钢铁再过剩

去产能短短三年后，钢铁行业再遇新一轮产能过剩风险，企业和政府将如何应对？行业下一轮又将如何洗牌？

钢材贸易商的生意不太好做了。

钢材贸易商是钢铁行业中对行情最为敏感的一群人，主要工作就是从钢厂取货，再转卖给下游用户。市场看涨前尽量囤货，市场看跌前及时清仓，对市场的预期是否准确直接影响着他们的生计。

李良 (化名)2008 年进入钢贸行业，目前是京津冀地区一家钢贸公司的总经理，公司主营建筑市场所需的螺纹钢。他告诉财新记者，目前市场上超过一半的钢贸商看空未来市场需求，而他本人已经面临出货困难。

往年，由于南方地区房地产项目多，螺纹钢的流向大多是由北向南。但目前南方供需已经饱和，北方的钢材再运往南方会因为运输费用而没有竞争力。「这直接导致了出货困难，虽然我看跌行情，但仓库里的货却不能及时出手。」李良说。

2019 年钢铁行业供应量呈现迅速攀升态势。前七个月，全国粗钢总产量 5.77 亿吨，同比增长 9%；其中 3 月-6 月的同比增速超过 10%。而过去三年全国粗钢产量年均增速仅 3.4%。今年 6 月，全国粗钢日均产量更是创下历史新高，达到 291.8 万吨，比上半年平均日产量 271.9 万吨高出 7%。

供应的大幅增加缘于企业开足马力生产。2019 年上半年钢铁行业平均产能利用率达到 80%，而国家工信部原材料工业司司长王伟曾在 7 月底中国钢铁工业协会 (下称中钢协) 理事会上公开表示，今年上半年钢铁产量呈现过快增长趋势，部分地区的钢铁企业产能利用率甚至高达 170%。

高供给最初缘于高需求。2018 年底中央经济工作会议之后，政府部门出台了一系列经济刺激政策，使得今年 3 月-5 月经济整体回暖，以房地产、基础设施建设等为引领的钢材市场需求旺盛。中钢协常务副会长何文波在 7 月一次公开演讲中提到，2019 年前五个月粗钢增量的 98% 用在了国内钢铁消费需求上，其中三分之二用于满足建设领域的需求。

但这一强劲的需求增速并未持续，从今年 6 月开始，需求又开始呈现收缩迹象。钢铁企业满负荷生产一段时间后，随即出现库存积压。中钢协数据显示，截至 8 月末，中国 20 个城市主要钢材产品的社会库存为 1402 万吨，同比增幅达到 49%，这一库存水平已经达到四年来同期的最高值。

大量在建项目或将使未来钢材供应继续大幅增加。中钢协在 7 月底披露，目前初步统计，全国拟建和在建钢铁项目的粗钢产能已超 2.5 亿吨，如若这些产能顺利投产，大部分都将在近两年逐步释放。

这也意味着，距离中国钢铁行业结束上一轮化解过剩产能行动才半年左右，行业再次陷入产能过剩的风险中。

2016 年初，国务院颁布《关于钢铁行业化解过剩产能实施脱困发展的意见》，目标是五年内化解过剩产能 1 亿-1.5 亿吨。同时全行业不允许再新增产能，延续此前的《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》，新建产能须先获得产能指标再进行减产置换。同年，中央财政还安排 1000 亿元专项奖补资金，重点用于钢铁、煤炭两个产能严重过剩行业的职工分流安置。2018 年底，中国提前两年完成了化解过剩产能 1.5 亿吨的上限政策目标，却很快又将面对过剩风险。

「经过三年化解过剩产能，供需基本达到平衡。目前新建产能开始陆续投产，需求又很难达到上半年甚至去年的情况，供需或将再度失衡。」中钢协副会长迟京东表示。

供需矛盾

中国粗钢产量上半年连续多月快速增长，新建产能逐步进入释放阶段；市场需求下半年大概率走弱。两相夹击，供需潜在矛盾成为 2019 年钢铁市场的主要忧虑之一。

迟京东向财新记者介绍，上半年国内粗钢产量的增加主要因国内市场支撑，主要拉动力来自耗钢强度极高的铁路、城市轨道建设，以及房地产行业超预期表现，增量中 70% 为螺纹钢、线材、中板。汽车等制造业对增量的贡献则较为有限。

国家统计局数据显示，2019 年 1 月-7 月，中国基础设施投资同比增长 3.8%，其中铁路运输业投资增长 12.7%，道路运输业投资增长 6.9%；房地产投资则同比增长 10.2%；汽车制造业同比增长 1.8%。

