之中，仍然没有学会如何通过法律去处理中央和地方关系。尽管如此，人类历史并不是一辆失控的列车，没有目的、任由惯性地行进下去，中国的中央与地方关系也没有必要简单复制过去的历史。毕竟，制度是人凭借理性而创造和维持的；更何况随着中国社会的迅速发展，现行体制正面临越来越严峻的挑战。这些都要求我们深入反思中央和地方关系，通过设计新的制度化解层出不穷的理论和实际问题。

由于法治化严重不足，中国目前的中央和地方关系面临着太多的问题。这些问题已经超出了”信阳事件”的范围，涉及社会的方方面面。中央集权固然可能导致中央专横、产生不适合地方的”一刀切”政策甚至迫使地方政府破产，但是更多的时候，中央集权的弊端更体现为一种欠缺和无能。尤其是在中央政府自身的实际能力有限的时候，继续坚持中央集权只能阻碍中央和地方关系的制度建设，导致中央和地方权限模糊、地方保护主义盛行乃至地方腐败成为无法根治的毒瘤。最根本的是，中央集权将继续维持中央和地方关系的人治传统，而在法治化缺位的环境下，形形色色的实际和理论问题就成了难解的死结。

首先，界定中央和地方权力的原则不明确。自从改革开放以来，中国的中央地方关系一直处于不断的调整过程中，比如地方立法权得到有限承认、地方税收与中央税收获得一定程度的分离、土地资源实行双重管理、地方人大的职能有所健全与村民自治的实施等，但基本上是”头痛医头，脚痛医脚”，没有从宪政的高度探索从根本上解决中央和地方权力冲突的途径，没有能从根本上确立界定中央和地方权力的原则。因此，中央地方关系总是逃脱不出”一管就死、一放就乱”的循环。

其次，主权概念的传统理解过于陈旧。在理论上，传统的宪法学思考一直囿于对单一制和国家主权的片面认识，因而未能在国家统一的大前提下充分承认地方的多元化利益，更未能提出一套有效解决中央和地方矛盾的宪政制度，而对主权概念的教条式理解妨碍了有意义的制度建设。

再次，中央立法权和征税权过分宽泛。至少在理论上，中央立法权是没有限制的，中央立法可以干预地方性事务。虽然1994年实行分税制，但实际上中央税仍然占据主导地位。

另一方面，地方保护主义未能得到有效控制。在实践中，中央的政令并没有获得有效统一，地方经常为了自身利益而采取损害整体发展的措施。地方保护主义相当猖獗。2000年实施的《立法法》未能有效制止普遍存在的立法打架现象，直接影响了国家法制的统一和市场规模的扩展。

最后，”一国两制”构想在新的历史环境下需要重新理解和阐释。《基本法》的”一国两制”为港澳的和平统一和治理提供了宪法依据，但随着历史的向前发展，必然会出现许多原先意想不到的问题，需要宪法学在新的社会、经济和政治环境下作出适当的反思。目前，宪法学者似乎忽视了”一国两制”和”基本法”的概念对于传统宪法学的基本概念与原则的挑战与发展，比如国家主权、法制统一和权利平等。与此同时，两岸分治的长期现实产生了台湾自治的独特需求。如果这种需求得不到满足，必将助长”台独”势力的进一步发展。

总的来说，中国是一个统一的单一制国家，但地区之间又存在着相当大的差异。如何合理划分中央与地方权限，在保证国家统一的前提下因地制宜，是一个一直困惑着中国理论界和政府部门的宪政问题。随着市场经济的发展、人口流动和信息交流的加剧，中央和地方的潜在矛盾越来越突出地显现出来。究竟如何界定必要的地方自主权和有害的地方保护主义？如何分配中央和地方的税收权？土地规划与管理权应该主要由中央还是地方控制？如何妥善处理中央和民族自治地方以及特别行政区的关系？如何创造性地解释和运用”一国两制”的宪法框架，为和平解决台湾问题作出贡献？在21世纪，这些以及许多其他实际问题摆在我们面前，要求我们通过适当配置中央和地方的宪法权能而理性地加以解决。如此看来，中央和地方关系确实构成了一条贯穿中国宪政的主线，中央和地方关系的法治化就是解开中国社会诸多难题的钥匙。

