地方求解财政紧平衡
地方求解财政紧平衡
减税降费影响持续释放、刚性支出不减，叠加疫情冲击，2020 年地方财政收支压力有增无减，如何腾挪？
随着经济下行压力不断加大、制度性减税措施持续实施，2020 年地方财政面临的挑战愈发严峻。
2019 年全国财政收入罕见地未完成年初预算目标，地方财政受冲击更大，已公布 2019 年财政收入情况的 30 个省份中，有 18 个省份一般公共预算收入增速不及年初目标，28 个省份收入增速较上年回落，其中重庆、吉林、黑龙江呈现负增长。
谨慎预期下，22 个省份在 2020 年 1 月中上旬召开的两会上调降 2020 年财政收入增速目标，北京、上海将目标设为零增长。这一安排已考虑到未来经济环境与减税降费政策的影响，但 1 月下旬开始陡然升级的新冠肺炎疫情，中断了中国经济企稳的势头，对地方财政来说更是雪上加霜。
鉴于开源增收的渠道不广，刚性和重点项目支出需求越来越大，地方政府不得不做好长期过冬准备。这在一定程度上也迫使各地加快推进财政管理体制改革，包括调整省级政府与市县级政府间收入划分。北京将主要税种之一的个税从市级固定税调整为市区共享税，收入向区级适度倾斜，缓解基层财政压力。
财政紧平衡状态下，地方寄希望于专项债券这一积极财政政策工具，带动投资和经济增长，但地方政府债务管理仍未放松。各地仍需按计划推进存量隐性债务化解，如何按市场化方式合规化债，使得隐性债务规模真正下降，成为关键。
减税冲击超预期
尽管早有减税降费带来的减收预期，但是，2019 年 3 月全国两会上推出的一系列减税降费措施，力度还是远超地方预期。
这些措施包括降低增值税税率最高达 3 个百分点、全面建立留抵退税制度、降低企业社保缴费率等，预计减税降费近 2 万亿元，此后放宽部分先进制造业的增值税留抵退税条件等减税政策加码，使得全年减税降费或超出 2.3 万亿元。
根据各省份数据，经济发达省份减税降费规模较大。2019 年，广东、江苏、上海、浙江全年减税降费分别超出 3000 亿元、2200 亿元、2022 亿元、2000 亿元，北京约 1800 亿元，山东也在 1500 亿元以上。
减税带来财政减收效应明显，2019 年全国一般公共预算收入同比增长 3.8%，增速较上年回落 2.4 个百分点，低于年初 5% 的预算目标。其中，地方一般公共预算本级收入增长 3.2%，低于中央的 4.5% 增速，显示减税对地方财政冲击更大。
「随着减税降费政策深入实施，对本省财政收入的影响逐步加深，政策性减收超过预期。」甘肃省全省财政收入近年来首次出现减收，虽然官方公布的数字是财政收入同口径增长 5.2%，但这一增速部分剔除了减税降费的影响，财新记者根据 2018 年和 2019 年甘肃省财政收入规模计算，2019 年甘肃财政收入同比下降 2.4%。
青海省 2019 年一般公共预算收入 282.1 亿元，相比年初预算短收 10.3 亿元。除了减税降费政策超出年初预算安排，还有部分重点企业欠、缓缴税款的影响。
即便是财政收入保持一定增长的经济发达地区，增幅也明显回落。上海市全市一般公共预算收入仅增长 0.8%，其中房地产业微增 1.7%，汽车、石化、钢铁等重点行业分别下降 19.2%、25.5%、33.8%。
湖南省表示，受减税降费政策影响，2019 年上半年全省一般公共预算收入增幅持续走低，上半年财政收入增速只有 0.2%，下半年出台一系列税收稳增长措施后，收入增幅才企稳回升，全年增长 5.1%。
天津、广西 2019 年一般公共预算收入增速较快，但主要是因为盘活国有资源资产等一次性增收措施，带动非税收入较快增长。天津、广西税收收入增速仅为 0.6%、2.2%。
由于 2019 年主要的减税降费政策在 3 月出台，此前已经通过并开始执行的各省份预算，未能充分考虑减税降费政策的影响。这使得北京、江苏、湖北、重庆、黑龙江等多个省份在此后调整了省级预算，调低了财政收入或税收收入的增长预期。山西、河南等省份，虽未调整省级预算，但辖区内部分市县调整预算，使得全省收入预期相应下降。
北京市在 2019 年两次调整市级预算，一次是 6 月根据地方债务限额下达情况的例行调整，第二次在 11 月底。北京称，全年减税降费规模约 1800 亿元，影响全市一般公共预算收入减收 800 亿元，其中 300 亿元在年初制定预算时已考虑，年中市、区两级通过增加国企上缴利润、加快土地增值税项目清算等措施，筹集收入约 300 亿元，但距离年初预算目标仍有 200 亿元缺口。由于减税降费政策对北京市个税减收规模最大，主要影响市级一般公共预算收入，因此将市级收入预期下调 200 亿元，相应将全市一般公共预算收入增幅预期从 4% 下调至 0.5%。
