私募基金备案谋变
私募基金备案谋变
当前备案的痛点是差异化监管不足、服务不到位、效率不高，如何在便利会员与防范风险中寻求平衡
开展近六年的私募基金登记备案制度，将迎来大刀阔斧的改革，市场普遍反映的备案程序繁、问题多、周期长、体验差等行业痛点有望缓解。
2019 年前 11 个月，中国证券投资基金业协会新增备案私募基金管理人仅 959 家，不足 2018 年全年的三分之一，这也是展开登记备案以来数量最少的一年。与此同时，注销登记数量 927 家，较上年有所增加，存量私募基金管理人数量 2.4 万家，与上年基本持平。
「一方面说明行业回归理性，全民私募已降温，有进有出是走向正规的表现；另一方面也要看到，协会虽围绕有效监管做了很多改进，也取得了一定效果，但随着业务细则和规范要求的日益增多，对备案的抱怨之声也多了起来。」一位资深的资管行业人士称。
基金业协会也曾刀刃向内、自我剖析。私募基金登记备案和事中事后管理是一项毫无经验积累的开创性工作，在私募基金法律法规制度设计缺失、行业自身发展不成熟、行业监管存在空白的情况下，协会只能摸着石头过河，努力探索一条以市场化信用建设为核心、以行业治理现代化为目标的自律管理道路。
「囿于现有法规规章过于原则、监管协调不充分、协会自律资源有限等原因，私募基金登记备案须知的更新严重滞后，规范市场展业行为的自律规则不完整。协会增加了大量新员工，对行业运行逻辑和实际业务操作缺乏深刻的认识和理解，在经验和专业性上与行业快速发展现状不匹配。」基金业协会有关人士曾表示。
究其现实原因，基金业协会会长洪磊曾分析道，「由于制度供给不足、监管资源不匹配，在市场未正确理解登记备案制度本义的背景下，风险机构不断测试登记备案底线，协会在登记备案环节不得不通过多次退回、补充材料、劝退来围追堵截问题机构。协会登记备案审核陷入事务主义，大多通过具体问题反馈机构，对原则底线要求宣传引导不够，无法提供精细化、差异化的管理与服务，行业不理解、体验差。」
洪磊此前披露过一组数据：2019 年 1 月至 8 月，协会共办理私募基金管理人登记申请 2636 家，办理通过 698 家，平均补正次数 2.21 次，平均办理时长 53.15 个工作日；在资产管理业务综合报送平台 (下称 AMBERS 系统) 备案通过私募基金 12385 只，平均补正次数 1.46 次，平均办理时长 6.56 个工作日。
不过，上海一家私募基金的后台人员对财新记者表示，这里的平均办理时长仅仅指的是在协会的走流程办理时间，并不包括私募基金管理人准备申请的时间，以及在收到反馈后的补正资料准备时间。「开各种证明材料是极其繁琐耗时的，规则和要求不明确也导致多次补正；备案了一年多的也不在少数。」
接近基金业协会人士称，协会亦有难处。目前的办理时长已是高负荷运作的极限了，2014 年开展登记备案工作以来，前中后台工作量和复杂度迅速增长，员工数量虽有扩张，但一直滞后于业务发展需求，多数员工陷于繁重的审核、统计工作，有的还身兼数职。
一位权威人士则称，「在目前的监管格局下，痛点是差异化监管不足、协会服务不到位、备案效率不高。需要在便利会员与防范非法集资风险中做好平衡，并消除协会的『监管幻觉』。」
「形成私募基金登记备案和自律管理的共识是一个艰难的过程。表面上看，登记备案是协会审核规则与市场机构行为之间的博弈过程，实质上是行业治理规律与市场发展规律之间的契合与互动。只有从这个角度，才能真正全面准确地认识私募基金自律管理与发展中的成就和不足。」洪磊此前说。
探索分类备案
据财新记者了解，基金业协会将于近期发布《私募基金备案须知 (2019 版)》，并配套起草《私募基金登记备案相关问题解答 (十六)》；在明确备案总体性要求的同时，进一步细化私募证券、股权基金等不同类产品的具体备案要求；还会制定登记备案所需各项材料的清单，把登记备案标准与合规要求全面前置，植入 AMBERS 系统前台，为申请机构自查自核提供指引，以稳定市场预期、提升合规自觉。
同时，针对市场反映较多的登记备案过程不透明等问题，协会将健全信息公开公示制度，在官网实施登记备案进展过程公示。此举是为了强化管理人经营能力的持续公示，丰富办理结果公示等内容；同时是为了打造立体公示网络，让市场评判，接受社会监督。
