香港还有多少地？

特区政府决心启动大规模收回私人土地政策，能否解香港土地供应之渴

香港四大地产商之一的新世界发展 (00017.HK) 执行副主席兼总经理郑志刚 9 月 25 日在记者会上公布，捐出集团名下近 30 公顷农地，支持纾缓香港社会的房屋问题。舆论一时哗然，对于地产商捐地动机猜测四起。

次日，中国香港特区政府贴出告示称，将动用《收回土地条例》收回逾 748 幅私人土地，涉及面积约 68 公顷，用以发展位于香港北部的新界新发展区 (又称新市镇) 工程。同为四大地产商的恒基兆业地产 (00012.HK，下称恒地) 证实，此次收回的私人土地中有大约 10 公顷农地属于该公司。恒地是香港手握农地最多的地产商。

《收回土地条例》如「秋老虎」发威，让地产商们焦灼。该条例始于 1900 年，被视为香港特区政府夺回土地供应主导权的「尚方宝剑」，通过此条例，政府可收回需要做公共用途的私人土地，但过去十多年间，香港特区政府对此条例的态度始终避之不及，使用寥寥。在社会矛盾凸显的当下，解决畸形房价、土地短缺等深层次问题被视作给紧张局势降温的「处方」之一。

「今日，我们突破思维，令土地为民所用。」10 月 16 日，中国香港特区行政长官林郑月娥说，将大规模收回私人土地作公营房屋发展，涉及面积包括 700 公顷新发展区土地、160 公顷棕地 (前农地和闲置工业地)、7 公顷市区寮屋地 (类似城中村)。

如果不计及开发商捐地，特区政府计划收回的土地超过 800 公顷，沉寂已久的「尚方宝剑」终于出鞘，这究竟是一把斩草如麻的利剑还是锈迹斑斑的钝刀，它将如何改变香港土地供应的格局？

「尚方宝剑」出鞘

这次是林郑月娥上任三年来，第一次把「运用《收回土地条例》以增加土地供应」写进《施政报告》中。

上述条例起初是英国殖民政府为改善市区房屋卫生、通风和照明条件欠佳而设立。按照此条例，香港特区政府可征用具有「公共用途」的私人土地，「公共用途」通常包括建设新发展区、公营房屋、政府社区设施、交通基建等。

1997 年之后，根据《基本法》，香港土地全部「属于国家所有」，由特区政府负责「管理、使用、开发」，以及「出租或批给」土地使用者。同时，《基本法》着重确立了私有财产权。这些土地契约的年期大多为 75 年或 99 年，有少数长达 999 年。在地契到期前，这些土地都被看作「私有」。香港房价不断攀升，土地红利源源不断，成为地产商的囊中之物。

香港以低税著称，财政较大程度上依赖于卖地收入，这也导致特区政府的土地政策较易被房地产商绑架，对土地政策形成掣肘。2018/2019 财政年度，香港特区政府卖地收入为 1430 亿港元，占年度总收入的约 22.84%；2017 年地产相关行业约占香港 GDP 比重的 5%。

香港住房以「贵、细、挤」闻名，尽管过往有特区政府官员意识到问题根源，试图增加土地供应，但都因复杂缘由和盘根错节的利益而搁置。1997 年，时任香港特首董建华提出了「八万五建屋计划」，即每年增加 8.5 万个住宅单位，以解决市民住屋需求。市场供应大增在即，时逢亚洲金融风暴冲击，香港楼市大跌，一众市民手中的「砖头」变成负资产，计划「无疾而终」。2003 年「非典」后，香港楼市跌入谷底，为救楼市，特区政府选择在土地供应上「原地踏步」。官方数据显示，1995 年至 2005 年，香港已发展土地的面积共增加了 6000 公顷；但 2005 年至 2015 年的新增土地开发面积大跌至 400 公顷。

过去近 20 年的土地供应及使用机制，衍生出香港供地不足、土地价格飙升、公私营房屋落成量均大幅下降诸多问题，最终引致房屋供不应求、房价畸形高企的恶性循环。香港特区政府数据显示，2018 年有 54.8% 的人口居住在私人房屋，另有 44.6% 居住在公营房屋，其中属于租住性质的「公屋」供给「僧多粥少」，截至 2019 年 6 月底累计 25.6 万宗申请，一般申请者的平均轮候时间为 5.4 年。私人物业方面，香港楼价在过去 20 年间升了 3 倍。

加速土地供应是解决房屋问题的首要途径。香港并非没有地。香港 1111 平方公里的总土地面积中，已建设发展的用地占比 24.4%，其中仅有 6.9% 用于建设房屋；剩余 75.6% 的土地为非建设或未建设地区，如农地、郊野公园、湿地等。

林郑月娥上台后，即成立了「土地供应专责小组」。该小组报告曾提及，收回新界的棕地和农地是中短期补充土地供应的重要选项。「棕地」泛指因为农业活动衰落而改作其他用途的前农地，大多为私人所有，这些土地并非闲置，目前用作露天储物、车辆维修厂、回收厂等工业用途。由于历史遗留原因，长期以来，新界棕地的使用和规划杂乱无章且低效。

