变味的营养包，贵州营养不良改善项目怎么了？
变味的营养包，贵州营养不良改善项目怎么了？
有哈喇味了
淡淡乳黄色的粉末，一包 12 克，一盒 30 包。每天一包化在水中或掺入米饭、辅食，就成为中西部贫困地区农村中 6 个月到 2 岁之间孩子避免产生营养不良的重要保障。
这一国家支持下的「贫困地区儿童营养改善项目」已启动近 8 年。营养包的主要成分是豆粉，由地方政府免费发放，内含的蛋白质，以及添加的铁、钙、锌、B 族维生素、维生素 D、叶酸等，提供了儿童需要的超过 65% 的基本营养素。
2019 年 10 月，云南镇沅县振太镇曝出营养包变质风波。一些家长发现牙牙学语的孩子突然不爱吃营养包了，打开包装凑近检查，本是豆奶香味的粉末发出变质的异味。
出现异味的营养包来自辽宁美天佳生物科技有限公司 (下称美天佳)，该企业从 2017 年开始，连续三年通过公开招标成为云南省「贫困地区儿童营养改善项目」营养包供应商。
随着更多「变味」的营养包出现，云南省卫健委曾于 10 月 30 日下发通知，停止发放美天佳的营养包，并解释企业方因产能不足，主动申请中止供货合同。吊诡的是，一个月后，云南省又更新招标公告，继续恢复美天佳的中标资格。变味事件不了了之。
12 月，家住贵州省毕节市七星关区田坝桥镇的吴女士发现，她一岁多的孙女最近几个月也不爱吃营养包了。变化是从营养包小包装从长条形变为正方形开始的，吴秀芳此后停止给孩子服用。
当地这种方形包装营养包的生产厂商也是美天佳。吴女士不了解孩子不喜欢营养包的原因。
她也无从知晓，美天佳和另一家营养包生产企业广东一家人食品有限公司 (下称一家人) 是在贵州中标的供应商中价格最高的。高价中标引发的质疑至今仍在继续。
熟悉贵州省营养包项目的知情人刘扬说，从招标到供货环节，营养包质量把关存在难点。她认为，随着营养包项目扩大实施范围，涉及儿童数量不断增加，营养包质量监督需要更多政府部门关注。
营养包项目诞生源自促进贫困地区儿童平等发展的美好愿望。2018 年去世的 93 岁著名营养学家陈春明是中国营养包计划最早的推动者，此后中国发展研究基金会也积极参与项目的推广。他们相信，在生命最初的 1000 天，即从怀孕到 2 岁期间的母婴营养状况会影响人一生的健康。世界卫生组织在《婴幼儿喂养全球战略》中提出，应对 0-6 个月的婴儿进行纯母乳喂养，从 6 月龄开始，则应添加营养充足、安全的补充食品。但在经济欠发达地区，婴幼儿特殊的营养需求难被满足。
根据中国居民营养与慢性病状况报告，2002 年，全国 6 月龄婴幼儿生长发育迟缓率为 12.1%，24 月龄升至 20.9%，其中农村地区达到 28.7%。这类发育迟缓是营养不良的一种表现。此外还存在大量缺铁性贫血和微量元素缺乏的情况。
营养包的出现，显著改善了贫困地区儿童的营养状况。据 2019 年 7 月国家卫生健康委妇幼司司长秦耕公开介绍，2017 年项目持续监测地区 6-24 个月婴幼儿平均贫血率和生长迟缓率为 17.6% 和 6.4%，与 2012 年基线调查相比分别下降了 46.5% 和 36.6%。
截至 2018 年底，「贫困地区儿童营养改善项目」已经覆盖 715 个国家级贫困县。2019 年起，该项目还被调整为基本公共卫生服务项目，将覆盖 832 个国家级贫困县。
随着试点地区增多，中央财政为此项目提供的经费也由 2012 年的 1 亿元增加至 2015 年的 5 亿元。除中央财政投入外，各省也相应拿出配套资金。以贵州省为例，2019 年省级财政拨付预算 9445 万元，力度空前。
而就在项目规模不断扩大、更多婴幼儿本该受益时，云南、贵州等地接连出现的营养包质量隐患，以及相关企业高价中标带来的争议，让整个项目的推进蒙上阴影。
异味何来
吴女士介绍，孩子满 6 个月时，每月可以去镇上人口和计划生育服务站免费领一盒营养包。后来，包装从长条形换成方形后，孩子就不爱吃了。
据业内人士介绍，营养包方形小包装和长条形不同，前者无法完成充氮工艺，含氧量往往超标。2019 年 9 月，《消费日报》曾对七星关区发放的美天佳营养包 A1908002 批次进行过第三方检测，结果显示氧含量为 6.92%，超过国家卫健委 2018 年有关文件中指导的 3% 残氧含量标准。与吴女士同镇的梁女士家营养包正是这一批号。
