国家管网公司破土
国家管网公司破土
先挂牌后组建，国家管网公司的成立，势将重构中国石油天然气的行业格局。资产重组、公司治理和监管体系的搭建，仍有很多工作要做
近 20 年来，中国石油天然气行业改革最重要的里程碑事件之一，终于迈出了第一步。
2019 年 12 月 9 日上午，新诞生的副部级央企——国家石油天然气管网集团有限公司 (PIPE CHINA，下称国家管网公司) 在北京正式成立。这一以三大石油央企中剥离出核心资产组建的独立基础设施经营主体，势将重构中国油气行业格局。
石油天然气行业被社会舆论诟病非止一日，火力往往集中于以下三点：上游资源高度垄断、基础设施不向第三方开放、整体投资效率不高。
十八届三中全会以来，中国政府力推石油天然气全产业链改革，但上游探矿权开放、中下游第三方准入等「点式」改革，并未能通过法规约束实质打破三大石油公司一体化运营的市场支配地位。油气管网是中间环节基础设施，连接上游勘探开发和下游加工销售两边竞争环节业务，参照国外监管经验，只有「动筋骨」的网运分开，方能推动全产业链改革，形成上游资源多主体多渠道供应、中游管网公平准入、下游销售市场充分竞争的油气市场体系。
国家管网公司成立仪式上，国务院国资委负责人宣读了中共中央政治局常委、国务院总理李克强的批示，称组建国家石油天然气管网集团有限公司，是深化油气行业改革、保障油气安全稳定供应的重大举措。中共中央政治局常委、国务院副总理韩正出席成立大会并讲话，进一步明确了国家管网公司的业务定位：聚焦油气输送主业，相关油气企业和国家管网公司无缝对接，建立油气产运销储贸协调运行机制；鼓励和引导地方管网以市场化方式融入国家管网。
此轮油气管网改革发轫，要追溯至 2013 年 11 月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。 正是这一改革纲领性文件提出：「国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。」
2014 年，国家能源局印发《油气管网设施公平开放监管办法》，试图从法规上对油气公司行为进行监管。但受「资源+管道」一体化运营模式影响，管网和接收站公平开放仅有零星个案。
2017 年 5 月，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，要求油气管网提升集约输送和公平服务能力，并提出，分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。
进入 2019 年，组建国家管网公司的步伐明显加速。3 月，全国「两会」闭幕后不久，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，首次提及「组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司」。
7 月中旬，顶层改革框架拟定，目标是构建「X+1+X」的产业链格局，即上游资源多主体、多渠道供应，中间环节统一通过管网集输，下游销售市场充分竞争的石油天然气市场体系。
此后，中石油集团、中石化集团和中海油集团抽调七名高管组成国家管网公司筹备组，与其他抽调的数十名工作人员一起，在位于北京新街口外大街的中石油东方物探办公楼里加班加点，开展公司组建方式、资产划分和评估、天然气保供和安全生产等方面的研究和协调。
在中央的直接推动下，油气管道这一「地下恐龙」终于要画龙点睛了。
改革长征第一步
12 月 9 日的成立大会阵容强大，既包括发改委、国资委和财政部等部委领导，也包括中管金融企业，地方政府和管网企业代表，以及三大石油公司在内的多家中央企业负责人，共同见证这一历史性时刻。大会议程虽只有简短的 30 分钟，却向外界传递了重要的信号：齿轮开始转动，推动各方向前。