四、走向中央与地方关系的法治化

如果中央和地方关系的深入分析需要相应的宪法理论，那么这个领域的理论储备又如何呢？在西方宪政国家，中央和地方分权研究已经相当深入。尤其在联邦制国家，关于中央和地方权限的争议最后是通过宪法诉讼解决的，因而这些国家积累了丰富的宪法判例，及时并比较合理地化解了国家统一和地方自治之间的矛盾。相比之下，中国社会在改革开放以来发生了巨大变化，原有的宪法理论模式和现实需要之间的差距越来越大，因而越来越不能满足中国社会持续发展的需要。为了应对越来越突出的社会矛盾–国家统一和地方自治的矛盾、中央立法和地方立法的矛盾、各地均衡和财政独立的矛盾……我们有必要调整宪法理论模式并重新思考中央和地方关系命题。

在国内，学者们虽然也一直关注中央和地方关系问题，但是至今没有提出突破性的宪政理论，以有效解决越来越多的中央和地方矛盾。目前的研究趋势是更关注西方国家的中央与地方分权制度，但仍不存在系统的比较研究，也不存在建立在具体比较和分析基础之上的一般原则的概括。事实上，现在许多研究中国问题的学者都喜欢用一套自认为独特的话语体系来修饰地方法治现状，似乎不这么做就体现不出中国特有的”本土”特色。村级政权不纳入国家法治的正常轨道，而是冠之以”村民自治”、“基层群众自治”之类不清不楚的定位。村委会和上级政府之间的权限分配不用中央和地方关系的一般术语来叙述，而是用”县政”、”乡政”或”村治”这类听上去或许独特但实际上没有什么特殊意涵的词语包裹起来。在笔者看来，这种做法除了没有必要地让问题变得更模糊和神秘、分析方法更滞后、在理论上不清不楚、在实践中不明不白之外，并没有什么其他作用。

事实上，许多看似中国语境下独有的问题其实只是一般原则下的特例而已。“秋菊打官司”看上去是传统习俗和现代成文法治之间的冲突，其实不过是体现了中央和地方的法律关系；热心公益而方式粗暴的”山杠爷”至多也只是表明刑法在实施过程中不宜全国”一刀切”，而应该适度考虑当地民情。这些文学或戏剧故事或许反映了当前或以往的某些社会现实，但是并不足以说明法治必须具备独特的”本土资源”，也不足以否认现在法治在绝大多数情况下超越”本土”习俗的必要性。在”后现代”术语的包装下，“前现代”的某些做法似乎获得了一种天经地义的正当性。只要是传统、本土或习惯的，似乎就成了值得保护的稀有物种。但这种倾向似乎是从一个极端走到了另一个极端。如果某些边远地区的少数民族要求妇女陪葬，难道这种习俗也要保护吗？为什么这种习俗可以受到国家法律的禁止，而有些习俗却应该受到保护呢？答案其实并不难找，而就在于中央和地方的立法关系：如果我们绝大多数人都认为陪葬是一种不人道的野蛮习俗，那么尽管当地人显然不认为如此，我们还是可以通过中央制定一部统一的法律予以禁止。当然，中央政令不能是任意的，而必须确实体现全国大多数人的意愿。 至于为什么还要保留某些地方习俗，并不是因为凡是地方的或者习惯的都是神圣的，而是因为国家法律本来就没有必要渗透地方生活的所有层次。对于一些公认为无害的地方习俗，中央没有必要”管那么宽”–用标准的现代（而非”后现代”）术语来表达，就是中央立法权应该受到一定的限制。或者，某些事情无论中央和地方都不应该管，那就应该确认为哪个政府都不应干预的个人自由，甚或中央还可以通过宪法与法律禁止地方干预。因此，这不是一个”本土”和外来的关系–即便完全本土的国家法律同样会和地方习俗碰撞，也不是习惯法和成文法的关系–某些地方习俗完全可以通过地方立法表现出来，而就是一个地地道道的中央集权和地方自治的关系。只有放在中央和地方关系的一般分析框架中，才可能以理性而非感性的方式去解释地方习俗和国家法律的冲突，同时设计有意义的解决方案。

