墨西哥：政府为什么败给毒贩
墨西哥：政府为什么败给毒贩
由上至下的腐败和权力寻租，高发的毒品犯罪和暴力，为何成为墨西哥亟待挣脱的泥潭
「我们担心今天的墨西哥。作为墨西哥人，我们感到愤愤不平；作为军人，我们感到被冒犯。」今年 10 月下旬，在一次墨西哥军官的集会上，作为代表发言的墨西哥退伍将军卡洛斯 (Carlos Gaytán) 痛心疾首地说，「我们这里的每个人都拥有牢固的道德价值观，而这一价值观，却与目前这个国家的治理方式相冲突。」
就在这场集会的几天前，墨西哥总统洛佩斯 (Andrés Manuel López Obrador) 领导的左翼政府，刚上演了一场将毒贩头目「抓了又放」的无奈剧码。政府因不敌黑帮的火力猛攻而公开示弱，不仅激起了军方的不满，也在墨西哥国内外引发一片哗然。
此次抓捕行动的对象，是墨西哥最大贩毒集团——锡那罗亚集团 (Sinaloa Cartel) 的现任头目，现年 28 岁的奥维迪奥·古斯曼·洛佩茨 (Ovidio Guzmán López)。他的父亲，就是一手打造了锡那罗亚毒品帝国、目前被看押在美国境内的墨西哥头号毒枭华金·古斯曼·洛埃拉 (Joaquín Guzmán Loera)。
为了抓捕继承父亲贩毒地盘、已在美国通缉和引渡榜单上的奥维迪奥，墨西哥当局在 10 月 17 日行动当天，出动了 30 名军队和国民警卫队的成员。但前来营救的黑帮武装分子却多达 700 人，且都持有军用级别的重型武器——包括装甲车、手榴弹、50 毫米口径机关枪和能击中直升机的火箭发射器等。
双方交火令奥维迪奥藏身的墨西哥西北部重镇库利亚坎市 (Culiacán) 几乎沦为战场，当地多处房屋和车辆遭到烧毁，居民在滚滚浓烟中四处逃散。行动开始仅数小时后，被短暂拘押的奥维迪奥就意外获释。
尽管洛佩斯政府事后辩解称，「捉放」毒贩的无奈之举，是为了避免更多的流血牺牲。但舆论不禁质疑和追问：为何历届墨西哥政府都拿不出有效的安全方略，反而在气焰嚣张的毒贩和黑帮面前，频频妥协退让？
自 1821 年从西班牙独立以来，通过 1867 年和 1910 年的两次革命，墨西哥结束了频繁的政治动乱和军人独裁统治，建立起三权分立的总统制联邦共和国。此后一个多世纪间，左右翼政治力量在墨西哥轮番走向台前，令该国的经济、社会结构和政治生态发生巨变。但政党轮替和形式上的权力制衡，却未能打破根植于社会结构中的庇护链条，反而令墨西哥的国家治理能力打上更大的问号。
建立现代宪制百余年后，由上至下的腐败和权力寻租，高发的毒品犯罪和暴力，已成为墨西哥亟待挣脱的泥潭。但严峻的治安形势之下，这个拥有近 1.3 亿人口、坐拥石油资源的拉美新兴经济体，还同时面临着增长乏力、社会贫富差距悬殊、中美洲移民浪潮等挑战。如何带领墨西哥走出社会、经济日益失序的局面，已是摆在上任将满一年的总统洛佩斯面前、愈发不容回避的课题。
暴力怪圈
「我向你们保证，在这起令人悲伤和痛苦的案件中，不会有人逍遥法外。」2018 年 12 月 3 日，在就职总统仅两天后，洛佩斯便宣布设立「真相委员会」，对四年前震惊墨西哥全国的 43 名学生失踪一案重新展开彻查。
在许多墨西哥民众和观察者眼中，这起迄今仍悬而未决的案件，已成为墨西哥国内暴力和腐败盛行、司法公正长期缺位的象征。
惨案发生地伊瓜拉市 (Iguala)，位于墨西哥西南部的格雷罗州。这里绵延的群山曾是墨西哥独立运动的发源地，如今却遭到相互攻讦的贩毒集团控制，成为墨西哥境内大麻和罂粟主要的生产中心，以及贩毒和暴力犯罪最猖獗的地区之一。