作为香港发展局前局长，与土地、房屋、基建长期打交道的林郑月娥并非没有看到棕地和农地的潜力，但在 2018 年，她以「困难重重」为由，搁置了这一选项。今年香港特区政府在《施政报告》中将「收地」重新纳入考量，其主要措施包括：重点研究收回 160 公顷棕地以建设公营房屋的可能性，以及收回 700 公顷私人土地建设三处新发展区土地等。

其中，后者 700 公顷中有 400 公顷将在未来五年收回，据相关测算，三处新发展区至少可以提供超过 16 万个住宅单位，包括公营房屋和私人楼宇。据不完全统计，2003 年至 2016 年，特区政府共征用了 200 公顷私人土地，过去五年仅收回 20 公顷，相比之下，特区政府此次所言的「五年 400 公顷」的确迈出了一大步。

香港的供地格局会否因此而改变？团结香港基金土地及房屋研究主管叶文祺在接受财新记者采访时表示，过去 20 年间，特区政府没有新发展区落成，因此土地极少需要被收回，而这次 700 公顷所属的三个新发展区多年前就已规划，只是近一两年刚好进入收地阶段。该基金会由香港特区政府首任特首董建华发起。

此外，根据香港规划署估算，未来 30 年的土地需求将不少于 4800 公顷，除了已落实或已规划的发展项目能够供应的 3600 公顷土地，长远至 2046 年，香港的土地缺口超过 1200 公顷。

「《施政报告》中提及的中短期回收 160 公顷棕地，力度是不够的。」香港土地研究领域的青年学者陈剑青告诉财新记者，香港特区政府在土地供应上好似「挤牙膏」，据其研究团队估算，香港有约 1000 公顷棕地未被纳入新发展区计划中，现在特区政府仅收回其中百分之十几。

「碰不得」的新界地

与深圳接壤的新界地区，拥有大量可被开发、再利用的棕地和农地，被视作满足香港长远住房需求、提供就业机会的「潜力股」，新发展区多设于此，但开发步伐始终缓慢。过去多年在这块区域里，原居民、地主乡绅、地产商与其他利益集团的争拗从未停息，让这里变成了一块特区政府想要开发却迟迟未动手的地方。

「即使我有胆量动用《收回土地条例》，但土地拥有人可以司法复核告政府，一场官司可以打上很长时间。」2018 年 5 月，林郑月娥在出席立法会答问环节时曾表示，条例不能随意用。她还举例说，过往湾仔旧警署的改规划用途 (下称改划) 过程中，有开发商认为城市规划委员会 (下称城规会) 改划时会侵害私有产权，一拖就是八九年。她担心，新界的土地因面临漫长的司法程序而无法释放价值。

到了今年 8 月，建制派政党民建联开始频繁发出倡议，但对于香港特区政府而言，这个历史逾百岁的条例，犹如一把双刃剑，既可以「夺回」土地主导权，也可以让本来只是闲置的土地长久「冰封」。

如林郑月娥此前的担心一样，法律风险首当其冲。「除非全部盖公屋，即使是资助性出售房屋 (类似内地经济适用房) 也含有出售的成分，未必是 100% 的公共用途。」叶文祺在采访中提到，特区政府收地必须是要满足条例规定的「公共用途」。由于 1997 年后香港对于私有产权的保护力度加大，所以法官会衡量收地侵犯私有产权的损失是否小于因此带来的社会收益。另一重风险则是社会风险，因为棕地和农地并非完全闲置，特区政府在收回土地的同时要考虑到搬迁和重新安置以及补偿原居民。

香港特区政府并非要求私人土地拥有者无偿被收回土地。根据香港特区政府订立的最新收回土地补偿方案，用于新市镇发展区征地，其特惠土地补偿价格农地为 1389.6 港元/平方呎 (约 13495 元人民币/平方米)；对于生活在要被收地区域的人 (例如租户) 而言，特区政府会给予一笔特惠津贴，金额为 6.05 万港元至 120.96 万港元。

除了外部风险，收地后，将农地或棕地改划为住宅地用途的程序亦相当棘手。香港四大地产商之一的新鸿基地产 (00016.HK) 执行董事郭基煇稍早前抱怨说，根据过去经验，将农地转换为住宅用地程序耗时约 20 多年。新鸿基地产目前拥有约 288 公顷的农地储备，为香港农地储备第二多的开发商。

叶文祺也提到，早年香港新界屯门地区的紫田村就是棕地转建公屋的例子，耗时大约 15 年时间。虽然特区政府此次宣布的收地计划规模有限，但也算有所突破，或许可以利用这个机会缩短土地改划用途等各种程序的时间。

「公私合营」新试验

上世纪 70 年代中期，由加拿大海外发展有限公司建造的锦绣花园楼盘，在新界元朗落成。这里原是一片农地与鱼塘，如今已发展成价值千万的洋房小区，不少名人明星居住于此。该项目是地产商将农地改划作住宅的成功先例。其他地产商觊觎这一发展模式的「暴利」，于是相继低价囤积大量农地。农地等待改划开发住宅的局面随之开启。