半个世纪过去，人们或许淡忘了”信阳事件”以及紧随其后的”三年自然灾害”的惨烈，但是历史是不容遗忘的。从九年义务教育的”中央请客”到统一取消农业税的”地方买单”、从自上而下的组织任免到上下结合的买官卖官，今天发生在我们眼皮底下的大小问题不断提醒我们”信阳事件”的存在，不断折射出造成”信阳事件”和”大跃进”的制度症结，不断提醒我们探索中央与地方关系的法治化路径。只有从根本上扭转我们的思维、改革我们的制度、防止悲剧重演，我们才能对得起”信阳事件”中无辜受害的百万生灵。

大饥荒期间的北京食品供应

本节内容来自《1959-1962年大饥荒期间北京的食品供应》[3]，原载《炎黄春秋》2007年第8期

1958年的“大跃进”，由于工作严重失误，左倾错误在各个领域泛滥成灾，造成国民经济失衡。伴随而来的是“大跃进”后期发生在全国(大陆地区)的空前大饥荒。

这场灾难同样波及“首善之区”的北京，出现了有史以来很少遇到过的商品匮乏，食物短缺，市场紧张。

然而，幸运的是，北京作为首都，有着独一无二的“政治优势”。党中央采取非常措施，全国各地区、各兄弟省市皆以“政治大局”为重，用行政手段压缩当地人民的基本需求，全力以赴支援北京。居住在京城的平头百姓也沾了光,——最低生活水准得到维持，且远远高于外省市居民生活水准，而此时神州大地饿殍遍野。

民以食为天

京城用粮全靠外地调入，自1959年以后，调入发生困难，越来越少。曾一度出现库存用粮不够维持六天需求的紧急状态。当时全市人口不足400万(享用商品粮待遇的“非农业人口”)，遵照党中央指示：居民口粮低标准供应，把自1954年“统购统销”后实行的居民“凭证”供粮改为“凭票”供应。凡是在京有正式户口(所谓“吃商品粮的”)每人按月发放粮票。粮票分为：粗粮票、面粉票、大米票等，粮食定量依年龄大小，因人而异，从婴儿降生的3斤、少儿6斤、儿童8斤……至成人21斤不等。此外还依身份不同，指标各异，如在校大中学生、机关干部、特殊工种……略有所增加。其中面粉供应占总定量20%，大米占10%，其余供应粗粮——玉米面、白薯干，有时即高粱面、鲜白薯等杂粮。

婴儿发给奶证，每日两瓶，每瓶半磅。满周岁的，供应1瓶，再掺兑“代乳粉”。代乳粉票和婴儿糖票，每月各发一张。凭票到指定商店可购代乳粉1市斤(由黄豆粉、大米粉及少许奶粉掺兑而成)和黄砂糖2两(古巴产的)。

由于口粮标准低，副食品短缺，人们饥饿，粮管部门在定量变更及旧粮票销毁的管理上时有漏洞出现，一时间贪污、偷盗、倒卖粮票以及印制假粮票的案件屡有发生，1961年1市斤北京市粮票黑市价格3元(当时生产第一线的工人80%以上月薪为三四十元)，1市斤全国通用粮票黑市价格4元，1市斤北京市面票黑市价格5元。

当年，作为多数居民的“骨干”副食品，猪肉自1959年元月起凭票供应。凡是在京有正式户口的，每人每月三张票(分为上、中、下旬各一张)每票供应鲜肉1—3两，依货源状况而定，肉少时供应1两，肉多时不得超过3两。但自同年5月起，把每人每月的三张票削减为两张(上、下半月各一张)。

1960年猪肉货源急剧减少，到当年7月起已无鲜肉可供应居民，当月市场投放陈年肉罐头顶替鲜肉供应，数张票集中起来可买到一盒(听)罐头。1961年起，将原发放的每张肉票面额最多3两削减为2两。同年4月，用库存的鸡、鸭、鱼罐头顶替鲜肉。6月到年底，对居民停止供猪肉。