2014 年 9 月的一天夜晚，格雷罗州当地一所乡村师范学院的数十名学生，搭乘强行征用的四辆巴士，前往伊瓜拉市参加政治示威活动。途中，他们遭到荷枪实弹的伊瓜拉警方拦截，并与之发生冲突，造成 6 名学生当场死亡，43 名学生失踪。
墨西哥检方当年的定论称，失踪学生被涉贪警察移交给当地一个贩毒黑帮团伙，后者以残忍手段将他们杀害，最终将尸体焚烧并抛入河中。但这一说辞，遭到了独立调查机构和失踪学生家属的齐声质疑。
随后涌现的证据显示，此案牵涉地方政府、军警与贩毒黑帮之间盘根错节的勾连，仅遭逮捕的涉案者就包括 73 名伊瓜拉市级警察、市长阿巴卡 (Jose Luis Abarca) 及其妻子。由于声称在受押时遭到「虐待」，涉案的 1 名黑帮头目及 24 名警察，已在今年 9 月被判释放。但受害学生的下落却依旧不明，迄今也尚无一人因此案被追责问罪。
骇人听闻的伊瓜拉学生失踪案，揭开了墨西哥社会黑色的一面。
近年来，这个拉美第二大经济体境内的凶杀案与失踪人口不断攀升：官方数据显示，2018 年，墨西哥谋杀率创下近 30 年来的新高，有记录的凶杀案近 3.6 万起，比 2017 年增加 12%；截至当年，已登记且未能解决的失踪案件则达 4.7 万宗。
而在洛佩斯最终取胜的 2018 年大选期间，就有 130 多名政界人士遭到杀害，其中 48 名是参选的候选人，因此被称为「史上最血腥的大选季」。有学者统计，2005 年至 2016 年间，墨西哥共有 70 位前任市长、52 位现任市长遇害，142 名媒体从业者遭到谋杀。
但点燃民众愤怒情绪的，更在于广泛的「有罪不罚」现象。据墨西哥前情报部门成员霍普 (Alejandro Hope) 在受访时介绍，墨西哥只有 13% 的谋杀案以嫌犯出庭受审告终，而美国和欧洲的这一比例分别为 66% 和 80%。官方数据则显示，2001 年 6 月至 2018 年 1 月期间，墨西哥仅有 10 起失踪案件最终得到联邦法院的审理定罪。
「墨西哥最紧迫的任务之一，就是让司法系统有能力将罪犯绳之以法。」长期追踪拉美有组织犯罪的英国籍记者博内洛 (Deborah Bonello) 告诉财新记者，在相当一部分情况下，受害的墨西哥民众甚至拒绝报案，因为他们不认为警察有能力解决，或担心腐化的警方将为他们招来报复。「在解决犯罪问题上，墨西哥人民和当局之间存在很大的隔阂。」
墨西哥暴力高发的地区，往往也是毒贩的盘踞地和主要贸易通道。美国圣迭戈大学发布的报告显示，2018 年，墨西哥全国四分之一的谋杀案集中于五个城市，分别是：美墨边境的提华纳 (Tijuana) 和华雷斯 (Ciudad Juárez)，出海港口城市阿卡普尔科 (Acapulco) 和坎昆 (Cancún)，以及位于该国西北部、锡那罗亚贩毒集团的大本营库利亚坎 (Culiacán)。
墨西哥的山地和高原地带日照充分，气候终年温和，十分适合罂粟等毒品作物的生长。20 世纪 70 年代末，为打击声势渐盛的哥伦比亚毒枭，美国加强了对加勒比海地区的执法和巡逻。这促使与美国陆路交界的墨西哥，一跃成为拉美新的毒品走私中转站，更进一步刺激了墨西哥境内的毒品生产和分销。
过去数十年来，墨西哥的毒品经济已发展成规模。据美国国土安全部数据，墨西哥贩毒集团每年从对美出售毒品中获得 190 亿至 290 亿美元的收入，占墨西哥 GDP (国内生产总值) 的 1% 到 2%。联合国 2015 年的统计则称，墨西哥境内的罂粟种植面积高居全球第三，仅次于阿富汗和缅甸。
