兼论民族国家与民主政治两大历史任务的相互缠绕

（编辑说明：民国早期的议会实践，是中国现代政治构建的一个重要的经验，也是探索未来中国政治制度的一个宝贵的可资借鉴的历史资源。近年来不断有学者就此进行探讨。本文也是这种研究的一种继续，但作者更是将其对这种政治事件的考察置于中国的民族国家构建与实现民主政治的落实这样一种大的历史背景中来加以考察，并以此与其他国家略做比较。本网站刊登此文，欢迎就此继续展开讨论）。

代议制度是制度现代化的重要组成部分。中国代议制度的产生并非始于民国，晚清资政院和咨议局已经具备代议制度的雏形，但 民国早期是中国议会制度的重要实验期 。国会和地方议会被界定为民意机构，在共和体制下更是民权的象征，肩负立法和监督行政权的重责。“代议系统在理想状态下的运行，将使公共意志外化为法律，又使公共权力受到强有力的监督。虽然没有哪一个国家能完美地做到这一点，但理念与现实社会实践间的距离并没有否定理念的抽象合理性恰恰来自现实运动自身的内在趋向性。”（第1卷第1章第13节）

诚然，总体上讲，民国早期议会实验的 失败 成分远多于成功，部分由于这一点，中国的革命精英后来转向苏俄党国体制（包括国共两党），1949年即将建政的中共和毛泽东甚至用揶揄的口吻称“资产阶级的民主主义，资产阶级共和国的方案，在中国人民的心目中，一齐破了产”。(1) 其实，这个结论过于 武断 了，兼具 马列意识形态的偏狭 和 成功者的狂妄， 且成为此后几十年中共历史解释中的恒论，贻害数代人。

本章的目的在于用制度现代化转型的“过渡性”眼光重新审视这个主题、这段历史，看看民国早期的议会实验哪些是成功的，哪些是失败的，又何以成功或失败？如果说，民国早期的议会实验总体上可以失败论，那么是什么原因造成这样的失败？而若放到历史发展的天平上横纵比较之，我们又当如何看待这样一个结果？读者会发现，“理念与现实社会实践间的距离并没有否定理念的抽象合理性”，它只是要求有更长的历史空间、更充分的社会政治条件和文化条件去实现它而已。

国会合法性及运作分析

中华民国首届国会

上一章述及，中华民国首届国会诞生于1913年4月8日，虽搞出了一部最不合时宜的宪草，但国会本身的 合法性 却最充分。何也？ 盖因首届国会在南北统一局面下产生，其选举比较充分地体现了主权在民的共和理念，相对而言也比较干净，在这几层意义上，中华民国首届国会都是成功的，开中国现代政治文明之先河。

让我们引用几个数字：首届国会选举，全国选民达4300万，平均每省约190万（以22省计）(2)，这当然不是今天意义上的普选，选民有财产、性别、教育程度上的限制。但欧美各国早期现代化进程存在同样的现象，美国1787年制宪会议后，各州拥有选举权者仅限白人、男性和有财产的公民，有些州，全部成年男人中享有选举权的仅占10%左右，而民国首届国会选举选民则超过全国人口的10%。与清末咨议局议员选举相比较，民国首届国会议员的选举之进步同样清晰可见：就选民财产限制言，清末咨议局选举规定为不低于5000元，民国首届国会规定不低于500元，门槛大大放宽；就教育程度言，咨议局选举规定中学毕业方可登记为选民，民国首届国会规定小学毕业即可；就选民年龄言，咨议局选举规定选民不低于25岁、候选人不低于30岁，民国首届国会则分别改为不低于21岁和25岁（当然，仅限于男性）。清末咨议局选举选民人数只占全国人口约0.4%，而3年后民国首届国会选举选民人数已占全国人口的约10.5%，正是上述限制条件改变的结果。(3)

选举程序，清末咨议局和民初首届国会均采用 复式选举 ，即先由选民选出多于定额数倍或数十倍的候选人，是为直接选举；再由候选人互选而产生最终的定额议员，是为间接选举。比如陕西省选咨议局议员时，曾初选660人做候选人，再互选决定66名正式议员。到了民国，奉天省应产生16位国会众议员，选民先直接选举产生800位候选人，再由这800人互选16人进众议院。(4) 就中国人而言，这些当然都是从未有过的民主、民权实践，足令今人遐想 。

选举自然离不开 政党 。规范意义上的民主社会政党，指一定数量具有相同或相近政治见解的公民之集合，藉此表达共同政见并推荐候选人参与公权力运作，但民初中国政党尚处于萌芽期，不能完全用这个标准衡量之。台湾学者张玉法有专书《民国初年的政党》，据该书统计，辛亥革命爆发后至1913年底，中国各地涌现出各类党（会）682个，其中政治类党（会）达312个，之所以有些政治性团体没有称“党”而用“会”代之，不过由于“党”这个词在中国传统中并非褒义。而在312个政治性党（会）中，具有健全政纲或某一方面具体政纲者35个，目的只在促进或维护共和政体者66个，志在促进地方政治者44个，属于议员俱乐部性质者11个，专事提倡社会主义者4个，争取女权者15个，如此等等。(5) 我们可以从这些数字体味那个转型年代的活跃，各色人等（革命者、立宪派、实业人士、教育家、律师、乡间士绅等等），无论穿西服还是穿马褂，出身新学还是旧学阁老，人人皆可组党，人人皆可议政，社会参与颇有井喷之势 。这是刚刚剪掉辫子、民国 精神生命 的勃发期，看上去乱糟糟的，却蕴涵着转型的动力和希望。后梁启超主张建大党，国会斗争需要也促成国民党、进步党两大政党的整合。孙文二次革命后袁政府开始限制党（会）发展，持有激烈主张者被取缔，民初党（会）活动才走向平缓。

就首届国会内部言，国民党、进步党本来都主张政党内阁，但一个仍然激进，一个相对保守，形成互掐局面，此乃时势使然，亦暴露了两党均不成熟。分裂型而非共识型政党结构是中华民国首届国会的特征，也是它的不幸。分裂型政党结构意味着国会中的不同政党有深刻的政见冲突甚至不可调和，国民党和进步党正是如此。 首届国会议员普遍年轻、(6) 缺乏政治经验、不懂得相互妥协，亦加重了不同党派之间的对立。两党和袁世凯之间的不等边三角关系尤其造成早期民国政治的波涛汹涌，宋教仁的被暗杀、孙文的院外革命、袁世凯的绝命反击终于导致国民党的被取缔和首届国会政治的名存实亡。

安福国会

民国宪制一大特点，是其法统的 非连续性 。1918年8月问世的“安福国会”即如此，它并非1913年首届国会之继承，而完全另起炉灶，系由新的临时参议院制定新的国会组织法和选举法，再据新选举法产生之新国会。

段祺瑞粉碎张勋的复辟梦后，与梁启超联手，而梁力主不再恢复已被解散的旧国会（首届国会），新国会亦当缩小规模，原因都在梁深恶国民党，惧激进派在国会继续为乱，冀望新国会中研究系（进步党转化而来）独占鳌头，以实现梁的“保育、引导加监督”之转型理想（过去对象是袁，如今对象是段）。段同样不喜国民党，在重造国会问题上自然一拍即合。 论者可以批评重造国会没有任何法理支撑，但重造行动本身又是旧国会深刻矛盾的延伸后果，这才是民国宪制非连续性的历史可理解性所在，历史因果往往就是这样相互缠绕。

