印尼迁都

新都选址有何优势？能否解决雅加达「城市病」的问题，一切都还是未知数

1876 年，21 岁的法国超现实主义诗人兰波 (Arthur Rimbaud) 与荷兰殖民军签下六年的雇佣协议，乘上一艘驶往印度尼西亚爪哇岛的荷兰皇家军舰。当舰船抵达巴达维亚、后称雅加达的地区扎营后，兰波随即抛弃随身财产，只身潜入爪哇岛的热带丛林中。

「对东方的想象在召唤他。」美国作家詹姆斯 (Jamie James) 在《爪哇岛上的兰波：迷失的航程》一书中写道：「兰波总算抓住机会，来到了令他魂牵梦萦的幻想之地。」

兰波逃脱荷兰军营投奔的爪哇岛，自殖民时代以来便是西方人对东方神秘魅力的幻想对象。早在 13 世纪，印度教的满者伯夷王国在东爪哇岛建都，爪哇岛从此成为今天印度尼西亚的政治中心。17 世纪，荷兰攻占爪哇岛上的巴达维亚，也就是现在的雅加达，作为荷兰东印度公司在东方的总部，最初用以控制香料贸易。

历经多年的经济发展和人口聚集，至今，仅占印尼领土 7% 的爪哇岛聚居了该国 60% 的人口，逐渐成为印尼的中心地区。庞大而集中的人口推进了基础设施建设的完善和工业技术的发展，为印尼乃至全球商人提供了市场。

爪哇岛上的首都雅加达更被印尼人称为「黑洞」，吸进整个国家的政治、经贸金融、文化等各方面的能量。

8 月 26 日，甫获连任的印度尼西亚总统佐科 (Joko Widodo) 宣布将由位于爪哇岛的雅加达迁都至位于婆罗洲的东加里曼丹省力图，人为地稀释、转移这个「黑洞」的引力，以平衡印尼各地区的发展，同时减轻雅加达的城市负担。

印尼国土包括逾 1.7 万个大小不一的岛屿。自印尼 1945 年宣布独立以来，位于西南部爪哇岛海岸的雅加达市一直是该国的首都。加里曼丹省则位于相对居中的婆罗洲岛，整个婆罗洲岛分属印尼、文莱和马来西亚三国，其中被印尼管辖的国土被称作加里曼丹省，分为东、北、中三部分。印尼政府透露，位于东加里曼丹省的新首都将占地 18 万公顷，是雅加达面积的近 3 倍，距离雅加达有 1000 多公里。

佐科称，整个迁都计划预计将花费约 327 亿美元，包括建立新的政府办公楼和 18 万公务员的住所。印尼政府将支付其中的 19%，其余则由公私合营机构和私人投资承担。目前，印尼政府将向国会提交相关的法律草案，如果获得通过，预计 2020 年底开始施工建设，2024 年前启动迁都程序。

实际上，迁都在印尼并不是一个崭新的提法，曾有多届印尼总统考虑过迁都计划，但最终都未能付诸实现。早在印尼建国之初，首任总统苏加诺 (Bung Sukarno) 就曾考虑迁都，以平衡区域发展。当时他心仪的中加里曼丹省首府帕朗卡拉亚 (Palangkaraya)，曾一度被印尼媒体视为新首都最有力的竞争地。

早在 2017 年，佐科就开始斟酌迁都事宜，但这一计划的加速推进，则是在他赢得今年 4 月的总统大选之后。佐科把概念化为行动，首次将迁都一事提上日程，其中到底有多少历史必然性，有多少佐科的个人意志？佐科政府历经三年研究的新都选址有何优势，背后又有何隐患？普通印尼民众对迁都反应如何，谁将会受影响？借鉴其他国家的经验，迁都是否能解决问题？

雅加达：不能承受之重

佐科称，迁都的主要目的是为了平衡印尼的区域发展、缩减贫富差距，同时也减少雅加达和其所在岛屿——爪哇岛长期以来作为印尼核心地区的负担。他在一次电视演讲中称：「雅加达同时作为政治、商业、金融、贸易和服务的中心，负担太重了。」

印尼人口达 2.6 亿，是全球人口第四大国。雅加达所在的爪哇岛总计住着 1.5 亿人口，占印尼总人口近 60%。雅加达的常住人口超过 1000 万，若算上周边卫星城市居住人口超过 3000 万，人口密集、交通拥堵、环境污染、自然资源短缺等问题日益凸显。