一年之内，拟定的挂牌时间几度推延，这柄高悬的「达摩克利斯之剑」不时引发行业热议。成立大会按下的启动键，也令后续开展股权架构搭建、资产交易、人事调动有了具体的对象。此前，鉴于涉及事项系统庞杂、身型巨大，公司筹备组自 7 月开始运转以来，一直对外界保持的神秘低调形象，终于浮出水面。
国家管网公司在挂牌次日公开披露了其工商注册信息：暂由国务院 100% 持股，认缴注册资本金 200 亿元。相关资产所在的上市公司中国石油 (601857.SH / 00857.HK)、中国石化 (600028.SH / 00386.HK)、昆仑能源 (00135.HK)、中石化冠德 (00934.HK) 亦集体发布公告，称公司正在与国家管网公司就可能的资产注入进行磋商，截至公告尚未达成协议。中国石油和中国石化同期发布了调任国家管网公司高管的辞职公告。
鉴于此前资产梳理工作基本完成，注资和资产交易事项开始快步推进。国家管网公司正式挂牌之后的几天里，国有投资机构、上市公司相关投资者和金融机构，为后续确定现金出资方案、上市公司资产交易等事项奔走协商。
成立后的第二个星期，12 月 17 日至 19 日，国家管网公司的八名主要负责人先后造访中石油集团、中石化集团和中海油集团。这一集体「亮相」耐人寻味：半年之前还供职于三大石油公司 (即「三桶油」) 的国家管网公司高管，将在谈判桌上与前任领导们重新见面。
按照「分步走」原则，国家管网公司在挂牌成立之后，下一步将确定股东人选和股权结构，以及各家股东的资金注入和资产注入比例，各项资产交易完成后，才将收入与利润并表。有接近国家管网公司的人士向财新记者透露，公司争取在明年 9 月左右开始实际运营，即 2020 年供暖季开始之前。
此次成立大会并未披露公司的股权结构、组织架构以及纳入的资产详情。综合行业各界的分析，纳入国家管网公司的资产主要包括如下四类：
第一类是三大石油公司全资和控股的油气干线管网及其附属设施。这部分资产以天然气管道为主，设计压力 4 兆帕以上原则纳入，以及设计压力 6.4 兆帕以上的原油、成品油干线管道；第二类是三大石油公司控股和参股的省级天然气管网股权；第三类和第四类是三大石油公司全资和控股的、对调峰和保供意义重大的液化天然气 (LNG) 接收站和储气库。
据行业机构测算，2018 年，三大石油公司管道业务利润共约 520 亿元，利润分别约占中石油集团和中石化集团利润总额的 35% 和 10%，占中海油集团不到 3%。
中石油集团和中石化集团的干线管道资产主要分布于各自旗下的上市公司。其中主营西气东输的中石油管道有限责任公司 (中国石油持股 72.26%，下称中油管道) 净资产为 2151.4 亿元；中石化川气东送天然气管道有限公司 (中国石化持股 50%，下称川气东送) 净资产为 477.8 亿元；中国石化管道储运有限公司主营原油管道，净资产 226.5 亿元；经营陕京天然气管道的中石油北京天然气管道公司 (昆仑能源持股 60%) 净资产为 298.8 亿元。
上述所涉公司的净资产总额已超过 3100 亿元。这还不包括拟纳入国家管网公司的 LNG 接收站和储气库等资产，以及基于未来现金流和利润回报的资产溢价。
三大石油公司在国家管网公司里的持股比例，首先基于其各自剥离的资产总额。按照资产体量计算，中石油集团的油气管道资产占绝对大头，超过 70%。但改革初衷即是「拆解」其在资源调配，尤其是天然气领域的绝对主导地位，故另两家石油公司通过注入资产或资金的方式提高其股权占比；此外，还需通过另一家独立于三大石油公司之外的国有出资人以现金注资，稀释中石油集团的持股比例。
因此，出资方案和股权构成是国家管网公司形成有效公司治理的重中之重。独立的国资大股东注资多少、通过怎样的主体进行注资，是国家管网公司挂牌之后首要解决的问题。由于资产基础数额庞大，独立的国资出资人若要获得控股，或能与中石油集团相制衡的股权地位，需要注入大量资金，这一注资规模或达到千亿元数量级。