但受原材料价格快速上涨、钢材价格下降等因素影响，行业实际「增产不增效」。2019 年 1 月-7 月，中钢协会员企业实现利润总额 1235.82 亿元，同比下降 24%，其中 6 月、7 月利润连续环比下降。近期发布的钢铁上市公司业绩报也显示，2019 年上半年绝大部分钢企归母净利润同比出现下降，降幅在 5%-80% 之间不等。

鞍钢经济发展研究院副院长林垚表示，在钢铁行业打击「地条钢」和推进落后产能退出的背景下，2017 年-2018 年行业效益大好，企业有意愿和资金进行投资，有效产能快速增加。同时需求端在整体上有较为稳定的支撑，企业自然「开足马力」提升产量。

他进一步解释，钢铁是重资产行业，投入大、转身慢，中国钢企的工艺以不宜频繁关停的长流程为主，再加上行业集中度不高、产品同质化竞争较为严重。在整体效益下降的时候，多数企业的本能选择是通过增产摊薄固定成本，最终极易陷入「效益下滑-产量增加-供需更加不平衡-钢价下滑-效益进一步下滑」的「囚徒困境」。

多位业内人士向财新记者透露，目前中国钢铁产能至少在 12 亿-13 亿吨。如以上半年黑色金属冶炼和压延加工业 80.2% 的产能利用率计算，中国钢铁产能就有 12.3 亿吨，远高于 2015 年底去产能之前的 11.3 亿吨。与此同时，钢铁行业还在大幅扩张投资，今年前七个月，黑色金属冶炼及压延加工业投资同比增长 37.8%。

多位行业人士更担心市场需求的下滑。

2018 年年底中央经济工作会议以来，一系列经济刺激政策出台。2019 年 3 月全国「两会」期间公布的政府工作报告为铁路、公路、水运三大基础建设领域安排了 2.6 万亿元预算。

这一宏观刺激政策使得今年上半年经济出现短暂回暖。财新中国采购经理人指数 (PMI) 从 1 月 48.3 的谷底逐渐恢复，中间 3 月-5 月连续超过 50。然后到了今年 6 月、7 月，财新 PMI 再度低于 50，这意味着短暂回暖过后，整体经济形势又呈现收缩迹象。从今年 1 月-7 月情况看，房地产投资、铁路运输业投资、道路运输业投资增速均较 1 月-6 月出现了回落，分别回落 0.3、1.4、1.2 个百分点。此外 1 月-8 月，中国钢铁累计出口同比降幅扩大至 4.4%，8 月环比降幅达到 10.13%。

何文波近期接受财新记者专访时也表示，今年下半年下游行业用钢需求增速或有所减缓，其中最主要的拉动力房地产行业新开工增速或会减缓。

山东经济开发区的一位负责人直言，在宏观经济政策和产业政策的支持下，以投资建设为主的支撑因素已经密集释放，下半年主要经济指标不见乐观，加上海外制造业受贸易摩擦影响或也将出现回落，多面夹击之下，需求端形势颇为严峻。而且从周期角度讲，高峰期已经持续三年，下一步走低是必然。

「今年年底到明年年初会是一个非常艰难的时刻。」林垚则预测称，越来越多钢企环保生产水平高于往年。下半年，节能环保、采暖季环保限产等政策效用趋弱，钢铁市场供需矛盾或将进一步加剧。随着中国进入工业化后期，从长期看，对钢铁总量的需求将波动下降。随着置换产能逐步投产，同质化竞争或将越来越激烈。

「现在钢铁行业的人都非常着急。我们也在为未来的行业下行作准备。」河北一家民营钢企高层对财新记者说，其所在公司正在通过加强管理、延长产业链、增加品种钢、拓宽销售渠道等方式，多管齐下降本增效，应对未来风险。

在 9 月 4 日召开的工作会议上，中国第一大民营钢企江苏沙钢集团董事局主席沈文荣同样透露出危机感，他说：「当前成本压力增大、市场不确定性和风险因素增加，(企业) 要真刀真枪、背水一战，抓好降本增效工作。」