贩毒的部分所得也被用于购买武器装备和招募打手，以抵抗政府渐强的军事打击。特别是 2006 年卡尔德龙政府掀起「毒品战争」后，对特定贩毒集团及头目的清剿，反而令墨西哥境内涌现出更多分裂、缺乏「纪律」、陷入彼此斗争的犯罪团体。他们一面继续开展贩毒活动，争夺向美国运输毒品的通道；一面为攫取更多资金，从事绑架、勒索、盗窃等犯罪行为，制造了更多的暴力冲突。
博内洛则指出，如今在墨西哥，毒贩的主要交易对象已不再只是美国，墨西哥国内各地的毒品走私和消费近年来也有所增长。而除了抢占主要走私通道，贩毒集团也倾向于控制人口和自然资源丰富的地段。「如果你住在这些地区，就必须向他们『纳税』，遵守他们的规则。这种敲诈勒索，在墨西哥全境都非常普遍。」
近年来，陷入衰落的墨西哥核心石油产业及国家石油公司 (PEMEX)，就沦为了毒贩腐蚀和掠夺的对象。由于在黑市上卖油甚至比贩毒利润更丰厚，不少墨西哥黑帮通过贿赂或杀害石油公司员工，获取输油管道的信息，再从这些途经农村、小镇的管道上钻洞盗油，或打劫运输中的油罐车。
卖油的高昂回报，也诱惑着地方上的官员和精英。许多被偷来的油通过中间商，以低价卖给 PEMEX 的特许加油站，然后才以市价销往不知情的消费者。据墨西哥周刊 Proceso 报道，2015 年至 2018 年间，墨西哥政府向官员、政治领袖和拥有政治人脉的精英家庭，发放了数千张加油站的经营许可证。但过去一年，PEMEX 仅因石油被窃而蒙受的损失就超过 30 亿美元。
猖獗的暴力犯罪也在拖累墨西哥的国家形象，令更多外国游客和投资者望而却步。
曾备受追捧的阿卡普尔科、坎昆等墨西哥海滨度假胜地，就因近年上演了多起毒贩街头火拼和枪杀平民的事件，而被贴上了「全球最危险旅游目的地」的标签。
澳大利亚智库经济与和平研究所 (IEP) 今年发布的报告则称，从营商便利程度、劳动力水平及与邻国的关系来看，墨西哥在整个拉美地区仍具有相当的引资优势。
但据该报告测算，2018 年，墨西哥治安恶化对经济造成的影响已达到 5.16 万亿比索 (约合人民币 1.87 万亿元)，相当于该国 GDP 的 24%，较 2017 年增加了 10%。这一经济成本不仅包括暴力犯罪造成的财产损失，更在于因恐惧暴力而流失的投资、生产和消费机会。
改革「后遗症」
2016 年《滚石》杂志发布的一篇轰动性采访中，美国演员西恩·潘 (Sean Penn) 曾询问绰号「矮子」的华金·古斯曼参与毒品贸易的原因。「在我的家乡巴迪拉瓜托市 (Badiraguato)，从我 15 岁时起直到现在，那个地区都没有工作机会。」这位全球知名的墨西哥毒枭回答，「我只能告诉你：只有种植罂粟和大麻，我才能有钱买到食物，才能生存下去。」
古斯曼 15 岁开始接触毒品时，正值墨西哥耀眼「经济奇迹」的尾声。从 20 世纪 40 年代到 70 年代，墨西哥经济以年均 6.8% 的速度，维持了 30 余年的稳定增长。在进口替代政策的指导下，墨西哥工业部门的增速更高达 8%，使该国迅速跻身全球「新兴工业国」行列。
但到了 70 年代末，国际油价大涨引发美国经济的全面衰退和高通胀。美联储紧急转向紧缩政策，造成国际利率飙升，墨西哥等拉美发展中国家的偿债负担陡然加重。
进入 80 年代，利率仍在持续攀升，但石油等大宗商品价格又开始下跌。国际收支入不敷出的墨西哥，于拉美众国中首先宣布无力偿还债务。于是，在美国等外力驱动下，墨西哥开启了以市场化和对外开放为导向的新自由主义改革，换取重组债务和贷款救助，这才逐渐走出危机并恢复增长。
自由化改革的高潮在 1992 年到来。美国、加拿大、墨西哥三国签署的《北美自由贸易协定》(NAFTA)，进一步打开了墨西哥广阔的市场。