新国会产生时南北呈分裂状态，自然被西南各叛省抵制，合法性又弱于首届国会。就组织架构言，新国会同样维持参众两院制，但规模略小，参议院由首届国会的274人，缩小为新国会的168人，众议院则由首届国会的596人缩小为现在的408人。议员选举亦仍采用复式选举，但参议院选民标准大大提高，以致各省人口总数与选民人数核算，参议院仅得0.056%。比如直隶省人口2731万，参议院选民仅7263人，占比0.026%；浙江省人口2290万，参议院选民达15268人，算多的，占比亦不过0,066%，而众议院全国人口与选民之比则为14.88%，远高于参议院选民。(7) 这当然凸显了新国会之参议院的 精英主义 色彩，可谓精英选精英，为的是实现梁启超的“保育主义”理想（卓如乃新国会选举制度的主要设计者）。然而，选举结果却完全出乎梁氏预料，梁的研究系在竞选中也最终惨败。何也？这就涉及到新国会最令人诟病的方面： 选举腐败 。

贿选，首届国会选举中已经出现，但不算严重，我们可以把它理解为晚清“买官”现象的某种延伸（民国初起，很多人并不知“议员”为何物，仍视为“官”），但到了1918年的新国会选举，贿选却成了有组织、大规模的行动，罪魁祸首乃一北洋军人、段祺瑞手下红人徐树铮。

徐树铮精明干练，野心勃勃，谈不上有政治理念和特定意识形态追求，却极看重权力。国会有立法权、弹劾权，虽未必实打实，毕竟也是国字号“权力”，值得为此花钱争取。1917年冬临时参议院开幕后，北京安福胡同的一所宅院成为议员们联络感情的场所。徐树铮本人并非议员，但他抓住议长王揖唐，办起了“安福俱乐部”，所谓“安福系”和后来的“安福国会”悉由此而来。徐树铮骨子里看不起梁启超、汤化龙一类文人，当然不想让他们垄断未来国会，但 民国早期国会选举是有竞争、靠竞选的（这与后来国民党、共产党靠组织手段操控选举完全不同），安福系何以能竞争过研究系的大知识分子？一个字：钱 。为了筹足“竞选费用”，徐树铮一方面拉拢另一派系“交通系”，梁士怡、曹汝霖、叶恭绰等“交通系”大佬纷纷解囊；一方面联络各地督军赞助；甚至买卖鸦片、挪用盐税，总之无所不用其极。有了钱，就可以购买选票。贿赂选民，此为主要手段。据载，“徐的策略是中央与地方分头进行。中央选举重点在学界（第一部），有10个名额，安福系以10万元争取，平均每人一万元。办法是派人分头接洽贿买，先选定对象，向王揖唐报告，王转报徐树铮裁定，即进行交易。中央第一部有选票的共计448人，每票价格200~400元，平均300元，估计需要13万元。传说安福系一共买了350余票，用去10万余元。地方上的贿选费用是每省10万元，以山东为例，该省4道为4个选区，每区分配15000元。凡是复选候选人，每人均发给一定数目的‘运动费’，胶东区1800元，济南区2100元，济宁区2300元，东临区2400元。有人从北京回乡竞选，每人给1000元路费。”(8) 徐树铮甚至向各省督军直接指定候选人，然后共同操作贿买，务必让指定候选人当选。据说，参加选举的17省，徐可直接影响者高达13省；大选快结束时，徐曾总结其“战绩”称：全胜者，奉天、安徽、黑龙江、山西、热河、察哈尔、中央各部、蒙古、西藏；十分之久胜利者，吉林、河南；五分之四胜利者，京兆、绥远；四分之三胜利者，山东、江苏；三分之二胜利者，直隶、江西、浙江。大选全部揭晓时，湖北、湖南、新疆、甘肃，徐亦全部得手。(9) 反映到两院议席上，参议院当选的144名议员，安福系占了99名，研究系仅3名；众议院328名当选议员中，安福系236名，研究系18名。安福系大胜，研究系惨败。 徐树铮彻底终结了知识分子们用国会引导、改造军阀的理想，这样选出的国会也自然成为军阀手中的工具、玩物。

首届国会的再度复会

1920年7月，直皖战争爆发，久经战阵的吴佩孚大军在河北力克皖系新军，奉系张作霖又出兵助直，直奉两军接管北京，段祺瑞不得不通电辞职，安福系彻底倒台。鉴于广州军政府总裁岑春煊等宣言解职、希望恢复国会、谋求南北统一，北京大总统徐世昌于1920年10月底令内政部依据民国元年国会组织法筹办新一届国会选举的准备工作。但这个命令遭到南方护法军政府大元帅孙文和浙江、湖北、江西等地督军的反对，“新新国会”最终流产。1922年4月，直奉战争又起，直胜奉败，5月，吴佩孚给徐世昌发密电，提出 解决时局的办法有二：恢复旧国会，是为“常法”，召开国是会议，是为“变法”，“常法”之利，在有法律根据、手续便利、可以较快促成全国统一，故宜取 。(10) 6月初，徐世昌辞职，直系迎请黎元洪复大总统职（6月12日），而黎上任第二天即发布命令，撤销5年前也即民国六年（1917年）6月13日的解散国会令，宣布首届国会将于8月1日复会（日期模仿的亦是6年前即1916年国会复会之日）。旧国会已两度被解散（1913年11月、1917年6月），现再度“重光”，岂不令人动容？难怪新任众议院议长吴景濂在8月1日的国会开幕式上坦言：“神圣机关，陷于停顿地位，同人四方奔散，倏已数年，今幸各方悔悟，法统重光，得再聚首一堂，共商国是，此为极可庆幸之事，又为极可痛心之事，以后同人应惩前毖后，一致努力，完成制宪大业，以尽吾人之天职，而慰国民之希望。” (11)

然而，再度复会的旧国会并没有真的“慰国民之希望”，原因自然不在旧国会本身，而在控制政局的新掌权者。直系头号人物、坐镇保定的曹锟此时已燃起当总统的热望，亦担心直系中坚、驻节洛阳的吴佩孚功高盖主，尾大不掉，二人间隙已生。曹设计了周密的问鼎计划，先策动倒阁（推倒黎元洪复职后的第一届内阁张绍曾内阁），又通过国会内的拥曹议员迫黎元洪大总统去职，甚至派冯玉祥、王怀庆等直军将领佩刀去总统府“索饷”、派“公民团”围攻黎氏位于北京东厂胡同的私宅捣乱，直至给黎宅断水断电，最终迫使黎元洪逃往天津、交出总统印信，可谓用尽流氓手段。此事发生于1923年6月。接着，就是众所周知之“曹锟贿选”丑剧的上演。鉴于国会已经分裂，拥曹派议员与反曹派议员互相攻讦，不少反曹派议员离京南下，为了凑足选总统法定人数，曹氏以“甘石桥俱乐部”名义进行操作，以每票5000元至10000元吸引议员投票，被贿赂议员达500余人，人数还不够，又约定只要出席会议，不投票也送5000元。10月5日，总统选举会总算在北京象坊桥众议院会场举行，曹锟得票480张，超过参会议员总数的四分之三，如愿“当选”中华民国新一届大总统，那些投票议员也由此获得“猪仔议员”的恶名。这当然是民国史上的 丑恶记录 。好在“议员中也有洁身自好者，如浙江籍众议员邵瑞鹏领得5000元一张支票后，随即赴津将支票正反两面翻拍成照片多份，分发京外，并于10月3日向京师地方检察厅告发，请其进行侦查起诉，以‘为国家立纪纲，为国会保尊严，为议员争人格’”，(12) 虽不会有结果，终留下一份响当当的记录以平衡丑陋者。