牛、羊肉自1959年元月起凭票供应。凡是信仰伊斯兰教的少数民族居民，在京有正式户口的,，每位每月发给“清真肉票”三张，票面标明：上旬、中旬、下旬，每张票一次性使用，可购鲜肉1—3两(牛、羊肉二者选一)。货源不足时，曾从西北调入骆驼肉顶替牛肉供应。同时规定：下货(内脏)顶替鲜肉分量。

据官方统计：1961年北京市人均肉食消费量是8两半(全年)，是有史以来北京居民消费水平最低的一年。但仍远远高于其它兄弟省市。(统计数字见《北京副食品商业志》2002年版)

1960年，蔬菜被正式划为“国家二类商品”，强化“产销统管”体制，对居民实行凭票限量供应。凡是在京有正式户口的，每人每天供应鲜菜2两(100克)，但品种不限。萝卜、土豆、白菜等任择其一，以土豆居多。另外还发放有少量的“葱票”，持票可购买到少许葱、姜、蒜等，主要由“居委会”安排，重点是照顾基层革命军烈属。但有时出现凭票也无菜可买的情况，仍可持票买到腌菜或咸菜(腌酱菜也凭票供应)。

冬贮大白菜凭《北京市居民副食购货证》每户供应数斤、十余斤不等，这要根据货源状况而定。

鸡蛋自1958年元月起就实行限量供应，凭《北京市居民副食购货证》每户每月供应1市斤，但超过十口人的“大户”,每户每月增加1斤。

1960年至1961年，鸡蛋对普通居民停供，仅按中央有关规定，对“特需”人员提供，如在京的领导干部、高级知识分子、驻京外交人员等。

花生和瓜子一年“品尝”一回。每逢春节光临，每户居民凭证供应花生半斤(含皮)和瓜子2两(熟)。花生与瓜子属油料作物，早在1953年即被列为“统购统销”物资，国家有关部门对此一直掌控很紧。直到1965年以后，才由每户居民每年供应半斤改为每人供应半斤和瓜子2两。这是后话。

食糖供应凭《北京市居民副食购货证》每人每月供应2两。水果块糖或黄砂糖二者选一。黄砂糖是从古巴进口的。

食油供应按在京正式户口，每人每月发放油票一张。凭此票可购食油三两，品种以豆油或棉籽油(当时叫卫生油)居多。花生油则在年、节期间少量投放市场。此外，春节每户额外增发“节日补助油票”一张，凭此票可购香油(芝麻油)1两。
食盐供应凭《北京市居民副食购货证》每户每月供应1市斤，大粒粗盐或精盐任择其一，超过十口人的“大户”可增加半斤。

稀黄酱每月每户凭证供应半斤(无包装，自备器皿)，超过十口人“大户”增加半斤。

芝麻酱供应逢三节(春节、国庆、五一)，凭《北京市居民副食购货证》每户供应1两(50克)，无包装，自带器皿。

此外，逢年过节还有粗粉条2两、粉丝1两、花椒半两、大料半两、木耳半两、黄花半两、碱面儿半两，皆凭《北京市居民副食购货证》按户供应。

酱油(低档)、醋(散装)基本是敞开供应，但每次购量不得超过3斤。所幸不限次数，群众称之“限量不限次”。

糕点食品自1958年下半年起供应趋紧张，毕竟是粮油制成，为弥补日常饮食热量不足，许多居民抢购充饥，出现排长队“景观”，市场经常脱销。自1959年春节起，正式实行凭证限量供应。凭《北京市居民副食购货证》每户可购1市斤，品种任选，主要是三大类：蛋糕、桃酥、江米条，其它花样品种不多。后来由于糕点原料短缺，自当年9月起由凭证供应改为“凭票”，每户每月发给糕点票和饼干票各一张。凭票购买糕点半斤和饼干2两，同时另加收北京市粮票4两(全国通用粮票不行)。

茶叶自1959年起被划为“国家二类物资”。鉴于当年基本国策“以粮为纲”，茶田大幅压缩改种农作物，产量锐减，市场罕见。

1960年中秋、国庆两节，居民凭《北京市居民副食购货证》每户供应茶叶1两(低档)。

1961年春节，每户居民凭证供应茶叶1两(低档)。1962年货源更紧张，市场脱销。考虑到“政治影响”，不得不从中央各大机关、部队招待所、宾馆等单位库存茶叶中回收一小部分填补首都市场“空白”。据官方统计当年回收茶叶达484公担,，缓解了市场紧张。同年国庆，城市每户居民凭证供应1两(中档)，郊区农户供应半两(低档)；在企、事业单位有正式“集体户口”的单身汉凭《个人购货证》每人供应2钱。