此外，协会官网信息公示的维度和颗粒度也将有所增加，拟增加在申请机构总量公示，中止机构及首次提交超过六个月仍未完成登记的机构信息公示；为了强化管理人持续经营能力，系统还会对职工薪酬为零、主营业务收入低于 100 万元、被要求提供异常经营法律意见书的这类机构，进行特别公示提示。
据了解，协会的公示系统中还将提供申请机构待审总量及排位信息，不过只有申请机构可以登录系统查阅，并不对公众开放。协会还将借鉴美国证监会 (SEC) 合规手册的做法，研发中国版私募基金管理人合规操作手册，帮助管理人申请前对照检查、充分准备，稳定管理人登记预期，配套完善系统填报界面字段信息说明解释，提高线上、线下咨询辅导覆盖面。
在登记备案过程中，协会将探索登记备案分类分道，根据管理人持续合规风险情况、诚信情况以及产品风险特征，按照差异化的标准和流程办理业务。例如对信用记录良好的管理人，考虑适用「先备案，后抽查」的程序，形成正向合规激励；对报送信息质量高、合规性好的申请机构，快速登记；对符合中止登记、不予登记情形的机构，快速给出处理结果。
律所、会所等中介机构，在私募登记备案过程中扮演着非常重要的角色。协会表示，将压实中介机构责任，引导其提高专业能力及合规意识、致力长期服务，并建立常态化的律师、会计师等沟通培训机制。同时，对那些曾为不予登记机构、中止登记机构、失联机构提供过法律意见书服务的律所、律师，也将公布名单。
基于登记在案的信息和数据，协会将整合工商、司法、监管、自律等多维数据来源，建立一套私募行业信用体系，对管理人进行全面、客观画像，夯实市场化信用记录、信用管理和信用运用体系基础。据了解，协会此前已与市场监管总局签署了信息共享合作协议，市场监管总局将相关私募基金登记注册数据信息全面推送协会，协会开发建设数据信息对接平台，建成后将实现数据信息全面共享，更加密切与市场、证监等监管部门的协作配合，有助于提升备案效率。
此前，有不少市场主体反映，一些地区私募基金行业准入标准不一，流程不透明。一些「开开停停」的局部短期管制措施导致行业预期不稳定，甚至对民营私募管理机构存在歧视性政策，存在「玻璃门」「弹簧门」「旋转门」，构成市场准入隐性壁垒。协会在登记备案办理中，由于相关信息不对称，影响了备案效率。特别是各地在落实《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》中，也存在理解、执行不到位的问题，创投行业反应较为强烈。
11 月 22 日，国家发改委、商务部公布了《市场准入负面清单 (2019 年版)》(下称《清单》)，对私募基金行业管理提出明确要求，非金融机构、不从事金融活动的企业，在注册名称和经营范围中原则上不得使用「基金管理」(注：指从事私募基金管理业务的基金管理公司或合伙企业) 字样。
基金业协会对此表示，将私募基金行业纳入市场准入负面清单管理体系，是对其「非持牌、受监管」体制的进一步完善，将配合相关部门坚决纠正个别地方对私募基金行业「实审批」「停注册」等矫枉过正的做法，着力破除市场准入隐性壁垒，确保各种所有制市场主体依法享有同等准入待遇。
在自身能力建设方面，协会在发布 2019 年下半年工作计划时曾自省称，对行业实施自律管理的专业性不足，发现问题的及时性、解决问题的精准性、自律流程的合理性和规范性均存在很大不足，离行业机构的期待、市场发展的需要还有很大距离。
「自律管理被动应急状态多，主动作为、专业研究、系统优化状态少，无法及时跟进、发现新情况新问题。」协会称，将推动内部管理流程再造、人才队伍和专业能力建设，坚持专业化治理，努力打造专业精良、服务高效的现代行业协会。
据悉，协会将聘请中立第三方专业机构，定期评估登记备案效能，持续加强协会内部管理和监督考核。
抵制保壳卖壳
据财新记者了解，针对长期未实质经营，或没有展业意愿的私募机构的保壳卖壳行为，基金业协会将进一步出台针对性措施。其中包括私募机构在发生大股东或实控人变更后，首只备案的私募基金产品不能是顾问管理型基金；无正在运作产品的私募基金管理人，拟提交的新备案产品，也不能是顾问管理型基金。
顾问型基金产品与一般自主发行的私募基金产品有较大区别，私募基金管理人只担任投资顾问的角色，产品实际上由其他持牌机构发行、募集，例如信托计划、资管计划等。由于此类产品多由证券、期货、公募基金管理公司，以及其他私募基金管理人发行，所以相关产品已经在协会有资管产品或私募基金的备案记录，如果私募基金管理人将顾问管理型基金作为自己的首只产品或新产品二次备案，实际上就有保壳之嫌。