财新记者多方了解，正在讨论的股权结构框架中，独立的国有出资主体将由一家国务院国资委下属的国有资本运营公司，以组建投资平台的方式，由银行、保险等各类国有和社会资本注入现金，持有国家管网公司的股权。上市公司中国石油和中国石化，以及中海油集团向国家管网公司注入资产获得股权。
此外，有相当一部分的长输天然气管道资产已经历过打包和引资混改，如中国石油的子公司中油管道和中国石化的川气东送，以及昆仑能源下属的中石油北京天然气管道有限公司，这些资产的外部股东将在哪一层级持股，是管道公司层面还是维持在资产层面，都还有待探讨。
值得注意的是，股权和运营分离的结构，将会是国家管网公司治理结构设计的一个亮点。财新记者获悉，根据国家管网公司改革方案，保持国务院作为国家管网公司第一大股东的地位，管网公司依法自主经营决策，三大石油公司的出资规模大小不与管网公司决策机制、干部配置等挂钩，仅按出资比例依法享有收益权。
「三桶油」动筋骨
在一些油气行业人士看来，天然气管道资产和运营调度从原有中石油集团体系内剥离，将令中石油集团天然气业务板块就像「一只鸟没了翅膀」。巨变在即，中石油集团天然气业务的经营模式将发生根本性变化，除了对上下游业务的影响，最直接的就是相关资产和营收利润、现金流被剥离。
天然气管道建设和运营属于风险小、回报稳定的行业，按照国家发改委核定的「准许成本加合理收益」原则核定长输管道费，考虑建设投资、折旧摊销、运维成本等，按照 75% 运输负荷水平，核定 8% 的准许收益率 (ROA)。管输收入不受资源价格波动的影响，只与输气量正相关，且在运行负荷超过 75% 的情况下的实际收益会更高。
基于盈利丰厚稳定的特点，中石油集团在最初签订进口管道天然气长期协议、投资修建境内外天然气管道，将进口天然气引入国内市场的决策背景，依据的正是一体化运营模式，即销售进口天然气的亏损可以通过管输收入弥补，国家核定的管输费政策也将此情况纳入考虑。由此，干线管网独立之后，通过管输收入弥补销售亏损的「交叉补贴」模式将不复存在。
以上市公司中国石油为例，2018 年销售进口天然气净亏损 249 亿元，而天然气与管道板块整体的经营利润为 255 亿元，由此推断，天然气管输收入和销售国产天然气的盈利不仅覆盖了前述亏损，还有相当可观的盈余。另据单独披露的子公司经营数据，西气东输的主体——中石油管道有限责任公司 2018 年的净利润为 194.4 亿元。该子公司将剥离至国家管网公司，其主营业务收入为天然气管输费。
从 2018 年下半年开始，随着国家管网公司成立预期明显，股票市场已有反应。中石油集团最主要的上市主体中国石油 (601857.SH /00857.HK)，A 股股价从 2018 年 9 月底近 9 元/股跌至目前 5.6 元/股左右，跌幅 37%。2019 年 11 月 19 日曾跌至 5.49 元/股，创上市以来最低。港股亦从 2018 年 9 月底的 6.2 港元/股跌至目前 3.6 港元/股，跌幅近 42%。昆仑能源同期间的跌幅为 22%。虽然其中有国际石油市场波动的宏观因素，但跌幅仍显著大于同期多家国际石油公司。
按照市场交易原则，从上市公司剥离的资产可视作给国家管网公司注资，石油公司继续通过上市公司持有部分管网公司的股权，但这「一出一进」，仍会摊薄整体营收和利润水平：依照改革目标，中国石油将不对国家管网公司有控制性股权，中国石化和中海油集团在国家管网公司中所占股比更是小得多；三大石油公司不直接持有管道资产，相关营业收入和现金流完全剥离，仅以国家管网公司的股权为限，获取分红收益。
为了应对管道拆分的影响，中石油集团提早作出防御动作，向下游销售市场大举挺进：自 2018 年开始调整天然气销售管理体制，整合天然气销售业务与昆仑能源，把天然气批发销售、终端零售业务进行一体化管理，以昆仑能源作为中石油集团天然气终端销售业务的运营管理平台和融资平台。由此掀起了一波在地方「抢下游」的攻势，与地方政府开展并购城市燃气公司股权的谈判，转变过去单一的批发商角色，攫取下游分销利润。