但就在协定生效当天，墨西哥东南部的恰帕斯州却发生了大规模农民武装暴动。数千名农民组成「萨帕塔民族解放军」，向当地政府发起冲击，宣布为「摆脱贫困、饥饿和落后」而战。
农民发起抗争的背后，则是墨西哥土地私有化带来的一系列社会经济震荡。中国社科院墨西哥问题专家谌园庭告诉财新记者，自墨西哥上世纪 80 年代经济转轨以来，传统农业在该国经济中的地位日益下降，「改革对农业和农民的冲击尤其大」。
为推动农业现代化，墨西哥 1992 年出台新的土地法，允许土地自由买卖和对农地的商业投资。但新政的受益者，主要是毗邻美国、较发达的北部和西北部地区；中部和南部的传统小农却因此遭到兼并甚至破产，被迫向北迁移或流向城市务工。再加上 NAFTA 谈成后，进口农产品大量涌入墨西哥，大批种植玉米、菜豆等传统作物的小农无力与之竞争，生活变得日益贫困。
许多绝望、无助的农民，由此转向以种植大麻为生，或充当工人、司机、小贩、警卫甚至枪手等角色，主动或被动地参与毒品与暴力犯罪。
在墨西哥大城市以外的广袤农村和中小城镇，民众在经济和心理上都依附于一方的主导势力，进一步滋生出对贩毒的社会默许和认可。谌园庭就指出：「在墨西哥，政府的行政能力往往到达不了州级以下的农村等单位。但在这些地区，贩毒集团又能提供一些政府力不能及的社会服务，比如修建学校、保护社区平安、提供就业等。」
洛佩斯接手的墨西哥，已发展为全球最开放的经济体之一。然而，该国的收入不平等却逐年加剧，处于财富顶端 1% 的墨西哥家庭，拥有全国约三分之一的财产。
「自上世纪 80 年代末以来，墨西哥只有一小部分的企业、家庭、个人和地区明显从全球化中受益，其余近一半人口和几乎所有的南部省份，都被排除在这一进程之外。」墨西哥国立自治大学经济学教授杜塞尔 (Enrique Dussel Peters) 认为，这也是近年来该国有组织犯罪集中爆发的原因之一。
同许多拉美国家一样，摆脱殖民统治的墨西哥，在真正走向宪政之前，仍经历了较长的地方封建势力割据的历史。即便 1917 年宪法颁布后，以大庄园主和军人武装为代表的地方势力在墨西哥依然强大。直到 1929 年，持中间派立场的墨西哥革命制度党 (PRI) 上台执政，墨西哥才建立起真正意义上的中央集权。
在长达 71 年的连续掌政期间，革命制度党通过在党内设立工人部、农民部、人民部等职团机构，将各个分散的利益部门纳入执政体系。这样做，既通过自上而下的垂直管理，实现了中央政权对社会各阶层的整合与控制，也确保了执政党享有广泛的群众基础。
但墨西哥科利马大学经济系教授弗朗西斯科 (Francisco Javier Haro Navejas) 指出，这一从革命制度党专政时期延续下来的「职团国家」(corporative state) 结构，也意味着政权与教会、大庄园主、毒贩等利益集团之间，极易达成社会普遍认可的妥协与合作，从而为腐败及利益输送留下空间。
在革命制度党长期执政的年代，由于权力高度集中，政权与地方势力之间「和平共处」的默契，也成为治安稳定的保障。得益于政府的庇护，地方割据势力——包括毒贩和黑帮组织一面展开活动，一面通过腐败链条与政府官员分享利益，同时又将暴力和对地方秩序的扰乱控制在最低限度。
「在 20 世纪的头几十年，墨西哥毒贩从事的生产和交易，其实与大多数走私活动没有太大区别。」《卡特尔并不存在：墨西哥的毒品文化》的作者扎瓦拉 (Oswaldo Zavala) 对财新记者表示：「到上世纪 70 年代末，他们完全融入了墨西哥的『例外圈子』——在警察和军队内部安插眼线，听从于政治权力，公然为墨西哥政治精英的利益服务。」