协会即将出台的规定其实是在为前期的措施打补丁。此前，市场上一直大量存在以股权转让等重大事项变更方式实现的买壳卖壳。由于多地工商部门已暂停「投资」「基金」类企业的登记注册，新成立私募基金公司的大门被关，私募买壳一时成为捷径。
「这两年私募牌照的价格确实下来了，像北京的壳以前要 100 多万元，现在三四十万元就可以转手。牌照囤在手里没有用，不发就注销。没能力发产品，只好卖给有需求的人。」北京一家私募基金的负责人说。
2016 年，上万家私募基金管理人在协会被注销，当年底 17432 家存量私募也录得近五年最低值。这一「瘦身」，主要是因为协会当年 2 月 5 日发布的《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》(下称二五公告)。根据二五公告要求，新登记的私募基金管理人在办结登记手续之日起六个月内，仍未备案首只私募基金产品的，协会将注销该私募基金管理人登记；对于在此公告前就已登记、且未备案基金的私募机构，也分别给出了备案首只产品的大限。
从没发过产品的「僵尸」私募慌了，保壳卖壳之风一时盛行，于是有机构推出所谓保壳「一条龙」服务，各种保壳和私募牌照转让广告甚至以读者评论形式发在财新网相关报道下方。为了防止有些私募机构突击保壳，协会在二五公告发布一周后，进一步要求新登记的和已登记但未备案产品的私募基金管理人，不能将顾问管理型基金作为其管理的首只私募基金产品。
为进一步抵制卖壳，协会在 2017 年 11 月发出通知，在备案完成首只基金产品前，不能进行法定代表人、控股股东或实控人的重大事项变更；有管理规模的私募在办理控股股东变更等重大事项申请时，除了提交专项法律意见书，还要提供相关证明材料，充分说明变更事项缘由及合理性；此外，私募基金管理人也不能随意更换总经理、合规风控负责人等高级管理人员。
针对频繁变更工商资料的情况，协会也在 2018 年 12 月的通知中进一步收紧。重大事项变更法律意见书首次提交后六个月内，仍未办理通过或退回补正次数超过五次的，协会将暂停申请机构新增产品备案，直至办理通过；一年内法定代表人、主要出资人、实际控制人均发生变化的，应重新提交法律意见书。
这就意味着，如果不撤回变更登记申请，就无法备案新的产品；如撤回变更登记申请，就要在工商部门再次进行工商变更登记，恢复到变更前的状态。
此外，协会把发生「控股股东/第一大股东变更」或「实际控制人变更」的私募基金管理人，也视为新成立的机构比照新申请登记的要求和程序办理，并相应核查存续产品的合规性及信息披露情况。2019 年 6 月 28 日，协会在 AMBERS 系统发布通知，自重大事项变更办结之日起，若无正在运作的私募基金产品，管理人需在六个月内完成新产品备案；逾期未达到要求的，系统将注销该私募基金管理人登记。
「现在协会把倒壳的路子进一步堵死了，股权变更前卖壳方要有自我募集自我管理的基金产品，股权变更后买壳方的首只产品也要是自己募集管理的，不能挂靠顾问产品。这样，对买壳方和卖壳方都提出要求，壳的价值自然会下降。」前述北京私募基金的负责人说。
市场对此的应对办法是，由原私募机构的股东或实控人为买主代持股份，原机构业务团队人马暂时不变，但经营和管理的主动权都在买主手里。「一方面是这类公司工商变更现在也受到当地金融主管部门的注意，一般都要三个月到半年，能否变更成功有不确定性。即使工商资料变更了，基金业协会变更备案信息也不容易过，而且要求是每变一次就要向协会报告一次。干脆买个私募后跟卖方签代持协议，但代持也是存在一定信用风险的。」深圳一家私募机构的人士说。
基金业协会此前表示，将要重点解决私募机构登记中「全牌照」「集团化」、股权代持问题，和产品备案中名为基金、实为存款，先备后募，变相自融等问题，坚决抑制私募基金「伪资管」和利益冲突风险。
地方金融局接管小私募？
据财新记者了解，证监会有关部门曾考虑效仿 SEC，按资管规模实行差异化监管，要求管理规模在 20 亿元以上的私募基金管理人在基金业协会登记备案，20 亿元以下的考虑放在地方金融监督管理局登记。据悉，证监会前期在地方调研多轮，相关方案已上报中央编办。但从各方的反馈看，「地方不太愿意接」。