北京的餐饮业(各类餐馆、饭庄)，奉市委之命于1960年7月30日实行就餐收粮票制度。自古以来，北京餐饮业闻名遐迩,，名菜佳肴，应时迭出，烹制精细、选料考究、滋味各异。然而,这一历史形成的特色，自1953年实行“粮油统购统销政策”后发生根本性转变。原料采购受到严格限制，其经营品种、饭菜质量大打折扣。继而是1956年的“公私合营”，管理体制变更，许多老字号餐馆、饭庄被“合并”撤点，有相当一部分关门歇业，剩下的勉强维持，但要隶属于新成立的国营“饮食公司”管理。此时仍基本能敞开供应，主要提供些大众化的主食馒头、烙饼之类。

可是，到1959年底又发生变化，当时由于粮油茶肉蛋短缺，北京附近周边城镇(天津、保定、石家庄等地)的大小饭馆率先实行就餐收粮票制度，加之当地居民口粮标准低、副食品奇缺，许多外地居民集中涌入北京，专程觅食就餐。一时间，京城大小餐馆门前出现前所未有的排长龙景观，人流云集，彻夜不散。从晚上开始排(次日早餐)，清晨早餐过后又排起午餐队，午饭后又开始排晚餐队，晚餐过后又开始排次日早餐队……循环往复。往往一家多人轮番上阵，同时又有大批本市居民也加入队列……毕竟此时主食尚不收粮票！此状况引起中央高度重视，不仅粮油消耗量大，且局面混乱，“政治影响”太坏。对此，经中共北京市委提议，并报请党中央批准，自1960年7月30日零时起，北京市辖区内的饭馆、餐厅一律凭票供应。仅保留少数高档饭馆，不收粮票，但价格昂贵，高价菜肴，非普通居民所能享用(计有东安市场内的东来顺、王府井大街路东的萃华楼饭庄、西单北大街的曲园酒楼、王府井大街北口路东华侨大厦内的大同酒家约18处)。欲到这些高级饭馆用餐者，须提前一日在饭庄门前预约，领取“号牌”，次日凭“号牌”入座用餐。每日“号牌”数额有限。

1960年11月14日，中共中央发出紧急指示，要求立即开展大规模采集和制造代食品的群众运动，以渡过困难。党中央根据科学院的建议，向全国人民推荐了若干种代用食品，例如玉米秆粉、小麦秆粉、橡子面粉、小球藻等。党中央要求大规模地动员群众，自己动手、土法为主、自做自吃。为了做好这件事，中央成立了领导小组，设立了专门的办公室，并要求各地区也要设立相应机构，负责对这一运动的具体指导。

由于口粮标准低和副食品严重短缺，人们摄取热量不足，不少群众患了浮肿、肝炎等疾病。经医院确诊“无误”可领取“康复粉票”一张，凭票到指定地点可买“康复粉”一份(麦麸、豆粉与砂糖掺制)，每日用开水冲食数次。据老者回忆道：“疗效还行”。

确保“特需”万无一失

北京作为首都，集中了党中央、国务院、人大、政协、解放军、公安等首脑机关的一大批领导干部。为了保障这一特殊群体的日常消费，坚持“为党中央服务”的主旨，北京在物资和商品供应工作中坚持确保重点、照顾特需、全力以赴、万无一失。

“特需”又称“特供”，机构正式名曰:“北京市食品供应站”。坐落在东安门大街34号，对外通称34号，从不叫全名。它的前身是原公安部八局五处——食品保卫处。早在中共建政之初，为了保卫＂伟大领袖＂及其战友们的人身安全和身体健康，公安部曾设食品专供站，即中南海特需供应站。这个“特需供应站”对外称北京饭店招待所，起初是处级单位，下设四科一室，并管辖几个专用生产基地,，规模较大者是巨山农场，专为中央领导人生产、特制、加工优质的粮油、菜蔬、水果、肉、鸡鸭、蛋、奶……等副食品。基地建有专用屠宰厂、肉食加工厂、糕点糖果加工厂、熟食制作车间、检测化验室等专门设施。这些设施当时皆属最先进的，甚至连猪舍、养牛场……皆聘请苏联专家设计与建筑。