作为全球最拥挤的首都之一，雅加达的公共设施已经难以满足居民的需求和城市发展的脚步，在日本提供援助的情况下，雅加达首条地铁今年 3 月 24 日才正式开通。据绿色和平组织的研究，该市每天的通勤人数达 350 万，但交通状况排名全球倒数第三，城市空气质量在东南亚地区倒数第一。印尼政府估计，大雅加达地区每年因交通拥堵不堪造成的经济损失达 70 亿美元。

城市交通基础设施的落后还体现在行人道上，《纽约时报》2017 年的特稿描写雅加达窄小、崎岖不平的行人道，并称之为令人「最不想走路的城市」。由于缺乏城市道路规划，雅加达经常出现人车抢道的情况，共享摩托车走在行人道上亦是常态。

在中心城区日益拥挤的同时，雅加达首都圈还一直在扩大。根据欧睿信息咨询公司 (Euromonitor International) 2018 年的预测，雅加达将在 2030 年超过东京成为世界人口最多的城市。

相比起恶劣的自然条件，交通和空气还不是雅加达最迫在眉睫的问题。雅加达地处火山众多的爪哇岛的北部，北邻爪哇海，面临地面沉降、火山和地震、洪水等多种自然灾害的威胁。

研究数据显示，加上海平面上升的影响，雅加达北部地区以及海堤正在以每年 25 厘米的速度下沉，整个雅加达市则以每年约 10 厘米的速度下沉，是全球下沉速度最快的城市。该市部分地区的地表，已经低于海平面 4 米之多。专家预测至 2050 年，雅加达北部的部分地区可能会被海水淹没。

此外，由于缺乏输送来的饮用水，雅加达很大程度上依赖井从浅层含水层中提取饮用水，导致上方土地坍塌。另一方面，市内大兴土木建造办公楼、购物中心也加剧了地面沉降的速度。

在东南亚区域内，雅加达并不是惟一面对全球气候变化所带来海平面上升恶果的城市。相对于印尼迁都的大胆计划，邻国新加坡也提出了自己的解决方案。

8 月 18 日，新加坡总理李显龙宣布将斥巨资建设一个跨世纪的海防设施项目，来保护新加坡不被海洋吞噬。这一系列基础设施建设预计耗资 720 亿美元，包括建造巨大的海堤、围海造田等。

除了印尼的雅加达和新加坡，印度的加尔各答、金奈、孟买，泰国首都曼谷，孟加拉国首都达卡，菲律宾首都马尼拉等许多亚洲城市都难逃气候问题。

新加坡国立大学副教授 James Crabtree 在《日经亚洲评论》上撰文称，相较于新加坡不计成本的计划，印尼迁都以逐渐将政治经济中心和人口从海边城市逐渐转移至相对内地的做法，对亚洲其他面临海平面上升威胁的发展中岛屿国家来说更有借鉴性。

「理论上，(为了应对气候变化导致的海平面上升问题) 投资基础设施建设和可再生能源对发展中国家来说是一件转危为机的事情。然而，即使像印尼和印度这样的国家能找到足够资金，政府也缺乏足够国家力去将计划执行到底。」James Crabtree 评论说。

「边缘发展」大布局

将都城迁出传统的经济政治中心，也利于印尼政府推进各个地区的均衡发展。

印尼因长期复杂的殖民史和宗教、民族问题，缺乏统一的凝聚力，以东部巴布亚地区为例，分离主义运动持续至今。今年 8 月底，巴布亚地区再次发生大规模骚乱事件。

佐科在 2014 年竞选时提出的「九大优先政策」之一便是「从边缘 (外围) 地区发展印尼」，迁都则进一步体现了印尼政府针对爪哇岛「去中心化」的战略。

由于漫长的殖民史和长期基于资源的发展模式，印尼面临较为严重的区域发展不平衡的问题。据统计，爪哇岛与苏门答腊岛创造的国内生产总值 (GDP)，分别占印尼总量的六成和两成左右。光雅加达一个城市，就贡献了全国 GDP 的五分之一，而面积是爪哇岛 4 倍的加里曼丹省却仅贡献印尼 10% 的 GDP。若迁都于此，则有望释放该地区的发展潜力。

佐科上台后，因务实和以兴修基础设施建设带动、支撑经济发展，被称之为「基建总统」。梳理印尼政府近年与中国的投资合作，可以发现佐科「从外围地区发展国家」的雄心早已有所体现。

2019 年 3 月，佐科政府向中国提出包含 28 个大型项目、总价值达 911 亿美元的投资方案，拟与中国加强「一带一路」合作。这些项目分布于巴厘岛与印尼北部的三个「外围」省份：北苏门答腊省、北加里曼丹省、北苏拉威西省，都是印尼较为落后、亟须基础设施建设的地区。