在美国市场，多数私募基金管理人此前都以投资顾问的形式存在，不需要在 SEC 登记备案。2010 年《多德-弗兰克法案 (Dodd-Frank Act)》(又称为《2010 年私募基金投资顾问登记法案》) 生效后，管理规模在 1 亿美元以下的私募基金管理人，在所在州的监管机构登记 (如果所在州没有监管机构，在 SEC 登记)，管理规模在 1 亿美元以上的，在 SEC 登记。
SEC 还建立了私募基金监测报表体系，按季度收集私募基金信息，资管规模高于 1.5 亿美元的私募管理人必须提交。对只管理 VC 基金，或只管理家族基金，或管理规模在 1.5 亿美元以下的小型私募，或面向外国投资募集资金的基金管理人，可豁免提交监测报表。
截至 2018 年末，在 SEC 登记的美国私募基金管理人共有 3138 家，共管理私募基金 32202 只，管理规模 13.53 万亿美元。
深圳创投机构东方富海的董事长陈玮也公开建议，应参考欧盟投资基金监管体系，从分类和分层两个维度进行差异化监管。「一方面对公募基金、私募基金、创投基金进行分类监管，依据明确的募集方式、投资领域等标准划分不同部门或自律协会的监管职责和适用法规；一方面可按照管理规模划分中央与地方的监管职责，遵循中央抓大、地方抓小的原则，实施差异化、引导性监管，代替粗放式的单一监管体系。这样有利于提升监管服务效率，协调监管与行业发展的关系。」
不过，中部省份一位金融局人士对财新记者表示，「金融监管主要是中央事权，地方金融局的定位是中央和地方监管之间的协调机构。我们平时很多工作也是协调联络、协助配合，带有行政许可性质的工作目前只有核发融资担保公司和小贷公司的经营许可证。」
「像私募备案登记这样的工作，人手不够和监管专业性不足是两个大问题。很多地方金融办的上级归口管理部门不明确，省金融办以前挂靠在省政府办公厅，现在基本独立成立金融局，但市县一级的还有很多挂靠在财政局、国资委、发改局。」这位金融局人士还说，「若承接备案职能，和证监会派出机构是什么关系？会不会造成监管空白与多头管理并存呢？」
江苏一家私募股权机构的负责人表示，「基金业协会好不容易搞起来了一套登记系统，这几年也培养了很多有经验的一线业务人员，现在又要地方开始弄一套，确实有点浪费监管资源。再就是各个地方很容易出现标准不一的情况，哪里备案容易肯定就一窝蜂都去哪里备案，也很容易造成权力寻租」。
统计显示，在全国范围内工商登记名称中，带有「基金管理」「投资管理」等字样的企业共计 35.87 万家，但目前在基金业协会登记备案的私募基金管理人仅有 2.44 万家。也就是说，真正纳入金融监管范畴的此类企业，占总数不到 7%，近 93% 处于监管真空状态。
根据《清单》的要求，凡在名称和经营范围中选择使用上述字样的企业 (包括存量企业)，市场监管部门将注册信息及时告知金融管理部门，金融管理部门、市场监管部门予以持续关注，并列入重点监管对象。
「私募地域分布非常明显，像北京、上海、深圳都是四五千家，但甘肃、青海都只有一二十家，如果真的要按照规模大小划分到归属地备案，有些肯定承接不了这么大的工作量。」前述江苏私募机构人士说。
例如，北京是私募基金分布最集中、管理规模最庞大、展业行为最活跃、涉众面最广泛的地区之一。至 2019 年 11 月底，辖区共有私募基金管理人 4384 家，管理基金 13787 只，管理规模 3.34 万亿元。北京证监局曾表示，今年以来累计收到 1400 余件私募基金举报事项，对此采取各种行政监管手段，也只能是「管中窥豹」。面对如此规模庞大及类别多样的私募监管对象，如果由北京金融局承接辖区内管理规模 20 亿元以下的私募，其工作难度可想而知。
谁来监管创投？
「证监会管得我们很紧，捆得紧了一点，捆得我们很难受，我们要备案一个基金，要长达一年的时间，随便一个变更就增加很多的成本。私募行业募集的方式是有钱人玩的游戏，所以只要根据工商注册、正常登记就应该去做，所以现在我们觉得，政策面上捆得有点过紧，应该更舒缓一些。」11 月 22 日，在「第十二届创业家年会」上，陈玮公开表示。