置换游戏

为新一轮钢铁产能过剩埋下隐忧的，还包括难以严格执行的产能置换政策。

如前所述，2016 年初，国务院颁布《关于钢铁行业化解过剩产能实施脱困发展的意见》，要求化解过剩产能的同时，严禁行业新增产能。然而，如果不允许任何一家钢厂新增产能，行业现有产能将无法更新换代。在这种考虑之下，进而颁布了产能置换政策作为配套，规定钢铁企业只有在拆除旧产能之后，才可以增加新的产能，而且新旧产能的比例应当是 1 : 1.25。这样既可以保证行业产能在升级换代的同时，总量又不断减少。

但由于这一政策在执行期间缺乏监督，不少企业只执行了「置换」、不执行「减量」：拆掉了效率低的小炉子，实际新建效率更高而且产能更大的新炉子。因此全国总产能不减反增。

更为致命的是，2017 年以来，不少钢厂由于环保原因而进行搬迁新建。新建产能源源不断、层层叠加。中钢协数据显示，截至目前，国内拟建和在建的粗钢产能总量已达 2.5 亿吨。这相当于在几年时间内，钢铁行业在目前的基础上还要再新增五分之一的「先进产能」。

唐山市一位钢企人士告诉财新记者，根据减量置换的原则，有些企业本来应该拆掉两个 680 立方米的炼铁高炉，新建一个 1080 立方米的高炉，但实际上却建了 1580 立方米。「由于肉眼无法判断熔炉的内部容积，监管部门也不好查。」他说。

另一位河北省内钢厂的人士则表示：「只有个别『傻子』才减量置换。」他称，大多数钢企的高炉都是看起来设计产能低、实际产量高。有时，监管部门甚至「撬炉子量尺寸」，但这治标不治本，行情一好，企业就跟监管部门「躲猫猫」超量生产。

国家自然资源部官网曾转载《中国矿业报》的文章称，2017 年国内共通过减量置换化解炼铁产能 1264 万吨、炼钢产能 1056 万吨。但实际中已出现「淘汰落后低效设备，新上项目运转效率更高」「项目越限越多、产能越关越大」的怪圈，违规产能大量增加。

考虑到 2017 年的情况，2018 年国家工信部修订了新版《钢铁行业产能置换实施办法》(下称《置换办法》)，对置换规则施加了诸多严格限制条件。然而 2018 年吨钢销售利润节节攀升，企业仍铤而走险增加产能。

何文波接受财新记者专访时表示，钢铁行业产能置换中，部分企业「以停代关」，而根据《置换办法》，产能出让方必须拆除用于置换的退出设备；还有的搞「一炉多分」，如某家企业在高炉炼铁产能置换过程中，一个 1080 立方米高炉的产能被置换给了十家企业，受让的最低产能规模仅为 1 万吨，进一步加大了监管难度。

除了上述「拆小建大」「以关代停」「一家产能卖给多家」等违规行为，置换政策执行过程中，钢铁产能基数也是一笔乱账。

2016 年，去产能政策公布的目标是在五年内去除 1 亿-1.5 亿吨落后产能，该数额的依据是，政府认为只要在绝对数量上去除 1 亿吨以上产能，就能使行业的产能利用率恢复到 80% 以上。

去产能的基数来自 2016 年的钢铁产能普查。当年，中钢协等 25 个单位在 2016 年组成部际联席会，「企业-市-省」层层上报钢铁产能，由省一级汇总至部际联席会作为「户口本」。在此基础上，各省份自定去产能额度和方案，上报通过之后方可执行。

迟京东告诉财新记者，通过层层上报的方式统计产能，各省份相关部门只核查上报的文件是否合规，实地核查和事后监督却没有做到位。企业上报多少就是多少。

统计流程的疏漏程度，从 2019 年 5 月国家发改委通报的一起广东省钢铁企业造假案即可见一斑，问题产能在地方政府的掩护下被轻易纳入「户口本」，事后亦未被核查组发现，而是由于当地政府官员被查才牵连曝光。

无独有偶。2018 年，河北省曾将 2017 年的省内粗钢产量从 1.91 亿吨修正至 2.35 亿吨，提升了 4420 万吨，修订幅度达到 23%。河北方面回应财新记者称，这是为响应国家统计局数据坐实的要求。另据财新记者了解，河北省 2016-2018 年钢铁去产能任务是 4913 万吨炼钢产能，但截至 2018 年年底并未完成这一任务。

产能置换政策执行至今，其中涉及的相当一部分是因环保原因搬迁的钢厂。

国务院于 2013 年印发《大气污染防治行动计划》(下称「大气十条」)，为了治霾，河北加入京津冀联防联控。2017 年，「大气十条」收官压力巨大，京津冀及其周边的山东等六省份被列入「2 + 26」大气传输通道城市。