刘扬称，早前几年，发放到婴幼儿家庭的营养包也出现过被称为哈喇味的异味。这源于营养包配方中富含脂肪的豆粉发生氧化，当包装内残氧量控制不当时，就会加速氧化。氧化过程持续到一定时间，营养包就会出现气味和口感异样，婴幼儿不爱吃。「孩子不喜欢吃还谈什么营养？」刘扬说。
在云南，美天佳生产的「变味」营养包相关批次被镇沅县市场监督管理局封存，已经发放的也被召回。
早在 2013 年营养包就发生过出现上述异味的风波，2014、2015 年陆续有营养包被曝出同样问题。「如果生产工艺和技术不行，豆粉就会在保质期内出现哈喇味。」 某营养包生产企业负责人吴军说。
2016 年前后，营养包异味问题受到中国疾病预防控制中心营养健康所专家的注意，经过讨论与试验，最终确定，营养包内充氮是有效保质措施。为此，中国发展研究基金会一份评估报告曾建议，营养包应统一使用充氮气的竖条包装。
这就需要更新生产设备，包括加入能自制氮气和充氮的设备。有营养包企业负责人介绍，符合竖条包装和充氮要求的整个厂房投入超过千万，但不充氮的方形包装下旧厂房的配置投入仅二三百万元。
「新设备背后还要有相应的技术提升以及更高的人员管理水平。」吴军说，背后是生产成本的增加。
营养包项目希望以较低成本提供优质产品，但现有生产企业水平参差不齐。中国发展研究基金会 2016 年的评估报告指出，现有招标要求对竞标企业的技术和资质要求较为笼统宽泛，没有统一准入标准，企业准入门槛低。企业之间在资金投入、厂房设施设备、人员构成、检验能力、营养包的研发生产质量管理及配套服务能力上差别较大。
招标疑云
2019 年 4 月和 10 月，贵州分别启动「2018 年贫困地区儿童营养改善项目」、「2019 年贫困地区儿童营养改善项目」招标，招标总金额超过 2 亿元。
在异味问题爆发的同时，美天佳两次高价中标贵州营养包项目。此外广东一家人食品有限公司 (下称一家人) 中标价格也名列前茅，两次的单盒报价均为参与企业中最高，甚至是报价最低者的一倍。
2019 年 4 月，贵州省「2018 年贫困地区儿童营养改善项目」公示，一家人中标金额 4330 万元，每盒单价 18.30 元，合 0.61 元/袋。美天佳中标 3332.70 万元，每盒单价 15.90 元，合 0.53 元/袋，报价仅次于一家人。另三家投标企业报价均低于一家人和美天佳：天添爱合 0.395 元/袋；全标合 0.368 元/袋；福格森合 0.393 元/袋。
2019 年 10 月，贵州省「2019 年贫困地区儿童营养改善项目」招标结果中，一家人则仍以 18.30 元/盒的最高报价中标。彼时正陷入云南营养包异味风波的美天佳以总分第三中标，报价为 17.87 元/盒，价格仅次于一家人，较 4 月招标时每盒还提价近 2 元。
原江苏省财政厅政府采购管理处处长、政府采购专家吴小明认为，政府采购公开招标，多家企业参与竞争，最终选择一般是性价比较高的。根据招标规则，贵州营养包项目公开招标采用综合得分制，总分靠前者中标。其中价格一项占 30 分，价格越低得分越高。此外还有技术分 55 分，和商务分 15 分。高价中标也就说明，中标企业的技术分和商务分一定要高于其他企业。
但事实上，美天佳和一家人的生产技术条件遭到普遍质疑。贵州省招标文件评分细则中，技术部分对企业采取防氧化的充氮措施；外包装盒一物一码，具备产品电子化追溯系统等设置了打分项，分别都是 2 分。
但美天佳 2019 年早期供往贵州的营养包外包装盒没有二维码。河北省保定市卫健委曾在对投诉的回应中确认这一情况，证明美天佳在 2019 年 3 月 4 日至 6 月 25 日期间生产的营养包外盒的确没有打印上二维码。
此外，业内人士指出，美天佳发往项目地的营养包采用方形包装意味着产品没有充氮。美天佳和一家人在项目地的多个批次营养包被检测出残氧量超标，被认为不具备充氮生产条件。
参与投标的其他相关企业认为，至少美天佳在防氧化充氮措施、具备产品电子化追溯系统两项上不应得分，而一家人在防氧化充氮措施项目上不应得分。
打分质疑还来自美天佳的生产技术不及其他投标企业，却以得分第二中标 2018 年的项目。两家投标企业反映，行业内营养包原料混合机已经更新到大型混合机，混合与包装流程自动衔接，厂房内，混合机在高层运行，之后通过自由落体自动落入下面的包装机上。业内人士介绍，这样一台大型混合机价格几十万元。