佐科政府针对以上三地与巴厘岛，提出了「三北一岛」经济发展廊道计划，框架下的项目包括六个工业园、两个观光项目、两个机场、两个港口、水电项目和收费公路。在功能定位上，印尼政府计划将北苏门答腊发展为「西印度尼西亚与东盟的经济与商业中心」，北加里曼丹为「能源与矿产中心」，北苏拉威西为「环太平洋经济中心」，巴厘为「高科技与创意经济中心」。

据《雅加达邮报》报道，印尼投资协调委员会 (BKPM) 主席 Thomas Lembong 认为这些地点的选择具有「战略性」。北苏门答腊地点邻近马六甲海峡，是印尼棕榈油重要产地；北加里曼丹有巨大的水力发电潜力，有助炼铝厂的设立；而北苏拉威西是地理上印尼与中国最接近的地方。

Thomas Lembong 称，选定这些地点来进行中印尼合作，体现了佐科政府「从边缘地区入手发展国家」的战略。

新都选址的逻辑与隐患

在现有「三北一岛」的框架下，东加里曼丹省是因哪些优势获得了佐科政府赋予「印尼下一个政治中心」的发展定位呢？

佐科在 8 月 26 日的新闻发布会上称，政府经过三年的深入研究得出结论，将在位于东加里曼丹省的北佩纳占巴塞 (North Penajam Paser) 与相邻的库泰卡塔内加拉 (Kutai Kertanegara) 的部分地区建立新都，并列举了多项选址理由。

首先，相对于印尼其他的岛屿，加里曼丹省面临包括洪水、地震、海啸、森林火灾、火山和山体滑坡在内的自然灾害风险是最小的。

佐科称，(新都) 选址是战略性的——它既位于印尼地理位置的中心，又离城市很近。相对于爪哇岛，加里曼丹省处于印尼 1.7 万座岛较为中心的位置。新都地点——北佩纳占巴塞与相邻的库泰卡塔内加拉的部分地区，又毗邻附近已发展成规模的城市 Balikpapan 和 Samarinda。

再者，比起很多更偏远落后的地区，东加里曼丹省已拥有相对完整的基础设施。

东加里曼丹省新都选址 18 万公顷土地所有权问题，以及大兴土木对该森林地区生态环境可能造成的影响是这次迁都的舆论焦点。与很多发展中国家类似，印尼在开发基建过程中，最为显著的障碍是土地征用问题。

印尼政府声称拥有新都地址 18 万公顷土地其中 90% 的土地所有权，并承诺在迁都过程中采取循序渐进的方案处理土地问题。

尽管现阶段佐科政府仅透露了新都选址的大概区域，而尚未公布清晰地界，环境和林业部长 Siti Nurbaya Bakar 在 8 月 27 日发表一份声明，证实 18 万公顷土地位于生产林区。她还强调，森林管理许可证持有人要遵守监管规定的变化，配合合法征地。

土地和空间规划部负责控制空间使用和土地授权的主任 Budi Situmorang 在接受《雅加达邮报》采访时透露，并非全部 18 万公顷的土地都将面临开发，政府将从国有企业和私营企业手中接管工业种植林。

有印尼人担心新都附近的土地价格会因投机行为飙升。就在佐科宣布迁都计划并公布位于东加里曼丹省的新都大致地址的几天后，多份印尼国家报纸上出现了声称是未来新都附近楼盘的全版广告。

Budi Situmorang 还透露，其余不属于印尼政府的 10% 土地主要由农场和村庄组成，将依法以公共利益采购土地。

全球不动产服务公司高力国际的印尼副总监 Aldi Garibaldi 在接受《雅加达邮报》采访中称，根据印尼现行法律，政府应该以公平的、与土地应税财产价值 (NJOP) 相符的价格征用土地。他又补充：「如果土地所有者拒绝放弃他们的土地，政府可以通过法庭强行征地。」

加里曼丹拥有约 37 万平方公里的热带雨林，其中约 7 万平方公里被划为森林保护区。近年来，开矿、伐木、油棕榈种植等人为活动，已经对当地的雨林及雨林生物造成极大伤害。2015 年，印尼接近一半的森林砍伐都发生在加里曼丹。环保人士担心，若百万人进驻新都城，必将使当地生态环境骤然承压，并加速雨林的退化。

对此，印尼政府强调了新首都的环保设计理念。国家发展规划部部长班邦 8 月早些时候表示，新都将至少留出 50% 的「开放绿地空间」，包括娱乐公园、动植物园等设施，而且公共设施会合理地「嵌入丘陵河流等自然地貌中」。他还保证，开发新都城时，受保护的林区不会遭到任何破坏。