重庆 2019 年初制定的目标是全市一般公共预算收入和税收收入分别预计增长 3% 和 7% 左右，5 月分别下调至「力争保持正增长」和增长 4% 左右。即便如此，重庆仍未完成调整后的收入预期，全市一般公共预算收入下降 5.8%，税收收入下降 3.9%。
开源节流空间收窄
对 2020 年的财政收支形势，地方普遍不乐观，认为财政收支矛盾相比 2019 年有增无减。
北京市认为，随着经济下行压力不断加大，规模以上工业利润持续下降，传统商业持续低迷，叠加减税降费政策的翘尾影响，以及 2019 年清理历史欠税、国企上缴利润等一次性增收形成的高基数，预计「2020 年财政收入形势较为严峻，收支平衡压力更为突出」。
广西等一些自有财力有限的西部省份提出，由于减税降费政策同时拖累中央财政收入，中央对地方转移支付增幅将回落，从而制约这些省区的可用财力。
青海省预计，2020 年中央财政对地方的专项转移支付将大幅下降，「争取中央补助的难度前所未有」。
谨慎预期下，绝大多数省份调低了 2020 年财政收入增速目标。据财新记者统计，除了尚未召开省两会的四川、云南，29 个省份中，有 22 个省份 2020 年一般公共预算收入增长预期低于 2019 年初预算目标，其中北京、上海两个直辖市均设定为零增长。河南、湖南、贵州等三省份与 2019 年持平。安徽、浙江未设定具体增速目标，分别安排财政收入「保持上年增长水平」「与经济增长同步」。
天津、河北是目前仅有的两个调高 2020 年财政收入目标的省份。天津 2020 年一般公共预算收入的目标是「保持增长」，而 2019 年的目标是降幅收窄至 6%。河北预计 2020 年一般公共预算收入增长 6.5%，高于 2019 年 6% 的增速目标。
虽然 2020 年减税降费的重点将放在落实落细上，继续出台大规模减税降费政策的可能性较小，但随着新冠肺炎疫情升级、春节后复工延迟，各地陆续出台政策，帮助企业渡过难关，也会对财政收支产生影响。
华创证券首席宏观分析师张瑜认为，各地 2020 年财政收入目标普遍已在 1 月中上旬前制定完毕，疫情突发对一季度乃至全年税收收入的影响未纳入考虑，将使年内财政收入完成目标难度进一步加大，各地预算目标再度面临调整。
为避免财政收支出现缺口，2020 年地方仍将延续 2019 年的一系列做法，想方设法开源节流。在收入端，通过增加国企上缴利润、盘活国有资源资产、收回结余结转资金、调入预算稳定调节基金、加大资金统筹力度、强化税收征管等，多渠道筹集资金。
在支出端，地方在 2019 年压减一般性支出幅度超过 5%、甚至 10% 的基础上，2020 年继续压减非刚性、非重点项目的一般性支出。内蒙古、吉林提出再压减 20%，黑龙江、贵州再压减 18%，青海、辽宁再压减 15%，上海、山东再压减 10%。
但是，上述增加财政收入的做法多属于一次性措施，而财政支出具备刚性，再压减的空间也大幅缩小。广东、上海、河南等省份均表示，财政收支紧平衡特征日益凸显，成为地方政府长期面临的挑战。
省以下财力划分调整
2016 年 5 月营改增试点全面推开后，原来作为主要地方主体税种的营业税取消，增值税新增收入央地五五分并不足以弥补这一缺口，叠加近几年减税降费政策频出，基层财政压力尤为凸显。一些省份选择加快推进省本级政府与市县级政府收入划分改革，让基层有更多稳定的收入来源。
北京市正在推进市区收入划分改革，向区级适度倾斜收入：将原作为市级固定税种的个人所得税调整为市区共享税，同时调整城市建设维护税、印花税、耕地占用税、环境保护税、房产税、土地增值税、城镇土地使用税的市区分享比例。调整后，市区共享税由原来的 6 个扩大到 10 个。
个税是北京市的主要税种之一，2019 年北京市个税收入规模达 544.2 亿元，仅次于增值税、企业所得税，占全市税收收入的约 11.3%。北京市预计，经上述调整后，2020 年市级财政将向各区让渡收入约 80 亿元，增加各区可统筹财力。
湖南省在长沙市试点省级税收收入规模下放。2020 年湖南省全省一般公共预算收入预期 3127.3 亿元，其中省本级一般公共预算收入 385.2 亿元，明显低于 2019 年省本级实际收入 519.1 亿元。长沙市全市一般公共预算收入预期 1127 亿元中，包含原上划省级下放税收 120 亿元。
此外，湖南省还计划将市县上划省级增值税、企业所得税当年增量的 30% 奖励市县，推动形成「全省『一盘棋』抓产业建设，『百花齐放』上新项目的良好局面」。
内蒙古提出，2020 年推进自治区以下财政体制改革，指导盟市建立规范的按税种、按比例分享的收入划分体制。
国务院 2019 年 10 月印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出「在征管可控的前提下，将部分在生产进口环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，收入稳步下划地方」，旨在培育壮大地方税源，增强地方应对减税降费的能力。