「这样一是生产能力增加，全自动节省人工成本，二是有效减少过程中人手接触，原材料的污染几率降低。」某营养包生产企业负责人说。
但美天佳的动产抵押信息显示，正在使用的是三维混合机，价值 8 万多元。业内人士介绍，这种混合机混合时间长，混合量不大，产能不如新设备。更重要的是，原材料混完之后，需要人工倾倒，搬运到包装机上，产品质量把控弱于新设备。
对此，贵州省卫健委妇幼处处长王成仁向财新记者回应称，「我们委托了招标代理公司，并由其依法组织评估，最终评估结果是专家的意见，我们无权作出判断。」至于中标企业的得分细项，该负责人没有向财新记者提供。
贵州省两次的营养包项目中标金额与采购预算的账单也被指存在疑点。2019 年 4 月公示的 2018 年项目招标结果为，中标总金额 7662.7 万元，与采购预算完全一致。而在 2019 年 10 月公示的 2019 年项目中标总金额为 1.255 亿元，同样与采购预算完全一致。
两次巧合般的招标结果受到质疑。「中标价与预算一样，是合法的，但感觉不合常理。」吴小明直言。
其他省份的营养包项目政府采购中，中标金额普遍低于采购预算。以山西省卫健委采购 2018 年儿童营养包项目为例，采购预算为 1815.84 万元，两家企业中标总金额为 1420.96 万元，中标金额低于采购预算的 21.75%。同年，重庆市卫健委采购的儿童营养包项目预算金额为 1352 万，但实际中标金额比采购预算低 6.57%。而贵州省的两次招标中，中标金额都刚好和预算总额相等，在全国范围内也实属罕见。
此外，头部企业的出局也成为了招标争议的焦点。目前参与「贫困地区儿童营养改善项目」招标的企业一共有 6 家。其中，天添爱和福格森进入最早，市场份额和生产规模最大。美天佳和一家人在 2015 年前后才进入市场，市场份额相对较小。
中国发展研究基金会前文所述的报告显示，2015 年，天添爱累计中标金额约 1.2 亿元；福格森和永康格林分列第二三位，中标金额为 8070 万元和 4195 万元；美天佳和一家人的中标金额均为 600 多万元，排名倒数第二和第三。
截至发稿，贵州省卫健委未对此疑问作出回应。
调整规则
重重质疑指向招标文件的规则变更。2018 年底，贵州省卫健委新领导班子上任后，贵州省 「2018 年贫困地区儿童营养改善项目」招标文件曾前后经历两次调整。
2019 年 3 月公布的修改版本中，关键技术参数要求低于第一版，还有部分技术参数标准明显宽松于国家卫健委的指导文件。有参与投标的营养包企业质疑，这些更改项为美天佳和一家人中标开了绿色通道。
修改版本中删除了对投标企业是否具备有资质的第三方机构认定的检测能力的评价。这一检测能力对考察企业自身把关营养包质量至关重要。有营养包生产企业质疑，这项评价删除后，美天佳和一家人该项得分可以轻易满足。该项评价的删除也被指放松了营养包的质量把关。
招致质疑的还有新版本调整的商务分分值设置。在反映营养包企业以往业绩的评分项上，修改版本将投标企业从 2016 年至今中标营养包项目的每个合同数分值从 0.1 分，提高至 0.4 分。满分从 5 分调整到 6 分。
新版本中，反映营养包企业服务能力的评价函分值也有提高，从每个 0.1 分改为 0.4 分。总分 2 分未变。
有营养包企业指出，这大大降低了投标企业的得分门槛，按照这一分值，几乎所有企业都能拿到满分，企业之间的差距无法拉开。后入局者美天佳和一家人也更容易在该项得满分。
曾参与营养包项目采购的卫健委系统有关负责人告诉财新记者，随着营养包项目扩大范围，评标中中标合同和评价函的分值及比重呈弱化的趋势，重在技术参数。
此外，新版本还将评价企业生产能力的分值从 2 分提高至 4 分，这项得满分的条件是，投标企业的年产量超过 1 亿袋就可。有营养包企业指出，现有营养包生产企业都能达到该生产量，这项要求无法反映企业之间的实际生产能力差距，分值提高不合理。
争议还在于，在国家卫健委 2018 年底修改了招标指导文件，其中加入防氧化的充氮评分项后，贵州省 2019 年两次招标文件中对充氮的要求均低于国家卫健委新指导文件。此前贵州省曾早在 2016 年的招标文件中就将充氮设为评分项，只是分值和要求都还不高。