首届国会再度复会的 唯一正面结果 是终于完成并推出了《中华民国宪法》的 正式文本 。时人称此宪法为“曹锟宪法”或“贿选宪法”，不无贬义，其实从1913年起草《天坛宪草》到1923年10月10日宪法正式公布，这个中华民国首部宪法的诞生竟然经历了10多个年头，可谓历尽艰辛。下一节我们将重点讨论民初各类宪草、宪法内容上的得失，现在要指出的是， 这部如此难产的宪法也不过维持了一年多一点时间，亦谓短命 。1924年9月，第二次直奉战争爆发，10月23日，冯玉祥倒戈杀回北京，囚大总统曹锟于中南海，逐废帝溥仪出紫禁城。11月21日，段祺瑞在各方拥戴下发表通电，宣布就任中华民国临时执政。“临时执政”何意？另起炉灶、不再承认前朝政府之 合法性 矣。段氏通电痛陈：“共和肇造，十有三年，干戈相寻，迄无宁岁，驯至一国元首，选以贿成，道德沦亡，法纪弛费……。国脉之凋残极矣！人民之困苦深矣！法统已坏，无可因袭，惟穷斯变，更始为宜。外观大势，内察人心，计惟彻底改革，方足定一时之乱，而开百年之业。”段执政呼吁召开两种会议，一曰“善后会议”，以解时局纠纷；一曰“国民代表会议”，以定未来国是。此“两会完成之日，即祺瑞卸责之时”。(13)

总之，一切又要 从头开始 了。

临时执政，意味着民国宪制法统的再次中断，换言之，它再度凸显了转型年代民国历史的复杂。

南方政府

现在，我们看看历史的另一面向：南方政府与早期国会政治的关系。 这种关系可以一言以蔽之曰：作为叛乱政府，南方代表着对北方合法政府的不断否定和冲击 。(14) 而南方政府内部也 动荡不断 。

上一章谈到，孙文1917年7月抵达广州另立“军政府”，乃是以“护法”（护民元约法）的名义。在德国政府秘密资助下，孙文动员130余位旧国会议员南下广州组成“非常国会”，这个“国会”当然是自封的，从人数上就很难说合法（旧国会参众两院共870人，来广州者不足五分之一）。根据孙文的需要，“非常国会”通过《护法军政府组织大纲》，全文共13条，规定军政府设大元帅1人、元帅3人，在《临时约法》未恢复之前，大元帅行使中华民国元首职责，对外代表中华民国。“大纲”未设内阁总理，大元帅也无需对“非常国会”负责。元帅仅对大元帅起协助作用，并无参与决定之权。这样， 护法军政府的大元帅是作为高度集权的独断者设计的 。 论者可以善意地推测这种安排同样出于特殊时期之需要，正如1914年袁世凯搞的那个权威主义新约法。问题在于孙文并没有自己的北洋六镇，他这个“大元帅”不过空架子而已。 广西陆荣廷、云南唐继尧两路军阀虽支持“护法”，但不会买孙文大权独揽的账，“军政府组织大纲”规定的3位元帅，两个位子是给陆、唐的，二人竟拒绝接受。第三个位子留给海军司令程璧光，程也无意就任，迫使“大纲”把3名元帅改成了两名。(15)

孙文的专权不但导致和滇桂实力派矛盾的上升，(16) 也引起军政府内部“中间势力”（程璧光、唐绍仪、武廷芳等）的不满，改组军政府的呼声渐起。政府改组要通过国会，“非常国会”于1918年5月4日以97票对27票通过《修正军政府组织法案》，改原来的大元帅独断制为 政务总裁合议制 ，孙文极愤怒，当天即发表宣言“斥责武人争雄”。(17) 其实，这个“修正案”在“非常国会”范围内是合法之举，一定程度上增加了政府的 民主成分， 也是议员们第一次对孙文说“不”。5月20日，“非常国会”选举7人担任总裁，包括岑春煊、武廷芳、陆荣廷、唐继尧等，孙文名列第四，次日，孙发表《辞大元帅职临行通电》，怒而离开广州赴上海。

孙文再回到广州已是两年半后的1920年11月下旬。期间广州的“非常国会”曾经改为“正式国会”（以对应北京出现的“安福国会”，为 分庭抗礼 之表示），这个“正式国会”也曾宣布继续旧国会的制宪工作，但由于法定人数不足、后又发生分裂等原因，最终一无所成。1920年10月24日岑春煊等宣布辞去总裁职务、结束军政府，孙文很快即以总裁名义宣布恢复军政府，那时他还没有回到广州。到1921年元旦，孙文提出军政府已经不够，“广州此时实有建立正式政府之必要”，实则要变“总裁”为“大总统”矣。于是“非常国会”再组，专议这个问题，经一个多月激烈辩论，终于按照孙文意愿推出《中华民国政府组织大纲》（1921年4月7日）。“大纲”极简，竟至只有7条条文：大总统由非常国会选举，以投票过半者当选；大总统总览政务，任免文武官吏，统率海陆军；大总统对外代表中华民国……。(18) “大纲”同样不设内阁，亦没有任何制约大总统的规定，再次推出一个 独断式“担纲者”的制度设计 。

更令人瞠目结舌的是，“非常国会”在通过这个“大纲”的当天，就匆匆举行了总统选举。为什么？反对声众，恐夜长梦多也。据载当晚孙文在广东省财政厅宴请国会议员，演说中即强调“选举总统之刻不容缓”，“议员吕複起而置驳，孙愤极，至以席上之酒壶掷击”。(19) 孙党还对反对立刻选举的议员大打出手，有当事者白逾桓记载“7日与同仁（指反对选举之议员）在新世界宴客，商议进行方法，席散外出，即有张继、田桐、居正等率领暴徒百余人，暗伏两旁草地，用铁杵乱击来客，狄君楼海被击伏地下，身受重伤，至今性命堪虞，桓次出，亦被暴徒围击头面胸臂，血肉横飞，幸得洪（兆麟）师长兵士营救，得以不死……”。(20) 香港《华字日报》4月9日更报道“此次选举总统，固藉华侨电报以为鼓吹，近日复以华侨名义，组织锄奸团，谓选举总统实为应付时局之必要，如有意图破坏着者，即是北方奸细，决以强硬对付云云”。(21) 看来革命党不改草莽本色，必要时仍会拿出铁血的一套。 北洋军阀用武力加金钱迫国会就范，前已论及；南方政府在使用暴力、金钱胁迫议员方面亦毫不逊色。(22) 后者当然非国共官史所愿承认，但真实的历史想必更近于此。可叹。