尽管首批征收环节后移的商品仅包括高档手表、贵重首饰和珠宝玉石，不包括汽车、成品油、烟、酒等大税目，涉及消费税增量较小，但各省份预算报告均表示出对这一改革的高度关注。
北京市称，要密切关注国家关于后移消费税征收环节并稳步下划地方的改革进展，及时研判分析对本市影响；上海、河南、广西、青海、吉林等地表示，跟进完善消费税下划地方后省级政府与市县级政府间收入划分，调动各级培植税源的积极性。
地方债管控未放松
财政收支紧平衡状态下，各地寄希望于专项债券这一工具，希望其能发挥促投资、稳增长作用。
2020 年地方政府债券新增限额的下达将分为三次。在 2019 年 11 月底提前下达 1 万亿元专项债券新增限额之后，2 月 11 日财政部发布消息称，近期又提前下达 2020 年新增地方政府债务限额 8480 亿元，其中一般债务限额 5580 亿元、专项债务限额 2900 亿元。至此，共提前下达 2020 年新增地方政府债务限额 1.848 万亿元，额度已达到法定授权范围的上限。
这一动作被市场解读为在疫情之下加大逆周期调控的举措。2019 年中央经济工作会议释放的信号是，财政扩张力度低于市场预期，但在疫情对经济产生较大冲击后，财政发力将加码，除了专项债券，市场对 2020 年财政赤字率超过 3% 的预期也在加强。
2019 年专项债券新增限额大幅增加，但稳投资效果不佳，一个重要原因是大量专项债券被用于棚改和土地储备项目，基建项目占比低且前期准备工作不足，出现「钱等项目」现象。为加快专项债发行使用，地方普遍要求 2020 年要加大项目储备。
北京市提出，建立储备、发行、执行三个层面项目库，分类管理专项债项目。广西表示，加快建立专项债项目筹划、储备、评估遴选等工作机制，储备一批、发行一批、建设一批、接续一批公益性建设项目。海南省提出，对中央提前下达的地方债务资金精准对标、精选项目，确保地方债一发行就能用到项目上。
内蒙古、湖南、河南、山东等地还表示，抓住中央扩大专项债发行规模和使用范围的契机，用足专项债做重大项目资本金、专项债和市场化融资组合使用等政策。
专项债发力稳增长的同时，对地方政府隐性债务的监管仍未放松。2019 年地方融资平台开始通过借新还旧、展期及债务重组，逐步化解存量隐性债务风险，八九月开始，融资平台债务置换加速。
中央的要求是五到十年化解存量隐性债务，在这一期限内，各省按年度制定化债任务。根据各地预算报告，河北、山西、辽宁、吉林等省份超额完成 2019 年化债任务，内蒙古完成年度化债任务的 270.7%，河南、新疆总体完成，广东省提前完成。
此外，天津市称 2019 年债务率降至合理区间，湖北省称政府综合债务率和债务风险等级下降，浙江省表示债务风险等级保持在合理区间。
展期和借新还旧只是「时间换空间」的做法，即把高息、期限较短的债务转化为低息、期限较长的债务，并不会降低存量隐性债务的余额。公开表示 2019 年隐性债务规模下降的只有山东和宁夏两地，其中宁夏隐性债务规模下降 22%。
为帮助融资平台实现债务展期和借新还旧，内蒙古自治区 2019 年设立 20 亿元政府债务平滑基金，首单项目撬动乌兰察布市 23 亿元隐性债务展期两年偿还。内蒙古预算报告称，2020 年继续安排政府债务平滑基金 5 亿元，防范到期政府债务支付风险。
贵州省表示，2020 年继续通过设立省级应急资金、纾困资金、奖补资金、加大转移支付支持、协调开展展期重组等，切实防范债务风险。
化解存量隐性债务的另一做法是，将政府隐性债务合规转化为企业经营性债务。实践中，国开行牵头的山西交控集团债务重组较早落地，但是，由于划转交控集团的政府还贷公路属性未发生改变，而相关银团贷款期限超出中央规定的五到十年内化解隐性债务期限，这一方案存在较大争议。
不过，仍有部分地方希望借鉴山西交控化债模式，在高速公路领域展开化债。青海省预算报告表示，组建省交控集团，探索隐性债务合规转化为企业经营性债务的新途径。内蒙古自治区提出，2020 年继续支持本级交通债务化解工作。湖南省指导省高速公路集团市场化转型，高速公路通行费作为企业经营收入，不再纳入政府性基金预算管理。
地方还将继续加强隐性债务风险监测，继内蒙古、新疆、贵州、山西、山东、河南等实施隐性债务风险等级评定制度后，2020 年福建、宁夏等也将启动有关制度。
山西省表示，每半年测算评估省本级和市县全口径债务风险情况，风险等级直接通报地方党委政府，压实市县防范化解债务风险的主体责任。
福建省表示，针对不同风险等级精准施策，特别是对列入债务风险红色等级的少量市县，建立主要领导亲自抓化债工作的机制。
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