但 20 世纪末墨西哥开启的自由化转型，打破了这一传统的政治社会生态，使政权与毒贩的互动更为复杂。
墨西哥国立自治大学专攻腐败问题的教授莫里斯 (Stephen D. Morris) 向财新记者指出，在墨西哥进入多党轮替后，州一级的政府、警察开始拥有相当程度的自主权，且不再由单一政党主导。失去中央庇护的毒贩等地方势力，只有向不同级别的国家行为体渗透和寻租，才能维系生存。与此同时，政治格局流动性的增强，也迫使他们寻求新的自保手段，从而更倾向于建立武装和使用暴力。
公权腐化
墨西哥政府对毒贩的束手无策，也源于该国执法系统的层层腐化。
莫里斯形容，从监狱至海关，由警察到军队，贩毒集团几乎已将墨西哥的所有执法环节悉数击破，使其失去了打击毒品的政治功能，「常常很难区分罪犯和执法者本身」。
据他介绍，墨西哥首都墨西哥城机场海关的警队负责人，就一度被锡那罗亚贩毒集团俘获。毒贩通过这名「卧底」，不仅可以进一步收买其他警察，松动机场海关对毒品的检查手续，还能事先获知政府对机场突击检查等举措的实施细节和时间，从而更有针对性地进行毒品走私。
打通墨西哥港口的边检系统后，贩毒集团不仅能顺利开展毒品走私活动，也能「光明正大」地参与自然资源出口等合法贸易。
一个名叫「圣殿骑士卡特尔」的贩毒集团，就从太平洋沿岸港口向中国买家出售铁矿，出口量从 2012 年的 100 万到 150 万吨，迅速提高到 2013 年年初至 10 月的 400 万吨。向当局披露毒贩集团非法开矿的钢铁公司员工遭到枪杀。当地人称，也有海外商家提供冰毒等毒品，通过以物易物的方式从毒贩那里换取矿产资源。
在 2006 年高调开启「毒品战争」的墨西哥前总统卡尔德龙，曾同时在政府内发动一场反腐的「清理门户行动」(Clean House Operation)。当时，包括时任公共安全部长的密友在内，许多墨西哥反毒机构的核心成员，都因与贩毒团伙「雷瓦兄弟」(Beltrán Leyva) 存在勾结而遭到逮捕。
但此次行动的「意外收获」，则是将墨西哥公检系统的软弱与包庇行为，进一步暴露在公众面前。当时被曝光的涉贪「大鱼」，包括墨西哥缉毒机构「组织性犯罪特别调查组」(SIEDO) 的前负责人拉米雷斯 (Noé Ramírez)。有人举证，他仅通过为卡特尔头目打掩护，每月就能换得 45 万美元的酬劳。但当拉米雷斯最终受审时，一名墨西哥联邦法官却以「证据零散和存在伪证」为由，判定他不足被定罪，最终将他释放。
在腐败横行的墨西哥警察体系中，最臭名昭著的一环就是监狱系统。据专注于拉美人权发展的美国研究机构「拉美华盛顿办公室」(WOLA) 分析，尽管毒品交易是墨西哥的痼疾之一，但过去大半个世纪内，由此滋生的犯罪与暴力其实相对少见。这主要因为，当时的各大贩毒集团势均力敌，对彼此的势力范围也基本相互尊重。
这种平衡状态，终由一起越狱事件打破。日前被捕后又获释的「奥维迪奥之父」、墨西哥最知名的毒枭古斯曼，在 21 世纪初曾被关押在墨西哥最高级别的联邦监狱。但 2001 年 1 月，他通过贿赂狱警，藏在一个洗衣桶里成功越狱。
恢复自由身后，古斯曼领导锡那罗亚集团重新崛起。彼时，锡那罗亚的主要竞争对手蒂华纳贩毒集团 (Tijuana Cartel) 正遭到墨西哥政府的重拳打击，该组织头目被墨西哥警方击毙，无力与其他集团争夺势力范围。由此，锡那罗亚得以逐渐发展为墨西哥上一代最大的贩毒团伙，但蒂华纳留下的部分权力真空，也引发了其他贩毒集团的进一步残酷抢夺。