1922年6月，黎元洪复大总统职并宣布要恢复首届国会法统，本以“护法”为名组建南方政府的孙文却发表对外宣言，称广东政府才是“中国事实上、法律上之唯一政府”，“假使列强承认北京之伪新总统，则其行动仍为干涉中国内政，其行动将更劣于承认徐世昌也”。(23) 6月8日，“非常国会”通过决议，“咨请政府宣布黎元洪解散国会、徐世昌窃据北京大总统毁法乱国之罪，并请明令拿办，明正典刑，以张国法”，(24) 把1917年以来的历届北京政府及其大总统全部否掉。事实上，这正是孙文本人的立场，不过原来打着“护法”的名义，现在连这个名义也不要了。但是，天有不测风云，让孙文想不到的是，仅仅过了几天（6月16日），粤军总指挥叶举竟率部包围总统府要求孙文下野，背景是前些时吴佩孚曾呼吁北方徐世昌、南方孙中山同时辞去总统，以图国家统一，现徐已下台，孙亦当卸位，孙拒绝之，故有16日之兵变。仓惶中，孙只身逃走，留下全部50名卫队士兵保护妻子宋庆龄，两天后孙与爱妻终于会合。在永丰舰上，孙文得前来救驾的蒋介石协助，与叛军相持50余天，但其他主力战舰均已倒戈，孙呼吁列强干预亦无结果，不得已于8月9日放弃广州、乘船赴香港转往上海。这个“大总统”只干了一年半不到，就被迫再度流亡。等到1923年2月孙又一次回到广州时，他已经和 苏联代表 深谈、达成协议而有了 新的计划 和 打算 ， “党治”时代就要来了。 下一章，我们将专门分析这个话题。

若干经典宪法、宪草的比较

本节的任务是对早年民国几部经典宪草、宪法和宪法大纲进行 内容 方面的分析、比较。据时人理解，国会的主要职责之一就是制定宪法。其实不止国会，当时很多贤人志士参与过宪草的设计，提出不同宪草文本。无论观点如何， 这些文献反映20世纪第一个25年一代中国人对宪政的理解与追求宪政的思想历程，和后来国共两党、特别是中共的御用制宪相对比，尤凸显其价值、意义 ，值得用些笔墨。

民元约法（1912）

民元约法即《临时约法》，共7章56条。前文指出，该约法“破天荒第一次确定了中国的共和政体原则，是现代中国重要的宪法文件，但由于它是专为限定未来大总统袁世凯而设计、而推出，这个文件又是导致后来一系列痛苦政争的根源”。（本卷第7章第32节）——这是谈约法的 缘起 和 后果 。 当时的革命党人过于简单、急迫，又拘泥于对西方政制的机械理解，认为民意机构约束大总统天经地义，民初之窘境、国家之危难、转型中国之真正需要却未能充分领会，故有此过。但《临时约法》毕竟是结束帝制、走向共和之第一部确定主权在民原则的宪法性文件，其第一条即宣称“中华民国由中华人民组织之”，第二条称“中华民国主权，属于国民全体”，正面意义仍应肯定。

如果从专业角度看，该约法存在若干瑕疵。首先，约法为限制总统权力而定，在行政机构中另设国务员，且赋予国务员副署之责，但国务员权力来自何方？对谁负责？约法并未明确。由此又影响到国会与行政机构的关系：在经典内阁制框架内，行政首脑由国会多数党产生，对国会负责；为使双方平衡制约，国会有不信任权以监督行政，内阁有解散国会、诉诸民意重新大选之权以为反制。但这些规定《临时约法》全无，作为宪法文献是重大缺陷，如论者所评“约法虽具有责任内阁制之精神，而实未备责任内阁制之体用”。(25) 再如，约法规定临时大总统对参议院之决定有否决权，除非被三分之二以上议员推翻，否决有效（第二十三条），此类条文体现的则是总统制原则，强调总统与议会间的相互制衡，但对于内阁制来说，这样的规定并无必要。 总之，《临时约法》在内容上并不清晰，有相互矛盾之处，原因大概和起草过于仓促有关，原来的《中华民国临时政府组织大纲》本为总统制，现为约束袁世凯而制定约法，匆匆加进一些内阁制要素，但仍有原大纲的总统制残余，就形成这样一个“四不像”文件。必须有“总统”角色、又必须尽可能“虚置”之；并无现成的政党体系、又必须假设可以应用内阁制政治于中国。这就是当时约法起草人面临的困境。转型社会、转型政治之过渡性与不成熟，此亦一例。

国民党宪法全案（1913）

《临时约法》只是临时性宪法文献，1913年2月国会选举、议员产生后，制定一部正式宪法就成了朝野关注的大事。为促进此事顺利进行、避免4月开幕后国会陷入党争，已经形成的议会四大政党（国民党，共和党，民主党，统一党，后三者后合组进步党），各推贤士共18人组成“各政党宪法讨论会”，于2月4日至4月1日在北京举行多次讨论。2月4日的开幕会上主持者孙洪伊谓：“自民国成立，薄海人民莫不望一切法制追踪宇内文明大国，以便建设最完美之国家，但母法不立，则子法皆为无本之木；母法不良，则子法虽欲良而不可得。所谓母法者，即国家所恃以为成立生长发达光荣之宪法是也。方今正式国会行将成立，而此关乎国家根本之宪法大纲不急从事讨论，则此一主张，彼一主张，国会开会，必致茫无把握，虚费时日，国家将受莫大影响……。本会之不能不设，有二理由焉：一则可免党见之纷争，二可得完善之宪法”。“夫临时约法之不完美者，匪只制定者之过，拟亦时间迫卒之所致也。远观列国，皆以充分之日月，多数之人才，聚而为此。吾华当此国势危急之秋，希望良宪法尤殷……。同人等本此理由，创立斯会，远欲定国民万年之业，近期效匹夫有责之劳，切望会中诸君子以国利民福为前提，捐意见，秉公理，俾宪法重大问题得早日共同解决，以为国会正当之补助，则本会之设或可不负国民之期望也。”(26)

这个开场白 令人感动 。虽后续历史证明，讨论会并未消除国会开幕后激烈之党争，也未能解决制宪问题上的深刻分歧，但 有此一番表白，已足证那一代历史行动者并非不知前途之艰险，仍落其臼实属认知以外之原因。故为叹矣！

现在看《国民党宪法全案》，此应为讨论会基础上国民党方面形成的宪法大纲。这个大纲包括31条纲领（后又有8条修正），完整体现国民党的宪制主张。大纲上来即讲国民党主采取“形质俱备主义”（采欧美有形、无形宪法之长而避其短）、“单一国主义”（反对联邦制，因中国联邦之事实发达未熟，不便强造，且联邦制束缚国权，于现实不宜）、“相对的三权分立主义”（这一主张在后来的修正案第一条中改为“ 国会政府主义 ”，理由“如上之第二主义所表示，既不取美之联邦制，而国家疆土广大，又非小共和国制，所能施行，故取国会政府主义”）。(27)