为完成空气质量改善任务，河北省开始从最明显的目标——钢厂下手。其后，山东和江苏也纷纷跟上步伐。财新记者根据公开资料统计，2017 年至今，因钢厂搬迁涉及的产能置换数量约为 1 亿吨。

迟京东指出，按照目前的市场行情，企业绝不会轻易搬迁，搬迁的钢厂还是以行政命令居多。

政策目的本为调整产业结构，同时使钢厂生产更为环保，还可以引导产业的有序转移和布局优化。但政策效用叠加产生了意外后果，即国内通过置换的新钢铁产能总量变得巨大。

更大的忧虑是，这些即将新建或投产的产能均背负债务，减产的灵活性更小，如果届时市场处于严重供过于求的局面，这些新建的钢企减产或者退出都将成为难题。

据中钢协统计，目前国内总计有 2.7 亿吨产能通过产能减量置换变成 2.5 亿吨产能重新投产。这相当于在目前全国粗钢总产能之上，还有五分之一正在新建或者即将投建。

迟京东指出，产能置换政策无可非议，但是置换过于集中，没有把握好节奏；执行过程中既没有事中监督，也没有事后检查，其效果无法保证。另外，去产能最终目的是控产量，但环保搬迁和产能结构调整两项政策目标相叠加，使钢铁产能置换的时间高度集中。届时大量新建产能同时建成投产，在债务压力下其将加足马力生产，调控反而面临问题。

反思去产能

2018 年，民营上市钢企方大特钢 ( 600507.SH ) 吨钢利润高达 973 元，实现净利润 29.27 亿元，创下上市以来最高水平。为庆祝这一创纪录的净利润水平，2019 年 1 月，方大特钢将亿元的百元钞票垒成墙，向员工派发年终奖，一度刷爆网络。而在 2015 年，方大特钢净利润还只有 1.06 亿元。

方大特钢仅仅是一个缩影。近三年，钢铁行业盈利能力迅速攀升。2016 年，全行业扭亏为盈，利润增长超过 1000 亿元；2017 年实现利润 3419 亿元，同比增长 177.8%；2018 年迎来中国钢铁行业最好的一年，当年全行业实现利润 4704 亿元，同比增长 39.3%，行业实现平均销售利润率 6.9%。

四年前的 2015 年底，全行业在产能严重过剩、大宗商品低迷等因素作用下陷入亏损，全国钢铁行业亏损 779 亿元，平均销售利润率为 -2.23%。

让行业在短期内发生如此大改变的，正是全国范围内的去产能政策。2016 年，钢铁行业被列入产能调控的重点领域，旨在把严重过剩的产能去掉，将钢铁行业的产能利用率由此前的 70% 以下提高到 80% 以上的正常水平，并提出了五年内化解 1 亿-1.5 亿吨过剩产能的目标。

去产能的主要方式为，对行业内所有钢铁企业在环保、能耗和产品质量等五个方面制定考核指标，整改后不能达标的进行关停。另外根据技术要求，对体积在指标数值之下的生产设备进行关停和拆除。在上述各项指标之下，各省份自行检查省内状况后确认关停名单并进行上报。

截至 2018 年年底，全国淘汰关停落后钢铁产能 1.5 亿吨，并在 2017 年上半年集中取缔了 1.4 亿吨「地条钢」产能。

钢价也从 2015 年下半年的「低于白菜价」一路飙涨。螺纹钢主力合约从 2015 年年底最低不足 1700 元/吨 (0.85 元/斤) 一路反弹，在 2018 年 8 月至最高点 4396 元/吨。「2017 年、2018 年只要生产出钢材就挣钱，而且利润很高。」前述河北钢企的人士说道。

「一个行业的健康状态应该是有进有出、有生有死，市场竞争下，企业才有动力去进步升级。」前述行业资深人士透露，去产能政策制定时并未预料到行业盈利水平会如此之高，相当于回到了「计划经济时代」。而作为基础原材料的钢铁行业，其高盈利直接导致下游多个行业的成本大幅增加，进而推高了整个社会的运行成本。

「2018 年，我们忽然感到钱赚得太轻松了，但实际上，我们也如履薄冰。因为历史证明，凡是轻易赚到的钱，怎么进来的就要怎么吐出去。」前述山东经济开发区负责人也表示，目前螺纹钢主力合约已震荡下行至 3400 元/吨左右。