在国家卫健委的招标指导意见中，投标企业不仅需要有食品添加剂氮气生产许可证，保证自制食品级氮气用于营养包，还要提供营养包残氧量检测结果小于 3% 的第三方检验机构报告。同时企业要承诺项目中应用充氮措施，中标后将残氧量指标列入采购合同。若供货营养包抽检该指标一旦不符合，就按不合格产品处置。
但贵州省两次的招标文件对充氮一项的评分标准仅要求，投标企业提供项目营养包真空或充氮包装的工艺及参数等证明性材料。未明确残氧量小于 3% 的指标要求，也未提及将该项指标列入采购合同。
一位参与贵州省 2019 年两次招标项目的企业负责人还透露，贵州省今年 10 月公布的第二次招标采购需求公示中，甚至取消了防止产品「氧化」防护措施的评分项，后经意见反馈，最终又加上。
另外，国家卫健委的参考文本还对营养包采用条形包装设为加分项。这一项在贵州省两次的招标文件中均无踪迹。条形包装意味着要求企业具备充氮条件。
充氮标准的放宽被指是后续美天佳和一家人供货产品出现残氧量超标的重要漏洞。
新版招标文件关键技术参数删除、分值修改，都让贵州省的两次招标蒙上层层疑云。
据接近贵州省卫健委知情人向财新记者透露，2019 年贵州省第二次招标前，原负责营养包项目的省卫健委妇幼处有关负责人被调离岗位。另外，参与制定第一版招标文件的营养包专家后续两次招标评审均未参与。
截至发稿，贵州省卫健委未对此疑问作出回应。
如何防范营养包监管漏洞
高价中标，实际供货营养包却陷入质量争议，贵州省营养包质量把关被指在招标和履约环节存在层层漏洞。
吴小明介绍，采购人要采购符合要求的营养包，首先要明确采购需求。采购需求应当合法合规、科学合理、完整明确。
「营养包是民生采购项目，是特殊膳食食品，受众群体为婴幼儿。」吴小明说，考虑到项目的特殊性，为保证质量，国家项目办卫健委提出了营养包招标的指导意见，提出了基本要求。各省采购人可以选择参考，有些标准要求可以灵活，但要保证采购质量。
但从实际供货反馈来看，贵州省这两次招标采购的营养包都出现质量争议。这与贵州省卫健委从招标文件制定层面就埋下隐患有关。
前文所述的营养包质量隐患，还反映出履约验收环节把关不严。财新记者探访项目地发现，不同地方的把关松紧有较大差异。
由一家人供货的贵州某项目县，一位乡镇卫生院营养包发放人员告诉财新记者，她每月从县妇幼保健院领完营养包后，会抽样冲泡，从外观和口感上观察是否存在变质。
该项目县营养包负责人徐琼介绍，每次接收营养包时，会要求企业提供第三方检测报告，「必须提供，不提供我不收货，今年他们有一次没有提供，我不收货。」后来企业又补上了检测报告。
徐琼说，每批次营养包县里都会留样，每两周抽检一次，看外观和口味。天气炎热时，一周抽检一次。
但她坦言，县里也仅能从感官层面抽样判断，限于经费，无法做第三方检测。相较来说，徐琼所在的项目县已经把关较严了。
贵州省毕节七星关区妇幼保健院要松很多。当被问及收货时是否查看产品资质时，七星关区妇幼保健院书记陈让军表示，这是省里招的标，已经是合格的，「还看那些干什么」。财新记者探访的七星关下辖多个乡镇发现，发放人员没有对营养包做固定的感官抽样检查。
吴小明介绍，履约验收时，采购人应当依照相关法规及招标文件的约定对产品质量、技术和服务等逐项验收。履约过程中为了保证质量，采购人可以邀请第三方检测机构及其他投标人参与。如果发现供应商供货与招标文件要求不符，采购人可以根据《合同法》处理。
「如发现供应商涉嫌提供虚假材料谋取中标，应当向财政部门报告，由财政部门依法调查处理。《政府采购法》第七十七条对供应商提供虚假材料谋取中标有严格的罚则。」吴小明介绍，包括处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，一至三年内不得参与政府采购。如果有违法所得，并处没收违法所得。
「采购活动的主体是采购人，采购需求制定和履约验收管理都是采购人的职责。」吴小明说。
针对营养包质量技术监管，中国发展研究基金会在上述评估报告中建议，引入食品药品监督管理局、质量技术监督局等。同时，对任何营养包质量问题建立分级制度，一经发现，根据严重程度分别进行公开曝光、停止招标一次、停业整顿、退出行业等处理方式，加大惩罚力度。
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