“国会政府主义”是该方案的关键词，强调国会对行政、司法的优先性。这个思路当然是《临时约法》的延续。 那么国会如何组成？大纲主取两院制，以“防止一院之轻率专横”；具体组织，“参议院宜吸收社会上各种特殊势力，众议院宜吸收国民一般势力。所谓社会上特殊势力者，以民主论，首为地方团体，次为职业团体，又次为学术团体。地方团体，发达一地方之生活。职业团体，主持一种职业之发展，其活动之方向，于利害之关系，皆非一般国民所共同，而其生活能力之发达，又特为显著。学术团体主持一国之文化，其精神之发达，特出一般国民之上。凡此者，皆与社会上有优越显特之势力者也，不可不缩而收之参议院。故参议院宜由前述三种团体选出之……。众议院代表国民一般之势力者也，故其议员，应比例全国人口，由一般国民选出之。”(28) 革命党人关于国会参议院的设计，竟提出这样一个精英主义的构成原则，是该方案的亮点。百年后之今日世界正遭受民粹主义之苦，大众民主暴露的某些弊端也正在引起人们的反思。中国民主事业的追求者在总结成熟民主国家的经验教训、思考未来民主中国宪制选择时，我们先人的智慧显然仍具有启发性。

关于大总统，“全案”认为其与国会、法院一样都是“主动机关”，换言之，理论上大总统并没有作为 虚位角色 加以闲置或仅做象征化处理；但“全案”强调作为“主动机关”，大总统需要“制限机关”制约之，“所谓制限机关者，主动机关行使权力，必经由此机关而后有效”之意。“制限机关”由谁组成？首先指国务员，“大总统行使行政权，必经国务员之赞襄，国务员任赞襄之责”；其次，“宜仿法参事院、日本枢密院之意，设顾问院，亦作为行政权之一种制限机关，凡重大国政，大总统必先征集顾问院之意见，其意见虽无强制之效力，而咨询则为必要之条件，盖大总统、国务员职在执行政务，万机丛杂，绝少审虑之暇，身居冲要，尤易陷于感情之偏，故宜旁设一合议机关，凡有重大行政事务，先经其详慎考虑，而后决行，庶免轻率之弊”。 这个设计本算周祥，但在后来的修正案第三条中却删除之 ，称“盖既设合议制，责任政府，凡重大事件，必经审议而后行”，“若复设顾问院，未免牵延过甚，徒增冗员，毫无实益”。(29) 考虑到民初政治现实，国民党方案作此调整，大概是怕顾问院没有制约总统权力、反成了总统帮凶，也未可知。

大总统的选举，国民党方案也做了颇有意思的讨论，不无 可圈可点 之处。“全案”问：“大总统应直接选举，拟间接选举？直接选举，则大总统之发生，直接根据于人民，为总统者，将以对民负责为口实，以人民为后盾，以陵抗国会，总统之权，失之过强。且以我国广土众民，民德未纯，国会议员，既未能取直接选举，自无论总统矣。间接选举，又有二法，一以国会为选举机关，一由全国选出选举人组织选举会。前制仿自法国，自一面言之，选举人之范围过狭，易为他人威胁利诱，国民真意，恐难表现；自他面言之，总统发生，操之国会，国会势足挟制总统，总统必至仰承国会鼻息，即权限内之作为，亦难自由判断。此其弊，法国盖验之。故宪法学者多不谓然，吾国未可效也。后制行之北美，绝无国会选举之二弊，然亦未能尽效，盖美制虽非直接选举，而其选举人决不许上下两院议员充之，总统仍为人民间接所选，故对于人民负责任也，总统对国会之关系，理论上有过强之嫌，事实上有隔阂之患，此其弊也。吾国选举总统，宜取法美二制而参酌之。以国会议员及最上级地方自治团体之议员为选举人，组织选举会，庶几专由国会选举之弊，与夫不许国会参加之弊，皆可免除。且假手现存机关，无须专选选举人，于手续费用节约不鲜，此尤优于美制矣。”(30) 这番讨论显示出 国民党大纲起草者有遍采各国宪法所长、超越欧美之雄心 ；指出“总统发生，操之国会，国会势足挟制总统，总统必至仰承国会鼻息，即权限内之作为，亦难自由判断”，更是 难能可贵 ；其主张的“以国会议员及最上级地方自治团体之议员为选举人组织选举会”之法本来 相当不错 ，百年后本人的《中国宪政改革可行性研究报告》中关于如何选总统，提出了 类似的主张 。(31) 可叹的是，在后来的修正案中，国民党又删掉了地方议员参加总统选举的条文，理由是“地方团体之议员，重于地方观念，恐有以地方利益为标准而行选举者”，另“地方议会议员于大局情势较疏，选举恐难适当”，再“总统由一般公民选举，恐有陵抗国会之嫌”，(32) 其实根本担忧还在国民党既已赢得全国大选，就要保证对大总统的选举控制权操于国会之手而不予分散，以利今后约束大总统本人，也即袁世凯。这是现实政治。理论要为现实政治让路。

关于“国务员之组织”，大纲认为“国务员虽不能取单独制，然事实上国务员中宜有一人为之首领，以统率全体，故国务总理之设，毫无疑义”。而大总统任命国务总理，必须遵循一定规则，不能自行其是，这个规则就是“必择下院占过半数政党之首领是也”。(33) 国务总理由多数党产生，根于“国会政府主义”，因此国务员必须对国会负责。这倒是典型的 内阁制精神 。“赞襄原则”亦由此而出，“国务员必有赞襄之实，始能任失误之责”。同时，这也是对总统的制约，“若任命国务员，漫无限制，恐行政主长，专取庸夫”，最终导致国务员对国会负责之精义“全然消灭”。(34)

国民党已是国会第一大党，自然以上台秉政为 可见目标 。由此亦不难理解，这个“宪法全案”赋予国会众多干预行政的手段，行政却基本没有反制国会手段，可谓“国会政府主义”推至顶点的必然结果。 国民党的方案既在制袁，也在给己方未来执政创造最佳制度条件，因此，这是一个基于即将执政之判断而推出的最有利于自己的宪法大纲。

梁启超宪法草案（1913）

梁启超1912年10月结束海外流亡回到国内，1913年初加入共和党，后又成为三党合并之进步党事实上的领袖，因此，梁起草的这个宪草代表进步党立场。该草案共11章95条，亦洋洋洒洒，然 读者应已了解卓如心思：就转型中国而言，既要行政党政治之根本，又要兼顾袁总统之现实，必须找到二者的最佳平衡，难哉！ 为了解决这个问题，草案有三点值得注意：

首先，关于“ 国民特会 ”的设计（草案第三章）。梁对此作出两点说明：说明一“凡国家必有最高机关，最高机关者，超乎立法、行政、司法三机关之上，而总揽主权者也。其在君主国，此机关宜由君主掌之；其在共和国，此机关宜由国民全体掌之。国民全体意思之表示，其方法有二：一曰国民全体直接投票，美瑞等国是也；二曰特设一代表机关，法国是也。今采用第二法，置此机关，名曰国民特会。”说明二“此机关或拟称为国民议会，嫌其名义与国会相混。或称为临时国民议会，嫌其名不雅驯，且义不周洽，故定为今名”。国民特会何以组织？梁启超建议“国民特会之组织，纯仿法国，即以国会两院议员为特会议员”。“或疑似此不过国会变相，何必多立名目。此说不然。就法理上论之，国民特会与国会，画然为两机关，一总揽主权之全部，一行使主权之一部，性质各异，不容混淆……。就事实上论之，国民特会与国会，分子虽同，然国会分为两院，各自表决，国民特会合于一堂，共同表决。表决之结果，绝非漫无差别。此如化学公例，以两种同质同量之物，分置两器与合置一器，其化分之结果必不从同也。法国立法之意，盖根于是，今采之。”(35)