除了毒贩的金钱诱惑，不少墨西哥警察也会为了自保而监守自盗。据媒体统计，在毒品犯罪泛滥的米却肯州和格雷罗州，警员的基础月薪分别为 358 美元和 226 美元，几乎难以维持基本生活。
美墨边境的墨西哥新拉雷多市 (Nuevo Laredo)，是通向美国的主要毒品贸易据点，也是贩毒集团的必争之地。
2005 年 6 月 8 日，墨西哥知名商人多明戈斯 (Alejandro Domínguez) 在担任该市警察局长的第一天，就直接向毒贩们喊话，称不会与他们进行协商。但当天下班回家的路上，这名刚上任的警察局长便遭遇了伏击，并当场身亡。
无独有偶，2006 年 3 月，新拉雷多市所属的墨西哥塔毛利帕斯州 (Tamaulipas) 警察总长贝罗内斯 (Victor Berrones) 也遭卡特尔毒手。他被杀的手法酷似电影《教父》的情节——在遭到袭击后，贝罗内斯的巡逻警车被一群枪手疯狂扫射了 15 分钟。
毒贩的腐蚀渗透虽遍及整个警察系统，却以地方和基层最为严重。据墨西哥《改革报》(Reforma) 报道，2009 年因协助毒贩而被捕的 357 名墨西哥执法官员中，90% 属于地方警署。
据美国「公共安全官员全国会议」(NCSPS) 估计，93.6% 的墨西哥市级警察依靠受贿来补充他们的低薪。还有学者研究显示，上世纪 90 年代，贩毒集团每年用于贿赂的支出高达 5 亿美元，等同于当时墨西哥司法部一年预算的 2 倍。
普通警力缉毒的力不从心，也促使墨西哥当局转向军事化方案。墨西哥军队向来在民众间享有威望，与民选政府也保持着良好的协作关系。卡尔德龙政府在 2006 年上台之初，就将军队引入了打击毒品的复杂版图中。
掌政的六年间，卡尔德龙部署了多达 60 余万兵力在墨西哥全国各地，用于打击贩毒网络。但这种「以暴制暴」的策略，也令政府与毒贩间的冲突极度激化，逾 4 万人因此丧命，墨西哥几乎沦陷至「内战」的状态。
「这个战略之所以失败，是因为墨西哥的有组织犯罪并不单纯是一项军事挑战，更是一个社会、政治、财政、经济层面的综合问题；并且，(在执行过程中) 还要考虑到各个地区的特殊性。」杜塞尔认为。
同警察部门一样，墨西哥的军队系统也未能免于腐化。据《纽约时报》报道，1995 年至 2000 年，超过 150 名士兵和军官因毒品相关的罪行受到审判。1997 年至今，至少有 3 名墨西哥将军因涉及毒品走私而定罪。
军人摇身一变为毒贩，不仅削弱了墨西哥军队的相对实力，也将军队的独特优势注入了贩毒集团内部。
高调行事的墨西哥杀手组织「泽塔」(Zetas)，就吸纳了数名墨西哥军队的精英成员，后者带来了更尖端的军事技术，包括复杂武器的操作、情报收集、监视技术、行动策划等。
美墨两国的媒体还报道称，部分泽塔成员曾作为墨西哥前特种部队成员，接受美国的军事训练。这使得泽塔背后的贩毒集团，有能力参与更为复杂、精确的暴力袭击。军警与毒贩的黑白较量，以及卡特尔间的自相残杀，也随之呈现火箭式上升。
「拥抱，而非子弹」
今年 4 月，洛佩斯在上任后几乎每日召开的清晨媒体发布会上宣布：「(反毒) 战争结束了，我们期待的是和平。」
此前，针对墨西哥境内肆虐的有组织犯罪，洛佩斯已提出了一套完整的《国家和平安全计划》。这项被他称作「拥抱，而非子弹」的公共安全策略，专注于解决暴力的社会经济根源，显示了洛佩斯与前两届右翼政府截然不同的立场。
但对当前的墨西哥来说，无论是清除腐败的毒瘤，还是重塑执法机构的公共威信，都绝非一项短期工程。专注推动警察系统改革的非政府组织「墨西哥安全与民主研究院」(INSYDE) 执行总监波蒂略 (Ernesto López Portillo) 颇为悲观地表示，在墨西哥，「目前没有任何机构拥有根除组织性犯罪的权威、资源和决心」。