佐科的政治遗产

佐科提出迁都时强调，这是「自印尼从殖民主义独立以来第一次决定自己的首都」。无论是肯定赞成，还是担忧反对，印尼人对迁都事宜的讨论情绪高涨。

印尼国家报纸《罗盘报》(Kompas Newspaper) 针对迁都一事做了一项民意调查，结果显示高达 66.2% 的受访者赞同政府的迁都计划，28.5% 的人反对。在赞同者中，票数最高 (24.2%) 的赞同理由是认为该计划能促进印尼的平衡发展以缩小贫富差距；而在反对者中，票数最高 (31.4%) 的反对理由是认为项目耗资过大。

民意调查机构 KedaiKopi 在印尼 34 个省份中随机抽取了 1200 名受访者询问他们对迁都的态度，结果显示，有 39.8% 的受访者并不赞成迁都计划，35.6% 的受访者赞成。值得注意的是，若划分地区来看，有高达 95.1% 的雅加达人反对迁都，赞成比率最高 (68.1%) 的是苏拉威西岛，高于新都选址加里曼丹省的赞成率 48.1%。

该民调机构的执行董事 Kunto Wibowo 认为，至今印尼政府对迁都计划缺乏具体细节的披露，尤其是迁都对雅加达可能造成负面影响的评估，导致雅加达市民对迁都的不确定性普遍持负面态度。

KedaiKopi 的创始人 Hendri Satrio 分析称，佐科之所以敢于将悬置多年的迁都计划提上日程，首要原因是希望借着连任的民意信心尽快在任内给印尼留下一笔政治遗产；其次，佐科自 2014 年最初当选总统至今，积极联合各派政党，控制了国会超过一半的议席，本次迁都计划的议案通过可能性极大；最后，佐科政府已经对迁都进行了三年的全面深入研究，做足了准备工作。

家具商出身的佐科在 2014 年作为「草根总统」当选，标志着印尼自 1998 年民主化以后，传统军政精英之外新兴政治力量的崛起。刚上任总统时，佐科虽然在民间民意高企，但缺乏旧权力结构中寡头家族与传统政治势力的支持。佐科起初在其所属的「民主奋斗党」内缺乏根基，而且该党与其同盟在印尼国会仅有约三分之一的席位，面临着「朝小野大」的局面。

上任短短数年间，佐科拉拢了印尼国会主要在野党专业集团党 (Golkar) 与国家使命党 (PAN) 等其他政党，起用 Golkar 副主席卢胡特等人任要职，一番合纵连横，基本上打通了权力指挥体系。

新加坡新跃社科大学 (SUSS) 的社会学高级讲师 Rita Padawangi 评价道：「佐科这几年间联合了军队、商界和产业界的支持，拉拢了议会中的反对派。可以概括为『政治结盟加上分享经济发展的红利』」。她分析认为，佐科本人的政治考量因素，或也是他力主迁都的动力之一。

虽然总统大选的胜利已获官方认定，选举结果在 5 月公布后，不满佐科连任的退役军人、苏哈托的前女婿普拉博沃 (Prabowo Subianto) 支持者随后在雅加达举行了抗议示威，并最终演变为大规模暴力冲突，导致 6 人死亡、200 余人受伤。直至 7 月，普拉博沃方承认败选。而雅加达是印尼传统权贵势力的聚集地，普拉博沃的民意基础在此十分夯实。

美国加利福尼亚大学洛杉矶分校主攻雅加达政治的助理教授 Kian Go 指出，通过迁都，佐科对外传达了他是「掌权者」的讯息，「重新布局印尼的权力中心，如此一来 (佐科) 就可以对这个国家实施一种新的掌控」。

在佐科宣布迁都计划后，有不少网民在推特上@佐科，并建议新都的名字。有人为新都取名「圣佐科堡」「佐科宫」等暗讽佐科权倾朝野，也有人将新都选址，位于东加里曼丹省的北佩纳占巴塞与相邻的库泰卡塔内加拉两个地名合起来组成「懦夫 (Penakut)」一词，批评佐科政府在处理人权问题上的缓慢进展。

谁的利益受影响

直接受到迁都计划影响的，是即将要从雅加达搬迁至东加里曼丹省的 18 万名印尼国家公务员和居住在东加里曼丹省的原住民。

据雅加达市政府统计，迁都计划估计直接影响 18 万名公务员加上数千名军警人员，假设所有公务员把他们的家人带到新首都，总计将有 80 万居民搬离雅加达。

对这一批公务员来说，最快在五年之后他们便要搬迁至新都办公。虽然佐科强调，选址东加里曼丹省的原因之一是当地相对完善的基础设施建设，然而届时教育、医疗等相关公共设施和服务的配套程度还是未知数。