那么， 国民特会主要做什么？梁列出四条：修正宪法；选举总统；变更领土；弹劾执政。 梁亦指出“国民特会职权四事，皆国政之最重大者。其议决程序，自当视寻常法案特加严重”。“国民特会议事，须总员三分二以上列席，其表决须列席员三分二以上同意。”(36) 就功能而言， 这个思路与孙文之国民大会设计与四项“直接民权”很相似（见下一章），虽然组成方式有异。它们又几经变换演变成1954年之中共全国人民代表大会，作为中共党国体制内形式化民权的体现。此为后话。

其次， 草案重视立法与行政权力的平衡，以收相互制约之效 。第四章“国会”第三十六条定“众议院认国务员施政失当时，得以不信任之意，牒达大总统不信任投票，须众议院总议员过半数列席，乃得行之”。说明：“《临时约法》只有弹劾之规定，而无不信任之规定，且弹劾之程序极繁难，此权殆同虚设。政府失败，几无复救济之途。夫弹劾与不信任，其性质全异，故其程序亦不宜混同。弹劾之动机，在法律问题，其结果继以审判。在各立宪国史乘中认为不祥之事，行者甚稀。特宪法中不可不设此条耳。故不妨特加严重，以其权属诸国民特会，而国会各院仅得动议也。不信任之动机，在政治问题，其结果仅政府更迭而止。各国政争，盖常行之。故其程序不宜太繁重，以院中普通议事之法，略加郑重行之可也。所以限于众议院者，因政府只能对于众议院负责任也。”另一方面，第五章“总统”第五十条又定“大总统经国家顾问院之同意，得解散国会两院或一院”。说明：“夫苟采总统政治如美国，则绝对的无解散权，理论上诚为圆满。今既采责任内阁制如英如法，解散权之必要，已为众所公认，既认为必要，则宜思所以贯彻之。”梁特别指出（暗指国民党）：“夫议宪之人，而于解散权思严加制限者，岂非惧总统之滥用耶。曾不思既以责任内阁为职志，则用此权者，名为总统，实则内阁也。更质言之，则名为总统，实则政党也。政党以己党所持政策，诉诸民意，观其从违以决进退云尔。使政党的责任内阁，真能成立，则总统殊无滥用此权之余地。吾党所希望，在得强善之政府。欲政府善而且强，而不使有解散权，或有之而不能贯彻，是犹欲北行而南其辙也。更从他方面观之，假使国会与政府冲突，而无圆满之解散权以为救济，其结果究如何者，或则迫政府出于违宪之途，蔑视国会之决议，或则使政府不得不用卑劣手段，用金钱及其他之酬报以诱惑议员使从己耳。两者有一于此，其不祥莫大焉。故圆满之解散权，一方面足以策属政府之责任，一方面足以尊保议员之气节，所关非细故也。”在此基础上，梁再批《临时约法》“一方面既不许有解散权，一方面又无不信任投票之规定……，立法之拙，莫过于是”。(37)

再次， “国家顾问院”是重头设计 。国民党的宪法大纲本来有这个内容，后又删除，梁启超的方案则设专章（第七章）规定之。 我想梁氏以国师自居，特设此机构，应以此自任，行“保育、监督”之责，既鼓励大总统办事，又防止大总统擅权，所以方案设计极为用心。 梁氏仿智利同类机构组成原则，定“国家顾问院，以国会两院各选举四人，大总统荐任五人之顾问员组织之”。说明：“国会所举，占绝对多数，重民意也；必参以总统所荐者，谋立法部与行政部之圆融也。”大总统执行以下职权，必经国家顾问院同意：任命国务总理；解散国会；发布紧急教令及财政上紧急处分；宣战、媾和；提议改正宪法。 这里的要点是把大总统任命国务员的同意权由国会变成了国家顾问院 。梁的解释是：“任命国务员，先经国会之同意，此制与责任内阁之精神，不能相容。故惟无责任内阁如美国者行之，他国则否。即在美国，亦备而不用也。临时约法时代，总理总长，一一须各求同意于参议院，在立法者之意，以为用此制度，可以防总统之专擅，而良政府随而出现。据一年来所经验，并未尝缘此得良政府，而反不胜其敝。论者亦渐知其无谓，而犹不能尽豁其故见，于是有同意权之行使，限于众议院，同意权之范围，限于国务总理之说。以视临时约法，其束缚弛聚之程度，盖稍杀矣。然既决欲进我国于责任内阁，而偏留此背驰之制，何为也者。总统用人不当，总理施政无状，则国会所以监督而排斥之者，岂患无术？质问也，否决法律也，否决预算也，不信任投票也，弹劾也，皆国会制裁政府之武器也。使国会而稍有实力、稍有常识，善用此种武器，总统、总理，曷由自恣。苟实力与常识俱缺，仅一同意权，所能裁制者亦复几何。且若当国会闭会时而总理出缺，何以待之？召集临时会，动经数月，数月无政府，何以为国？事实上必至不待同意而任命，是强迫总统使违宪也。故吾党对于同意权，期期以为不可。虽然，任命总揆，国之大事，有一机关以备咨询，亦足益昭慎重，则国家顾问院为最宜也。”(38)

《天坛宪草》（1913）

如前述， 《天坛宪草》由首届国会组建的宪法委员会起草，共11章113条，主要体现委员会中国民党人的意见，以法律制袁为核心，故进步党人的很多合理主张未被宪草采纳 。比如，宪草虽然增加了国会不信任权（第四章第四十三条）和总统解散国会权（第六章第七十五条），在立法行政权力平衡方面强于《临时约法》，但仍然规定“国务总理之任命须经众议院同意”（第七章第八十条），梁氏方案中对国务总理任命同意权的反驳，显然未被接受，这也是后来引起袁世凯极不满意、造成重大冲突的条文。

《天坛宪草》还有一个 别出心裁的设置“国会委员会” 。据“宪草”，国会每年3月1日开会，会期4个月，国会委员会则“于每年国会闭会前，由两院各于议员内选出20名之委员组织之”，其任务乃在国会闭会期间行使其职权，且“得受理请愿，并建议及质问”（第五章第五十三条）。 这很像后来中共的全国人大常务委员会 。就当时而言，这个设计实乃“创新”，非其他国家所有，也招致不少非议。时副总统黎元洪就认为“委员会职权之广，直与国会相等，是不但以少数人专制多数人，不足以代表真正民意，且能使国家命脉惟其操纵而无如之何”。(39) 今青年学者严泉著书《失败的遗产：中华首届国会制宪1913~1923》，论及《天坛宪草》亦认为“国会委员会的设置仅在法理上就讲不通”，且这种做法与代议制原则“根本违背”，“如果国会委员会的存在是合理的，800人的民国国会也就没有存在的必要了，这种制度设计有把民主代议政治变成一种寡头政治的危险”。(40)