与其先前承诺的不同，洛佩斯并未完全放弃前任政府的军事化打击策略，反而集结墨西哥的精英部队，组成了一支新的国民警卫队 (Guardia Nacional)。此举，也被莫里斯批评为「换汤不换药」。
迫于美国压力，本应专注对抗毒贩的这支国民警卫队，大部分时间却被派守在美墨边境，抵御来自中美洲的移民潮。与此同时，墨西哥国内的治安状况仍在恶化，仅 2019 年上半年，该国的谋杀案数量就超过了 1.4 万起，同比上涨 4.4%。
在莫里斯等观察者看来，相较于为军队配给大量资源，在联邦、州级和市级等各个层面启动警察系统的结构性改革，并完善统一的跨级别警察调配指挥体系，才能更有效地打击毒品犯罪。同时，只有确保基层警察拥有良好的薪资条件，能过上体面的生活，才能降低他们受贿的动机，激发对本职工作的投入。否则，撤换再多的腐败警察也于事无补。
美国智库兰德公司 (RAND Corporation) 助理政策研究员罗萨斯 (Etienne Rosas) 则对财新记者提到，墨西哥或可借鉴美国洛杉矶的「社区安全合作项目」(Community Safety Partnership)，以此推进基层社区与警方的互信合作。
在执法系统的其他环节，也亟须出台配套的改革方案，比如增设监督机制、保护吹哨者安全、提升司法部门的法治及透明度等。
与往届政府对比最鲜明的是，洛佩斯主张在社会治理的框架下看待毒品问题，从根源上解决毒品走私和暴力犯罪。这一思路也为他赢得了赞誉。
但在墨西哥，许多种植罂粟和大麻的农民都是迫于生计，才加入了毒品黑市的供应链，其中一些人从父辈、祖辈开始就是如此。若骤然强制他们切断这一与毒品经济的联系，政府能提供哪些替代性的经济方案？对长期依附于贩毒势力的贫苦农户来说，他们又是否具备手段，应对贩毒集团可能的报复打击？
近年来，由于美国境内吸食芬太尼等阿片类药物的人口激增，墨西哥出产的大麻和罂粟已因市场不断萎缩而价格持续走低。这一局面，也让洛佩斯政府的改革显得更为紧迫，包括出台相应的农村财政支持方案，为农民提供种植替代性作物的细致培训和指导等。
据谌园庭介绍，如今墨西哥年轻一代中的「NINI 族」(意指「既不学习，也不工作」的群体) 已越来越多，他们普遍缺乏受教育和就业的机会，因此更容易被黑帮、毒贩所蛊惑。
目前，洛佩斯政府已启动了一项青年培训项目，规定失业或辍学的墨西哥人，可一次性获得 3600 比索 (约合 190 美元) 的现金补贴，用于参加就业培训等。但观察者认为，有限的一次性现金发放，或难以撬动墨西哥劳动力素质的整体改善；政府应从长远规划，准备充足预算，系统性地加强城市人口的就业培训。
作为其整体安全战略的一部分，洛佩斯也对大麻合法化持更加开放的态度，认为该手段能够通过规范大麻的商业销售和使用，阻断贩毒集团的财路。
墨西哥最高法院已在 2018 年 10 月判定，「禁止持有或使用娱乐性大麻」属于违宪。这也是墨西哥高法第五次做出类似判决——按照墨西哥法律，此时这一立场就将成为全墨西哥的新法，从而为娱乐性大麻的除罪化奠定法理基础；此后的一年之内，立法机构还应对相关议题出台正式法案。
目前，一份娱乐性大麻合法化的草案，已被提交给墨西哥国会审议。由于洛佩斯领导的国家复兴运动党 (MORENA) 在参众两院均占多数席位，外界普遍预期，墨西哥不久将成为继乌拉圭和加拿大后，全球第三个在全国范围内完成娱乐性大麻合法化的国家。