根据各大地产商的公开资料计算，香港四大地产商——恒地、新鸿基地产、长实集团 (01113.HK)、新世界发展——手中掌握的农地资源约有 1000 公顷，相当于上千个足球场的面积。有业内人士质疑，以往特区政府有选择性地「避重就轻」偏向收回小地主的土地，变相纵容了大型开发商囤地行为。

除了动用《收回土地条例》，香港特区政府早前提出了另外一种供应土地模式——公私合营，也称之为「土地共享」模式，即特区政府与私人地产商共同作区域和土地规划，进一步释放土地价值。

今年的《施政报告》中，香港特区政府就「土地共享」给出指引：香港特区政府将负责促成基建提升，以使密度更高的住宅落成，但要求开发商将新增的楼面面积中的至少七成拨给特区政府作公营房屋。试验计划为期三年，以 150 公顷的土地面积为总上限，2020 年初正式接受申请。

香港特区政府内部人士曾向财新记者透露，如果特区政府已宣布将某一区域的发展纳入新发展区考量，就意味着开发商失去了与特区政府协商、参加「土地共享」计划的主动权，特区政府会直接动用《收回土地条例》收走开发商的土地。目前香港新界私楼市场的楼面价格约为 1.5 万港元–1.7 万港元/平方呎 (约 14.6 万–16.55 万元人民币/平方米)，而被特区政府收回农地价格的最高补偿不到 1400 港元/平方呎 (约 13596 元人民币/平方米) 。

「就是要和开发商比谁行动更快。」上述人士向财新记者透露，「土地共享」是为了鼓励开发商与特区政府合作，如果开发商单独发展，由于基建及配套设施不足，或许未必能够释放更多楼面面积，官方的介入让区域更有规划，特区政府不仅能够从开发商手中获得多出的、可供建公营房屋的土地，开发商亦能够额外获得楼面面积，继而在私人住宅市场中获利。

叶文祺认为，「土地共享」计划不是「利益交换」而是「双赢」。「它可以让政府获得一部分土地增加公营房屋，而地产商也得以提供更多私人住宅。」他解释说，香港特区政府去年将未来公、私营房屋比例从 6∶4 改为 7∶3，代表未来房屋供应格局将以公营为主，但对于诸多不符合公营房屋资格的市民，私人住宅仍然是刚需，香港的私楼供应同样属于短缺状态。

「填海炸山」后备选项

除了收回私人土地、与开发商合作加速开发土地，香港特区政府在 2018 年还曾「浓墨重彩」地推出一种土地供应方式——填海，但在今年的《施政报告》中只片语带过。

上述填海计划全称为「明日大屿愿景」，即在香港大屿山东部海域与香港岛之间，建造总面积达 1700 公顷的多个人工岛，工程期跨越 20 年至 30 年。通过填海所得的土地储备，可用于规划兴建 26 万至 40 万套住宅，供 70 万至 110 万人居住，其中七成为公营房屋。

填海计划一出台，舆论分歧严重。「明日大屿愿景」总造价高昂，官方预计工程耗资为 6240 亿港元。这是香港有史以来最贵的基建项目。此外，填海对于相关海域和生态系统的破坏，令不少环保人士站出来反对。亦有土地规划专家指责特区政府应优先使用收地等方式，而非首选填海。目前，用于前期研究勘测的 5.5 亿港元拨款已获立法会批准，但香港特区政府人士对后续建设费用能否顺利获批感到忧虑。

与此同时，香港地势多山，也有不少声音呼吁，除了农地等非建设用地，还可以使用超过 4 万公顷的郊野公园和自然绿色土地，这部分土地占香港总土地面积的约四成。

一般而言，开发郊野公园可以略过繁琐的收地、重置住户及设施的过程，但在展开实际工程 (例如基建提升及土地平整) 前，特区政府须进行全面的规划及工程可行性研究：多阶段的公众咨询、技术评估、环境评估、城规会法定程序、立法会申请拨款等。不少郊野公园地处偏远，增加了工程难度。香港特区政府土地供应专责小组称，即使能够落实发展，规划及土地开发过程预期需时至少十年，因此只可作为长期提供土地的选项，且暂时无法确定供地时间和数量。

除了填海、收回棕地及农地，香港特区政府土地供应专责小组亦提到诸如私人游乐场、康乐设施等土地改划的可能性，但即使这些方法都用上，也不过提供几百公顷土地，相较于未来数十年上千公顷的土地需求，似乎仍是杯水车薪，难解「土地之渴」。

香港特区政府四处觅地，试图在供给端寻求解决方案，需求端却在加速释放购买力。 10 月中，特区政府将可以申请高成数按揭的楼价上限大幅调高，1000 万港元以下的首套住宅可以申请八成贷款，800 万港元以下的住宅最高可申请九成。市民置业首付门槛低令需求加速释放，但房屋供应受限于土地短缺而无法跟上步伐，或令私人楼价进一步升高，「置业」仍是香港青年人的奢望。

已经出鞘的《收回土地条例》「尚方宝剑」，能否为政府解决土地供应问题，满足不同层次市民的居住需求，仍属难解之题。