严泉认为， 《天坛宪草》设计的政体制度是一种“超议会制” ，立法权不仅超越行政权，而且超越司法权，把宪法解释权归于国会而不是法院即超越司法权之表现。“这种宪政制度如果实施，将会给国会议员们带来巨大的政治权力”，正如当年费城制宪时麦迪逊所担忧的，“立法机关若集中一切权力，也一定会走向专制，如行政机关的擅权一样”。(41) 在现实政治中，这势必招致对手的反弹。 此即国民党被取缔之灭门之祸，以及袁世凯推出的新约法《中华民国约法》。

《中华民国约法》（1914）

如果说《天坛宪草》核心是“超议会制”，袁记新约法就是“超总统制” 。这个新约法共10章68条，在民国早年宪法文献中是篇幅较短者，也是北洋政府正式颁布的两部宪法文件之一（另一部就是“曹锟宪法”）。新约法变国会两院制为一院制，也不再设国务总理，而凸显总统职能，以致有论者称该法“杂采美国、日本及欧洲大陆各国宪法中最偏重行政之条文，再加以别出心裁，独自创作之集权制度，以实行其‘一人政治’主义”，比如“确定元首制，大总统只对国民负责，访美制者也；大总统总揽统治权，统率全国海陆军，独握宣战媾和大权，并有发布命令及与法律有同等效力之教令等权，则仿日制者也；大总统经参政院之同意，有解散立法院之权，仿法制者也；人民自由权利统受议院法律之限制，则仿英制者也。至于大总统对于立法院议决法律之否定权，几为绝对的，其效力之大，远过美国总统之否决权，而等于旧德意志皇帝之以‘不公布’方法可完全取消国会一切法律案者也”。此种极端之独裁制若仍有其道理，则惟古德诺的那套理论似可证明，即“欧洲之政俗重立法，亚洲之政俗重行政”，中国人亦如此，“今在除旧更新之始，人心未定，故不可不暂存旧制，而偏重行政之权”。(42)

新约法除有立法院之一院制设计外，还有专章论咨询机构“参政院”，称“参政院应大总统之咨询，审议重要政务”（第七章第四十九条）。批评者指斥“夫以总统指定之一咨询机关，其权力之大乃如是，此为何种政治制度耶？盖袁氏欲夺立法院之权尽归于己，又恶人之议其专横也，乃设此非驴非马之机关，以暗夺立法院之权”，甚至新约法即“袁氏帝制之阶梯，而参政院则为运动帝制之大本营，诚不诬矣”。(43) 然在笔者看来，这个评论 尚可存疑 。1914年的袁世凯希望集权，但未必已定称帝之念，至少不甚清晰，或尚犹疑，组建参政院还是想找帮手干事，发生变化有一个过程。 且参政院设计正是梁启超等保育主义者希望达成的东西，尽管其中仍有重大区别。 不妨比较一下参政院与梁氏“国家顾问院”的异同：根据民国三年（1914年）5月24日公布的《参政院组织法》，参政院设参政50~70人，而梁氏“国家顾问院”设计为13人，参政院规模远为大；人员组成方面，参政院“由大总统就具有下列资格之一者简任之：有勋劳于国家者；有法律、政治之专门学识者；有行政之经验者；硕学通儒有经世著述者；富于实业之学识经验者”，(44) 总统指定而非国会推举，不同于梁氏方案有民主含义，但由各界精英组成符合梁启超的精英主义保育、引导与监督原则。事实上，梁本人也确实进入了参政院，同时进入的还有熊希龄、严复、梁士怡、蔡锷等各方专才。(45) 参政院与“国家顾问院”的最重要区别在于，“国家顾问院”乃是有实权的机构，可以就任命总理、解散国会、宣战媾和、修改宪法等重大国是对总统说“不”，体现了梁启超等知识分子参与国家决策的愿望，而参政院主要是咨询机构，有建议权，没有说“不”权，体现袁世凯既要用梁这样的知识分子和各类专才、又不能真的让他们染指决策，可谓老谋深算。 但就灾难深重、百废待兴的民初转型中国而言，不用说梁氏的“国家顾问院”，能有“参政院”这样一个袁式顾问机构实打实运转起来，还真乃国之大幸呢！ 就在袁公布《参政院组织法》的前一天（5月23日），官府还公布了省官制、道官制、县官制，同时“还军于国”，试图通过“厚禄以养各省及北洋诸将以赎其兵”，把各省兵力收权中央。有论者称“此制若成，民国将有一‘迪亚斯式新权威主义’，国内和平及经济起飞（袁氏明确以迪亚斯为导师，如后之民党视凯末尔）。败局之成，诸将不受驭为内因，民党-日本联盟抵制为辅因，大战将兴，列强（以英为首）无力维系远东国际协调（即民国统一和平）为主因。”(46) 我大体同意这个评论，但要加上一条：关键还是袁世凯本人历史紧要关头“掉链子”（有关分析见本卷第7章第32节，这里不再重复）。

像中国这样的国家，前现代基因如此深厚，又面临如此窘迫的现实，用一代人甚至两代人作为过渡，从权威政治起步、逐步转向民主政治是必要的，不得不走，总统集权即权威政治之一种。这正是本人批评《临时约法》、大体肯定袁记新约法的理由所在。但共和制度下的总统集权，亦蕴涵两种危险：或倒退为皇权专制，或演变为现代威权专制，而非像人们希望的那样作为过渡走向民主。可惜这两种危险后来多少都成为现实：袁世凯接近前者（鼓噪洪宪帝制以致身败名裂，见前一章），蒋介石接近后者（在国民党党国架构内行个人独裁，虽然有种种不得已之境况、原因，见本卷最后一章）。历史是复杂的，民族国家建设与民主政治建设间的张力、权威主义转型与独裁间的张力是一个极难把握的课题，无论作为学理还是作为实践。

《中华民国宪法草案》（1919）

这部《中华民国宪法草案》是安福国会的产品，共10章101条，因系民国八年（1919年）产生，又称“民八宪草”。 前文论及，北洋政府的特点之一是宪政法统的非连续性 （本卷本章第33节） ，但就制宪文件之内容言却并非如此，而是有着内在的联系，首届国会的《天坛宪草》、安福国会的“民八宪草”、首届国会二度复会正式公布的“曹锟宪法”在宪制精神上基本一致，可谓一脉相承。

安福国会宪草起草者专门撰写了一份说明书解释“本草案之渊源”：“亚东大陆，古无宪法，悉由欧美移植而来，虽历史、地理、宗教、习惯各有其特殊之点，无可强同，然既创制国宪，举国遵守，则其共通之精神与必要之条件，亦自不能独异，如国体、国土及国民之权利义务等之必须规定者。是此，各国宪法皆为本草案之远源也。我国临时约法诚不免偏畸、疏漏，然其效力至今不陨，岂能一无因袭。又天坛草案，合全国优越秀颖之才，以最剧烈之竞争，为最精密之论究，虽未公布，而在吾国宪法史上不失重要之价值。其中确立制度足为本草案之先河者，如两院制、内阁制等，殆几于十有七八。是约法及天坛草案，皆为本草案之近源也。”(47)