法案的支持者认为，前两届墨西哥政府的治毒失败，说明铁腕执法不过是一条死胡同。墨西哥已在 2017 年实现医用大麻合法化，若在此基础上更进一步，则合法消费的大麻市场，就能充分冲击大麻黑市，令毒贩集团失去他们的「支柱产业」。
墨西哥大麻产业全国联合会 (ANICANN) 估计，若娱乐性大麻合法化法案顺利通过，则在 2021 年 1 月，墨西哥的合法大麻市场规模就有望扩张至 50 亿美元。
与人口分别不到 4000 万和 500 万的加拿大、乌拉圭相比，墨西哥的近 1.3 亿人口，意味着庞大的潜在消费群体，且墨西哥的人口平均年龄更为年轻，大麻的平均消费量可能更高。ANICANN 据此推断，娱乐性大麻纳入合法范畴后，政府将有望每年从大麻产业获得 4 亿美元的税收，以支持墨西哥其他产业的发展。同时，这笔增加的收益还可为那些世代种植毒品作物的墨西哥农民提供补贴。
但反对者则称，许多墨西哥年轻人可能将娱乐性大麻的合法化，解读为「政府鼓励吸食大麻」，从而推高大麻滥用的风险。墨西哥科学技术委员会 (CONACYT) 的国家研究员杜兰 (Clemente Ruiz Durán) 对财新记者表示，「培养反毒的社会文化是一项长期工作，但目前政府做得很少，儿童并不了解吸毒的负面作用」。
将娱乐性大麻合法化，又能在多大程度上帮助墨西哥打击暴力犯罪？杜兰就提出，大麻只是种类繁多的毒品生意中的一小部分，海洛因等毒品才是墨西哥新一代毒贩的「成功秘诀」；若海洛因的走私未连根拔起，毒品暴力也不会因大麻合法化而得到显著缓解。
更多存在争议的问题，则落在具体执行层面——合法大麻的整个生产销售链，该由一间国家机构垄断，还是允许私营部门参与？墨西哥的本土大麻市场，是否该向外国投资者，特别是美国开放？兰德公司的罗萨斯对此表示，或许最适合墨西哥的模式就是，「逐渐加强大麻市场的私人投资，同时确保其透明度和适当的政府监管」。
在杜塞尔看来，「大麻合法化只是一个起点。」墨西哥的组织性犯罪，必须追溯到更复杂的社会经济问题，以及美国毒品消费与墨西哥贩毒的共生关系。在墨西哥强大的毒贩集团背后，是受教育程度低、工资微薄、依赖毒品收入的墨西哥农民和警员，而经济发展乏力、社会福利不足，则是根本诱因。
不少观察者强调，只要美墨边境以北的庞大毒品消费市场和武器走私市场依旧存在，墨西哥的毒品供应链就将得以维系。美国奥巴马政府曾出台「梅里达倡议」(Merida Initiative)，为墨西哥和中美洲国家提供 14 亿美元，帮助其打击毒品犯罪和洗钱活动，资助墨西哥改进军事装备、提供警察和社区培训等，但至今收效寥寥。
下一步，美墨两国联手采取系统性行动，应对跨国性的毒品与军火走私，或许才能触及墨西哥毒品暴力问题的症结。但就目前来看，洛佩斯政府与美国特朗普政府的合作关系，不论在经济还是安全领域，都并未步调一致。
近来，美国摩门教信徒在墨西哥境内遇害的案件，也再次凸显了美墨政府对打击毒品犯罪的不同倾向。11 月 4 日，定居于墨西哥数十年的美国摩门教勒巴伦 (Le Baron) 家族的 9 名成员，在墨西哥北部意外遭到毒贩伏击和杀害，受害者包括 3 名女性和 6 名儿童。悲剧发生后，美国总统特朗普在推特上发文称，如果墨西哥向毒贩「开战」需要协助，美国随时准备出手。但洛佩斯断然拒绝了特朗普的提议，坚称「不能用暴力来解决暴力」。
然而，面临美国施压、国内犯罪率持续上升、社会经济发展不见起色的复杂现状，洛佩斯政府开出的药方，又能否彻底整治毒品犯罪，攻克墨西哥过去数十年未能完成的挑战？
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