昆仑能源的管理层在一次面向投资人的会议上称，昆仑能源将发挥母公司中石油集团的资源优势，聚焦城市燃气，推进重点支线管道建设以拓展市场，在增量市场方面，要深化与地方政府及同业者的合作，通过资本运作 (股权收购) 的方式，扩大覆盖区域，提高市场份额。与昆仑能源类似，中石化集团在 2017 年成立了长城燃气投资公司，作为开展天然气下游业务的平台。
对此现象，北京燃气集团董事长李雅兰 2019 年多次在公开场合演讲中的评论，代表了部分燃气企业的观点：上游企业利用资源垄断的优势，进入下游市场，令城市燃气企业担忧。「某些上游企业把参与终端市场竞争作为企业战略，提出『以资源换市场、以气源换股权、以开口换支线』，并利用气源优势进入下游，通过直供与下游争夺电厂、工业等大用户。」她说。各地政府的天然气定价机制一直遵循「交叉补贴」政策 (即工业、商业补贴民用)，「如果上游企业用低价把优质的电厂、工业用户都拿走了，让下游企业无法生存，谁来保证民生用气？」
「三桶油」里的「小兄弟」，中海油集团由于管道资产较少，已投产和在建天然气管网不到 5000 公里，故需注入其他天然气基础设施资产，以换取国家管网公司的股权，LNG 接收站首当其冲。拟纳入的接收站包括海南洋浦、广西防城港、粤东 (广东揭阳)、深圳迭福、天津、以及在建的福建漳州和山东龙口接收站等。中海油气电集团作为国内建设 LNG 接收站、签订 LNG 长贸合同的先行者，近半数的投运和在建的 LNG 接收站将被划转，核心业务和资产受严重影响，该公司面临潜在的拆分重组。即便如此，中海油集团有望持有的国家管网公司股比也不会超过 10%。
产业链重构
长期以来，中国国内石油天然气资源供应以三大石油公司为主，最初石油公司建设油气管道的动机，是连接国内外上游资源与市场，为公司整体利益服务。由此形成生产和进口、运输、销售一体化运营管理模式。以天然气为例，把天然气销售给省级天然气公司、城市燃气公司或大用户。除了 LNG、页岩气和煤层气实行市场定价，管道天然气的销售价格受到国家发改委制定的省门站基准价管制，而门站价包含了资源价格和管输费。
国家管网公司成立之后，由其统一执行全国油气干线管网的投资建设和运行调度，形成「全国一张网」，承担推进管道互联互通工程、储气调峰设施、LNG 接收站等基础设施建设，承担部分保供责任。并定期向社会公开剩余管输和储存能力，向所有符合条件的用户公平开放。这一改革逻辑，旨在推动上游供应主体和下游销售市场多元化，避免中间环节重复建设和建设不足等问题。
据 2017 年国家发改委、能源局发布的《中长期油气管网规划》目标，到 2020 年要建成天然气主干管道 10.4 万公里，到 2025 年达到 16.3 万公里，年均里程增速近 10%。然而这一数字截至 2018 年末仅为 7.6 万公里，中石油集团占其中 5.4 万公里。
国家能源局一名官员表示，天然气管网向第三方开放的前提条件是有富余管容能力，然而现状却是管道建设滞后、基础设施存在瓶颈。此外，过去几年，网运分开改革预期也影响了石油公司建设管道的积极性。
2014 年之前是中石油管道建设速度最快的时期。2012 年至 2014 年，每年新建天然气管道里程差不多都在 5000 公里的数量级。随后四年，建设速度骤然放缓，除了 2017 年因陕京四线投产增加了超过 2000 公里，每年新增里程不足 1000 公里。不仅投资放缓明显，中石油集团和中石化集团还分别在 2013 年之后相继卖出西气东输和川气东送的部分股权，引资规模超千亿元。
按照改革方案要求，国家管网公司将致力于吸引各类资本加快天然气管道建设，创新投融资体制，鼓励多元投资，放开社会资本投资。