故安福国会宪草的总原则仍是内阁制原则和两院制原则，但有 三项改进 ：

首先，总统权力适当增加 。“说明书”称“各国三权分立之作用，在使分掌国权之各机关互相调节，而无畸轻畸重之虞”，而“我国约法，政府与国会之间，有所偏重国会，事事可以齮龁政府，政府无可以自卫之武器。二年、六年之前车，宁堪再蹈？此政府与国会之权力，不能不调剂均一者也”。(48) 办法是赋予总统 完整的国会解散权 （第五章第六十三条），而不像《天坛宪草》那样，总统解散国会须经参议院列席议员三分之二同意（《天坛宪草》第六章第七十五条）。

其次，不再有《天坛宪草》中关于“国会委员会”的规定。

再次，宪法解释权不再由国会包揽 。如前述，《天坛宪草》把宪法解释权归于国会而不是法院，乃超越司法权之表现。为了解决这个问题，安福国会宪草把宪法解释权交给一个由参议院议长、众议院议长、大理院院长、平政院院长、审计院院长组成的“特别会议”（第十章第一百零一条）。用今天的眼光看，这样的安排仍然不够专业（如今各民主国家之宪法解释权或交由最高法院，或交予专门成立之宪法法院），但当时已经是个进步。

总之，与《天坛宪草》相比，安福国会起草的民八宪法草案“超议会制”色彩已经 减弱 ，文件的 平衡性 有所提升。

《中华民国宪法》（1923）

1923年正式公布的这部宪法（也即“曹锟宪法”）在“民八宪草”的基础上继续提升，终于成为民国历史上第一部 比较成熟的 宪法文本。该宪法共13章，141条，条目更多，规则亦更细。

除内阁制、两院制等沿袭以前宪草并在细节上有所增补外， 这个宪法文本的最大特点是增加了关于“国权”和“地方制度”的专章 。这自然和已经风行一时的“联省自治”运动有关（下一小节讨论）。该文本称“中华民国之国权，属于国家事项，依本宪法之规定行使之；属于地方事项，依本宪法及各省自治法之规定行使之”。（第五章第而十二条）由国家立法并执行的有15项，如外交、国防、国籍、币制、关税、邮政、铁路、国有财产、国家文武官吏之考试任用等；由国家立法执行或令地方执行的有13项，如农林矿业及森林、船政、两省以上之水利及河道、银行及交易所制度、全国户口调查及统计、移民及垦殖、警察制度、公共卫生、学制、救恤与游民管理、文物保存等；由省立法并执行或令县执行的项目共11项，如省教育实业及交通、省财政之经营、省税务、省保安、省公益慈善事业、下级自治等。(49) 显然，这是一个带有联邦制色彩的制度安排，但又不同于美国式的联邦政府与州政府刚性分权 ，其中第二类别即“由国家立法执行或令地方执行”的这个大项尤其有意思，比如“两省以上之水利及河道”涉及跨省管理，需要中央政府统一协调，又需要地方政府通力合作，制度设计必须兼顾这两者。我本人在《中国宪政改革可行性研究报告》中把这种制度结构称为“ 双轨共和制 ”，它是一个超越单一制与联邦制之简单分野，既重视地方自治以加强民权、也强调中央权威以完善大国治理的综合性方案。在拙著中，我对这个方案的政治哲学根据和设计细节做了比较深入的讨论。(50) 让我吃惊的是，我们的前辈早在近一个世纪前已经思考过此类问题。虽然，这个思考还很初步，且在那个动荡、兵荒马乱的年代，哲人的睿智很难落实为实在的制度安排和实践，但毕竟留下了那一代人的思想轨迹，弥足珍贵。

1923年宪法关于地方制度（第十二章）的规定，也颇有可以圈点之处。比如：省设省议会，为单一制代议机关，议员依直接选举方法产生之；省设省务院，执行省自治行政，以省民直接选举之省务员5~9人组成，省务院设院长一人，由省务员互选；（第一百二十七条）县设县议会，于县以内之自治事项，有立法权；县设县长，由县民直接选举之，依县参事会之赞襄，执行县自治行政；（第一百二十八条）省不得对于一县或数县施行特别法律，但关系一省共同利害者，不在此限；（第一百三十条）县之自治事项，有完全执行权，除省法律规定惩戒部分外，省不得干涉之。（第一百三十一条）等等。(51) 关于省议员、县议员、县长均由选民直接选举的规定，是非常先进的制度安排，远比后来中共组织控制下的选举更具科学性和民主性。 这个宪法文件未能实行，一年多就夭折了，是时代条件所限，但 其精神之高远，足令后人仰止。

《中华民国宪法案》（1925）

最后，让我们看看1925年的这部中华民国宪法案，它产生于段祺瑞临时执政时期。段上台后取消了首届国会二度复会后的参众两院，同时宣布“曹锟宪法”不再有效，而重新设立临时参政院，组建新的国宪起草委员会。经三个多月工作，起草委员会于1925年12月11日三读通过新的宪法文本呈交政府，并向全国通电说明起草过程和文件基本内容。按照段政府已定制宪程序，这个宪法文本应由国民代表会议审议通过成为正式宪法，但国民代表会议未曾召开，段政府即垮台了（1926年4月），所以该文件最终只能作为一部未审定宪法文本留在了历史长河中。

但，这部宪法的起草是非常认真的，文件格式也与众不同。整部宪法案分5编14章160条，是早期民国宪法类文件中条目最多者。它继承了1923年宪法的联邦制原则、内阁制原则和两院制设计，对众议院职能尤其多有论列。 值得注意的是，这部宪法案对“生计”和“教育”做出专门规定 ，分列第四编“国民”的第十二章和第十三章，这是过去宪法或宪草所没有的。

“生计”一章主要确定 国家对私有财产的保护原则，同时兼顾社会正义和公共资源的合理使用 。比如，第一百四十七条称：“国家关于私有财产、私人契约及其营业之立法原则应依下列各规定：一、国家为保护农民恒产、奖励垦殖及防止土地之滥用或兼并，对于土地之享有权得设限制；二、不因劳力经营而增高价格之土地，得以累进法定其税率，但随一般物价增高者，不在此限；三、利用天然富源为大规模之营业，以国有或地方公有为原则，其特许及其他营业属于独占者，国家或地方得限制或征收之；四、财产之继承，国家得依其价额及承继者之亲等或关系，加以限制其税率，以累进法定之；五、重利借贷及不动产使用之重租，禁止之。”(52) 这些规定显然在促动中国市场经济发展又不违背正义原则，体现早年民国经济制度现代化的重要努力方向。

“教育”一章阐明 现代教育原则 ，更给人 深刻印象 。第一百五十条到第一百五十四条内容分别为：“全国教育以道艺并重，发挥民主精神为宗旨”；“学校教育不受宗教仪式及其教材之支配”；“学校教育不得为党派主义之宣传”；“国民受义务教育，概免纳费”；“国家及地方之教育经费，以行政费全额十分之二为最低限度”。(53) 想到国民党执政后即推行“党化教育”，共产党在用意识形态全民洗脑方面更是青出于蓝胜于蓝，民国早期的宪法文案中竟有“学校教育不得为党派主义之宣传”之专门文字，颇令人浮想联翩，五味杂陈 ！现代教育在本书确定的社会进化与制度现代化框架内，乃公共领域和公民社会的重要组成部分（第1卷第1章第15节）。民国时代的前辈能有如此见识，足令今天之中国批判理论家鞠躬致敬。