陈玮此前撰文称，创投行业本身是市场化程度较高、专业性较强、依赖口碑和品牌发展的具有较高自律属性的行业，应采取引导性的、备案式监管手段，「而在实际的基金备案登记等环节，(中国基金业) 协会备案制已变成事实上的行政审批制，基金及基金管理人备案登记时间被大大延长，人为干预了创业资本加速形成的进度，不合时宜地增加了创业投资的管理成本，对创业投资行业正常发展造成了一定的行政阻碍。」
和陈玮一样，不少市场人士都呼吁，应该尽快成立专门服务于创业投资的中国创业投资行业协会。
2019 年 8 月 16 日，国家发改委旗下的中国投资协会股权和创业投资专业委员会 (下称创投委)，在北京召开中国创业投资协会 (下称创投协会) 筹备启动会。创投协会目前正在民政部注册，它的角色可理解为创投基金的「基金业协会」，属于另起炉灶、新建监管体系，但这显然与基金业协会已有职能相冲突。
至 2019 年 10 月底，在基金业协会登记备案的私募股权和创投基金管理人合计 14809 家，占全部私募基金管理人的比例超过 60%；私募股权基金 28222 只，规模 8.53 万亿元，创投基金 7623 只，规模 1.09 万亿元。
据财新记者了解，创投协会若成立，组织关系虽在国家发改委，但证监会将考虑由私募部对其进行业务指导。至于创投基金管理人和创投基金是在创投协会备案，还是继续在基金业协会备案，目前也不得而知。不过，来自基金业协会的最新消息称，近期将对创投基金登记备案设置专人专岗，探索「分道制」备案；这一措施主要是为落实创投基金税收优惠政策，以及配合优化创投基金反向挂钩政策。
一位资深市场人士称，「如果真可以这样做的话，那么有关领导在 2012 年还需要那么费心给国务院写信、最终由中央编办协调并发文明确将股权投资基金由发改委调整到证监会吗？」一位权威人士也称，「创投协会要到民政部单独注册，此事若处理不好会进一步割裂股权投资市场。」
两个部委的这一系列动作，难免让市场联想到持续多年的 PE/VC 监管权之争开始白热化。2006 年前后，伴随着中国 PE/VC 行业在政策利好之下迎来春天，国家发改委和证监会的监管权争夺也摆上台面，你一个通知我一个规定地争抢职权范围。「都抢着当爹，PE/VC 这个孩子快被拉扯坏了。」有市场人士比喻道。
由于管理部门职责不够明确，给行业发展带来不利影响，2013 年 7 月，中央编办印发《关于私募股权基金管理职责分工的通知》，明确由证监会负责私募股权基金的监督管理，对设立私募股权基金实行事后备案管理，负责统计和风险监测等工作；国家发改委负责组织拟订促进私募股权基金发展的政策措施，会同有关部门研究制定政府对私募股权基金出资的标准和规范；两部门要相互协调配合，实现信息共享。
随后，时任国家发改委财金司金融处处长的刘健钧，调入原证监会基金部工作。刘健钧曾在国家发改委主管创投和私募十年之久，参与过《基金法》的起草和修订。他的调动被市场解读为证监会和国家发改委 PE 监管权之争的一丝「润滑剂」。刘健钧目前是证监会私募部副主任。
2016 年，基金业协会组织从业资格考试，PE/VC 管理人也要求参加。创投委则公开发函称，「去年 (2015 年) 以来，中国证监会及基金业协会为加强私募投资基金及其管理公司的监管，出台了一系列管理措施，从总体上看，这些政策没有将私募股权投资 (创业投资) 基金与私募证券投资基金的监管区别对待，特别是要求私募股权投资和创业投资管理人员必须参加从业资格认证考试……严重影响了私募股权投资 (创业投资) 基金的持续发展和企业的正常运行。」
创投委会长沈志群此前表示，中国对创投的监管办法，特别是对创投基金的监管一个最大的问题是混同于、等同于证券投资基金进行监管，而国务院明确提出的创业投资差异化监管办法一直没有落到实处。他认为，中央编办的通知只是调整了创投基金的部门管理分工，并没有改变对创投基金的管理办法，更没有要求按私募证券投资基金来监管创投基金。
「我们多次提出对这一通知的实施效果进行实事求是地政策后评价，包括把属于产业投资、实体投资的创业投资划归证券投资监管部门是否正确？把一个独立的创业投资行业的日常管理和发展政策分散在两个部门是否适当？把一个完整的创投行业基金类创投、非基金类创投、个人创投切割在两个部门管理是否合理？实事求是地回答并解决这些问题，才可能真正把对创业投资的差异化监管落到实处。」沈志群说。
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