此后，随着政权稳固，特需供应工作越来越完善，不断充实。到1956年，这项长期“政治任务”由公安部正式移交北京市负责。移交时隶属北京市第三商业局，后又划归二商局，在此基础上又进一步充实，不断完善，并建立了一整套完备的长效机制，沿袭至今。

“特需”主要“特”在三个方面：第一安全(绝对安全、万无一失)；其二高质量、高水准；第三方便。为了做到这些，食物从原料生产、采摘、采购、监测、加工、制作、化验、包装、调运、配送、验收……等各环节，皆由专职人员、专门车间、专用设备、专库、专车……进行。做到：“数量、质量、品种、及时、安全”五个保证，一丝不苟、绝不松懈、全力以赴、万无一失。

“特需”商品包括：粮油食品、猪牛羊肉、禽类、各类蛋品、各类海鲜、乳品、生猛野味、糕点、糖果、小食品、调味品、罐头、烟酒茶,熟食、鲜菜、干果、硬果、蔬菜、杂货……及日用品、招待品等等，丰富多彩，应有尽有，且精华荟萃。
特需供应无小事。为了做到绝对安全，其业务干部和职工皆由市商业局选调，但保卫干部和化验人员则由公安部八局任命和市公安局选派。工作人员不仅是政治可靠、思想过硬，而且其出身背景、家庭成分皆经严格审查。他们不仅认真执行中央制定的“特供政策”和“组织纪律”，还能把服务对象“需求什么?喜好何物?”深入研究、探索，认真落实。由于工作成绩优异，服务对象满意，受到中央多次表彰，曾有9位同志先后荣获毛主席接见。

享有“特需”待遇的干部的特供标准依每人的权位高低、官职大小、级别不同，有所差异，除享有“一级勤务”的首长之外，二级首长、三级首长……逐级逊色。
如人大副委员长、国务院副总理、国防委员会副主席、全国政协副主席、最高人民法院院长与最高人民检察院检察长(简称四副双高)，中央明确规定：除按照北京市居民定量供应之外，每户每天再供应鲜肉1斤，每月供给鸡蛋6斤、白糖2斤、甲级香烟2条，食油、果蔬等适量。

正、副部长一级的，除享有北京市居民待遇之外，每人每月再供给鲜肉4斤、鸡蛋3斤、白糖2斤、甲级香烟2条，鲜菜、果蔬不等。

正副司局长一级的，每位每月再供鲜肉2斤、鸡蛋2斤、白糖1斤，甲、乙级香烟各一条。

除在中央、人大、政协、国务院之外，而在北京市、地方上的国营大企业、大单位任职的，凡是行政七级以上的，每人每月再供给鲜肉4斤、鸡蛋3斤、白糖2斤，甲级香烟2条。

行政七级以下、十三级以上的(当时干部划分为25个行政层级，十三级以上属“高干”)，每位每月再供给鲜肉2斤、鸡蛋2斤、白糖2斤，甲级香烟一条。
行政十三级以下、十七级以上的，除享受普通居民的低标准供应之外，每位每月仅能得到2斤黄豆、1斤白糖的额外“关照”。群众诙谐地称呼这个档次的是“糖豆儿干部”。

除此之外，还有“军特需”、“国宴特需”、“两会特需”、“外国专家特需”……不一而足。虽皆属“特供”范围，但规格不一，标准各异。这里仅以体育运动员为例(与外国不一样，我们是“举国体制”，体育经费皆由国家拨)，对即将参加国际比赛(注：困难时期在京仅举办一次国际赛事即26届乒乓球赛)在京集训的运动员、教练员、裁判员和领队，每人每天供给鲜肉2两半。