有印尼外交官向财新记者表示，自己在雅加达已购置房产，担心在新都的政府住宿标准欠佳，「不太想搬去新都工作」。他还对比评论新都选址东加里曼丹省离雅加达距离遥远，没有马来西亚的行政首都布城 (Putrajakya) 距离吉隆坡较近较方便。

当然，也有公务员将个人利益置于国家发展之上。一位法律及人权部的青年公务员向财新记者透露，虽然他的父母和大部分亲友都住在雅加达，但仍然乐于看到迁都实现，「雅加达已经不能很好地承载更多的政治和经济活动了，而新都将会逐渐发展繁荣。我希望印尼能有一个光明的未来，不能只顾一己私利」。

雅加达 18 万公务员即将面临搬迁不确定性的同时，1000 公里以外的加里曼丹省内的原住民将何去何从还是个未知数。

印尼是一个多民族聚居的国家，根据印尼国家原住民组织 (AMAN) 估计，印尼 2.7 亿人口中，原住民人口有 5000 万到 7000 万之间。印尼国家统计署在 2009 年的统计显示，原住民中有 40.2% 是居住在爪哇岛上的爪哇人，新都地址东加里曼丹省上聚居着 Bugis、Banjarese 等多个原住民种族，人口皆在百万之间。

原住民的生活是否会受到建都的影响，当地群体也很关注。印尼社会历来被各类的种族矛盾所困扰，其中不乏依赖热带雨林为生的原住民与外来族群，因土地使用等问题而爆发流血冲突。

印尼岛屿原住民族联盟 (AMAN) 的秘书长 Rukka Sombolinggi 表示，目前政府尚未就迁都一事与原住民直接接触，只有「社会精英」参与了新都选址的讨论。

AMAN 的主席 Yulius Tanang 回应迁都一事称，只要政府正视加里曼丹省原住民的存在，并以地区法规加以保护，原住民也愿意配合政府迁都，以谋求共同发展：「迁都计划的关键是不能影响原住民的本土文化，不能因为征地和迁移，导致原住民祖先遗留下来的文化和传统风俗消逝。」

雅加达仍是雅加达

大费周章的迁都最终是否能解决雅加达乃至印尼面临的种种问题呢？

雅加达市长 Anies Baswedan 在 4 月表示，这座拥有 1000 万人口的城市几乎不会改变。雅加达有 1700 万注册私人车辆，其中仅 14.1 万辆是政府车辆。

即使进一步假设所有公务员将他们的家人带到新首都，雅加达将只会失去 80 万现有居民。这个数字不小，但不会结束雅加达及其周边城市的环境问题。

也有人对印尼政府「放弃」雅加达提出了质疑。一位从事培训和评估业务的青年公务员认为，如果迁都目的在于实现「边缘发展」，现政府更应该做的是在地方成立研究中心、大学，引入大型企业及中小企业，以引导地方经济发展，实现印尼由资源主导型经济向知识主导型经济的转换；如果迁都目的在于解决雅加达的城市问题，政府完全可以投入更多资金改善其城市规划建设。

普遍分析认为，即使印尼迁都，雅加达还是会在可预见的未来几十年间维持着印尼商贸金融中心的地位，其 1000 万居民的主体也不会因迁都而出现大规模迁移。

在东南亚地区，迁都也不是首次发生。

2005 年 11 月，缅甸一天内秘密从仰光迁都到内比都。迁都原因至今都没有一个公论。缅甸官员曾对英国广播公司 (BBC) 表示，新首都的地点更具战略意义，但分析人士们表示怀疑。他们认为，军方可能担心外国入侵，或希望对边境的少数民族有更多控制。

马来西亚总理马哈蒂尔则从上世纪 80 年代开始酝酿在吉隆坡之外建立一个新的行政首都，后来选定的地址为布城。布城坐落在吉隆坡和吉隆坡国际机场之间，交通方便，马来西亚总理府和其他部门在 1999 年到 2005 年间逐渐完成搬迁。

社会学家 Padawangi 对财新记者说：「时至今日，有多少人知道缅甸的首都是内比都，而不是仰光呢？」她说：「城市是因为人们聚集而自然建立起来的，反之则未必行得通。我不相信在没有任何历史沉淀的一片荒芜之地上能最终建立起一座足以吸引商业、投资和人才的大城市，雅加达仍会是雅加达。」