当前供需矛盾之下，不少业内人士反思，2015 年底正是行业市场化洗牌的绝佳时机，本应让市场自然优胜劣汰，政府的介入反而让一些没有竞争力的企业起死回生，让行业错失了兼并重组良机。

尽管如此，来自企业、研究机构等多方人士仍向财新记者表示了对去产能政策的认可。一位市场机构研究人士指出，去产能的意义正在于，为市场确立了游戏规则。2015 年市场上存在大量「地条钢」，干扰了正常的市场竞争秩序。在当时行情下，「政府之手」对于淘汰低效过剩产能也有其价值。同时也只有在解决了生存问题之后，钢铁行业才有资本进行超低排放，进一步升级改造。

与电解铝行业相对应，或许可以发现钢铁行业去产能的难点。铝行业经历去产能后仅有 2017 年短暂回暖，此后行业总体盈利水平维持一个较合理的区间。2017 年 4 月，电解铝去产能以清理违规产能为开端拉开序幕。与违规产能相对应的是合规产能，以 2015 年前后国家工信部批准的合规产能为主，彼时电解铝建成产能中约有 3700 万吨为合规产能。电解槽重启成本极高，生产工艺决定了「开起来停不了，停之后开不了」，因此 3700 万吨是铝行业产能的天花板，也是产量的天花板。

钢铁行业调控的是设计产能，产能与实际产量之间可以相差很悬殊。与铝行业不同，钢铁产业链长，调控的空间大，如可以通过提升铁矿石品位、提高废钢比重等多种方式提升产量。显然，钢铁行业产能弹性特征，令行政去产能的实际效果很难控制。

未来路径

钢铁行业如若再次陷入产能过剩漩涡，政策是否还会掀起新一轮的去产能高潮？

一位接近决策层的人士对财新记者表示，即使未来钢铁产能再度过剩，大规模去产能政策也不会再有。

政府要做的是完善现有政策，包括产能置换在内的政策要有针对性地进行调整；此外，要对违法规项目进行严肃处理、严肃问责，尽最大可能巩固去产能成果。

国家发改委在今年 7 月中旬的新闻发布会上公布，将从 9 月开始，针对钢铁行业淘汰落后和化解过剩产能工作进行督查，同时对违规新增产能接受社会监督和举报。

上述人士透露，未来决策层希望从引导钢铁行业兼并重组的角度，化解供需矛盾，但政府的相关政策也将仅以引导为主，不会给予特殊政策，是否兼并重组最终还需由企业自行决策。

中国钢铁行业一直以来集中度偏低，小而散使得行业在供应宽松的情况下，极易陷入价格战和恶性竞争的怪圈。

然而，去产能政策实施后，钢铁行业的集中度不升反降。2019 年上半年，全国前十大钢企的产量占全国总产量的 34.5%，同比下降 1.2 个百分点。同期新增粗钢产量主要来自小型钢铁企业。

中钢协是中国钢铁行业全国性行业组织，会员单位以国有大中型钢铁企业为主，非中钢协会员则主要为中小民营钢企。今年上半年，中钢协会员钢铁企业累计生产粗钢 3.64 亿吨，同比增长 5.6%；而非会员企业上半年粗钢产量 1.28 亿吨，同比增长 24%，贡献了超过一半的增量。

兼并重组意味着一部分劣势产能要退出市场，而优势产能继续做大做强。林垚认为，在中国，由于钢铁企业吸纳就业人数多、对 GDP 的支撑作用强。地方政府都会倾向于支持本地的钢企持续经营，再加上钢铁行业投入大、转身慢的固有特点，或导致钢铁产能市场化退出的进程缓慢。

钢铁市场专家马忠普指出，国有企业之间的兼并重组难点将会比较突出。除了企业管理难融合，中央与地方、地方政府之间的利税争夺等问题，也会成为阻碍走上兼并重组道路的难题。另有业内人士指出，「说白了，国企领导层有责无权，最终要听从地方政府和国务院国资委。不论是发起兼并方还是被兼并方，都要承担失败的风险。国有资产能不能冒这个风险？」

多位民营钢铁企业人士表示，在全行业盈利可观的时期，企业被兼并的意愿不强。但 2015 年下半年，行业跌入谷底正是兼并重组的良机，也是优胜劣汰的最佳时机。可惜的是，「一刀切」的去产能使得这一进程大大延后。钢铁行业要真正走出行业集中度低、产能过剩、恶性竞争的怪圈，仍需市场机制发挥更大的作用。