前述官员还表示，国家管网改革和天然气价格改革，后续还需聚焦省网体制和价格监管改革。「在一些地区，天然气从干线出来之后，省级管网层层加价，『最后一公里』加价严重。」而随着国家管网公司的改革推进，地方省网的区域垄断、城燃公司借由特许经营权设置壁垒的垄断，将被进一步厘清，融入全国网。
在市场分布方面，中石油集团因西气东输和陕京管道，在西部、华北和东北地区占有绝对份额；中石化集团川气东送管道的市场分布在川渝地区、华中和华东；中海油则凭借 LNG 接收站的提前布局分得东南沿海省份的市场。而在重点互联互通工程基本完工之后，国家管网公司作为主体得以调配全国资源流向，提升供应效率。
多名行业人士认为，国家管网公司成立之后，短期内以三大石油公司为主的资源供应格局暂无明显变化，新建基础设施、培育成规模的市场主体需要三至五年。随着时间的推移，新建基础设施容量到位之后，油气矿权放开后开发国内油气田、进口国外资源的主体越来越多，不同的资源供应商同台竞争，将使天然气价格趋于合理透明，提升服务和保供水平。而目前在因基础设施瓶颈形成的单一气源地区，仍需要政府制定的门站价约束垄断行为。
过去三大石油公司投资管网的逻辑，是以资源定市场、以市场定管道，不会通盘考虑全国的市场需求情况，且其他资本无法进入。按照改革方案要求，国家管网公司将致力于吸引各类资本加快天然气管道建设，创新投融资体制，鼓励多元投资，放开社会资本投资。
关键在于监管
新的大型央企横空出世、系统重构之际，也有长期研究能源体制改革的人士表示，如何对这个独家运营长输油气管网的自然垄断企业进行有效监管，将是伴随其发展的关键课题。
在成立大会上，正式宣布了国家管网公司领导班子的任命。董事长由中石油集团原总经理张伟出任，中石油集团原副总经理侯启军任总经理。张伟于 2018 年 12 月底从中化集团总经理「空降」中石油集团担任总经理，旋即走任新组建央企，在不到一年的时间内完成「两级跳」，以 51 岁之龄成为最年轻的央企董事长。其他五名高管，皆是从三大石油央企中调任，并配备一名专职纪检组长。
对于这一人事安排业界也早有预期，张伟在中石油集团履职的时间较短，长期在被改革对象「三桶油」系统之外工作，且颇具职业经理人素质。此外，国家管网公司首任管理班子整体比传统央企负责人年轻，也是保持长期改革定力、落实改革措施的基础。
在前述能源改革研究人士看来，下一步，对国家管网公司的监管，除了核定管输价格、成本监审，还应落在制定管输容量分配规则、公平对待用户、维护安全运行等经营行为监管。 除此，向第三方无歧视开放，需在信息公开的基础上，对调度和交易结算作日常的行为监管。
由谁来监管亦至关重要。长期以来对管道运输价格、中长期规划和运行监管的部门十分分散。在上一轮电力体制改革、成立国家电网公司过程中一同诞生的副部级监管机构电监会，已于 2013 年并入国家能源局更名为能监局，其在电网改革推进过程中的监管效力逐渐式微，后续是否将其作为专门的机构被授予职权参与油气管网监管，也为业界所关注。
在进行干线管网改革的同时，天然气业界还聚焦于管输费和气价分开的「两部制」价格改革，主干线管网与地方省网关系的界定，省门站之后「毛细血管」支线的规划投资，不同加价层级的成本费用监审，以及液化天然气接收站和储气库等辅助性设施的收费如何定价交易等。
国家发改委新闻发言人孟玮 12 月 17 日在发布会上披露国家管网公司的进展时称，发改委后续将从五方面开展配套工作，包括：制定管网运营规则和调度规则；支持国家管网公司和各类市场主体按照政府统一规划参与管道投资；完善管输价格机制、核定管输定价成本；强化信息公开、规划落实和公平开放监管；确保管网公司聚焦油气运输主业，不参与上游资源开发生产和贸易、下游销售等竞争性业务。
孟玮称，国家管网公司的成立「只是拉开了改革的序幕，后续改革任务还很多」。
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