凡是达到国家“运动健将”一级水平的，在京比赛期间，每位每天供应鲜肉4两(据考：当时享有这一待遇者仅两位:陈镜开(举重)、穆祥雄(游泳))。
对即将参加全国比赛的运动员、教练员、裁判员和领队，在京集训和比赛期间，每人每天供给鲜肉1两半。

“侨汇供应”：困难时期为尽可能多赚外汇，充实国库，中央决定“对在大陆的侨眷实行商品供应优惠政策”。凡是从境外汇入的外币，折合成人民币超过100元的，可凭“侨汇券”增加供应粮食6公斤(大米、面粉和豆类各占1/3)、食油1公斤(花生油、豆油二者选一)、白糖2斤、鲜肉2斤(猪牛羊肉任择其一)，此外还有棉布10尺。

艰辛的时尚

大饥荒引发出连锁反应——物资匮乏。1960年党中央决定：减少民用棉布供应。布票按人头发放，凡是在京有正式户口的(吃商品粮的)，每人全年四尺五寸，实际仅够打补丁用。当时的拆洗缝补业总有做不完的活儿——您送去无论多么破旧不堪的衣物都能补好，做上。打一块补丁，除了收钱，还要按尺寸大小收取布票。
1964年后，情况稍缓，发放布票略增。除布票外，还发行过：棉花票、绒衣票、汗衫票、背心票、裤衩票、胶鞋票、棉鞋票……有一时期，买缝衣线也收布票，一寸布票可买一小团。生了娃的妇女，发给“油布票”一张，凭票可买到三尺油布。

为了分配有限商品，还发放过：肥皂票、火柴票、烟筒票、铁炉子票、铁锅票、铝壶票、生炉子用的“劈柴票”和“炭煤票”。还有大衣柜票、大木箱子票、木床票、圆桌票、闹钟票、手表票、电灯泡票、缝纫机票、自行车票等。这些票都是一次性的，按票面规定的数量购买。据不完全统计,北京市1961年度凭票供应物品达69种，还不包括“凭证”的。

1961年底又发行“工业券”。从此，除凭证和凭票之外的商品皆“凭券”供应。工业券发放是在职人员按其工资收入比例,，平均每20元工资配一张券。购买范围较广：毛巾、毛毯、毛线、手帕、电池、轴线、铁锅、铝盆、铝饭盒、搪瓷面盆、搪瓷口杯、搪瓷便盆、线手套、铁壳暖水壶、竹壳暖瓶、运动鞋、雨伞、棉胶鞋、缝衣针、缝衣线、油布雨衣、夹胶雨衣、人造棉制品、尼龙内衣裤、皮鞋、闹钟、收音机、腰带、刀剪、进口刀片、各类箱包、巧克力糖块及定量之外的香烟、茶叶、白酒等。

城里供应紧张，京郊大地的农村更困难。由于办“人民公社”，社员被迫吃“集体食堂”，淳朴的农民响应党的号召，把自家铁锅、铁勺等家伙无偿捐献出来，投入高炉熔炼，大炼钢铁。1961年“公共食堂”办不下去了，各家农户不得不重起炉灶，但又买不到铁锅等炊具，纷纷涌入城里寻购。然而，市区的商品几乎全都“凭证”或“凭票”供应,农民根本买不到东西。

因此，农民不得不忍饥挨饿，把省下的点滴口粮和小土特产与城市居民进行调剂、私下交换，换一点生存必须物品。针对这种现象，中央发指示：任何人不得私下进行物品交换、买卖、贩运。1961年10月9日，北京市工商、公安部门全面出击,，仅一天之内就取缔、查获私下交换物品案件13977起(罪名黑市交易)，抓获69913人。公检法机关“从重从速”审查处理1万余名，“依法”逮捕100余名，管制34名，“劳动教养”100余名，拘留700余名，“劳动教育审查”1000余名，其余的强制遣送原籍或由所在单位领回去处理.

1. 杨奎松：毛泽东是怎样发现大饥荒的？ http://www.aisixiang.com/data/54354.html
2. 张千帆： 从“信阳事件”看央地关系 http://www.iolaw.org.cn/faxuexi/showNews.asp?id=19674
3. 1959-1962年大饥荒期间北京的食品供应 http://mjlsh.usc.cuhk.edu.hk/Book.aspx?cid=4&tid=3710