地方攻坚 2020
地方攻坚 2020
2019 年四成省份增速不及预期，使 2020 年增长预期普降，推进制造业升级、融入城市群、优化营商环境，是各省份的重要任务
在年末逆周期调节政策逐渐显效和中美贸易摩擦缓和的共同带动下，2019 年中国经济呈现企稳迹象，国际货币基金组织 (IMF) 等国际机构开始上调对 2020 年的增长预期。但对地方政府来讲，2020 年的任务并不轻松。
31 个省份 2019 年经济增速已经全部公布，有 13 个低于年初预期目标。1 月召开省级两会的 29 个省份中，有 21 个下调了预期目标，上海、湖南、宁夏等七省市还下调了就业目标，显示地方政府对经济增长仍然谨慎。与往年预期目标中增长排在首位不同，2020 年甘肃、贵州等省份将脱贫、生态环保放在前面，显示全面建成小康社会收官之年，地方的发展目标较往年更加多元化。
正如贵州省长谌贻琴所言，2020 年必须把注意力集中到解决各种不平衡、不充分的问题上来，坚定不移走生态优先绿色发展之路，决不能再回到简单以地区生产总值论英雄的老路上去，决不能再回到以破坏环境为代价搞所谓发展的做法上去，更不能再回到粗放式发展的模式上去。
一些深层次的挑战仍然存在：尽管中美贸易摩擦出现好转，提升产业基础能力和产业链水平仍迫在眉睫，如何破题？中国区域发展开始向城市圈倾斜，各地如何调整发展方向？经济下行压力之下，优化营商环境、提振民企信心的关键何在？这些是各地攻坚 2020 绕不开的问题。
预期目标普降
根据各省份统计局公布的 2019 年地区生产总值增速，2019 年共有 13 个省份低于 2019 年初的预期目标。
其中，吉林相差最大，低于目标增速下限 2 个百分点，西藏低于目标增速 1.9 个百分点，陕西、海南分别低于目标增速下限 1.5 个和 1.2 个百分点；山东、广西低于目标增速 1 个百分点，黑龙江、内蒙古、云南、福建、贵州、青海、江苏七省份则低于目标增速 1 个百分点以内。
受汽车行业持续下滑的拖累，吉林 2019 年「面对前所未有的困难挑战」，前三季度仅增长 1.8%，虽然 10 月开始回暖复苏，全年经济增长仅 3%，低于 2018 年 1.5 个百分点，在各省份中最低。
陕西省 2019 年经济增速回落 2.3 个百分点至 6%，为 2010 年以来放缓程度最大的一年。陕西省省长刘国中表示，陕西部分指标低于预期，稳增长压力加大，产业结构不优，战略性新兴产业、先进制造业体量偏小，引领高质量发展的新动能发育不足，科技创新及成果转化的体制机制不够完善，营商环境仍需优化。
除了四川和云南，其余 29 个省份均在 1 月召开省级两会，公布了 2020 年增长预期目标。与去年 14 个省份采用区间形式不同，2020 年只有 5 个省份采用这一方式，或预示 2020 年全国经济增速目标将告别区间形式。市场普遍预期，2020 年增长目标将降至 6% 左右。
2020 年共有 21 省份下调预期增速，吉林、甘肃、内蒙古、新疆、重庆和河北六个省份增长目标与上年持平；只有天津调高 2020 年增长目标至 5% 左右，比 2019 年高出 0.5 个百分点；2019 年未设定具体增速目标、只提出「与全国保持同步」的辽宁，2020 年的预期增速为 6% 左右，高于 2019 年 5.5% 的实际增速。
2019 年设立区间目标的北京、上海、湖北、河南、宁夏、湖南、安徽、江西、广东、陕西、海南 11 个省份，2020 年未选择区间形式，其中陕西、海南的预期目标从 2019 年的 7.5%–8% 和 7%–7.5% 调降为 6.5% 左右；其余省份 2020 年预期增速为 2019 年区间目标的下限。
福建、青海、吉林仍选择区间目标的方式，其中福建、青海区间整体较 2019 年下调 1 个和 0.5 个百分点至 7%–7.5% 和 6%–6.5%；吉林则与 2019 年持平，仍为 5%–6%。
浙江、广西 2020 年加入区间目标的队伍，分别从上年的 6.5% 左右、7% 左右调降至 6%–6.5%。
2019 年和 2020 年均选择具体数值目标的省份中，贵州、西藏 2020 年预期增速调低 1 个百分点，山东、江苏调低 0.5 个百分点，山西调低 0.2 个百分点，黑龙江则从 5% 以上微调至 5% 左右。甘肃、内蒙古、新疆、重庆和河北五省份，2020 年增长目标与上年持平。
2019 年经济增速触及其 7.5%–8% 区间目标下限的湖北，2020 年预期增速小幅调低至 7.5% 左右。湖北省长王晓东称，这并不意味着降低工作要求，也不是轻轻松松就能完成的，2020 年发展面临的形势更加复杂严峻，既是决胜年，也是攻坚年，要做好打硬仗准备，以最大努力争取更好结果。
惟一调高 2020 年增长目标的天津，其市长张国清表示，天津经济运行持续稳中有进、稳中向好，结构不断优化，新动能不断成长，高质量发展的态势正在形成并不断巩固，已经探索形成了一套新打法，目标更加明确，路径更加清晰，成效更加明显。天津长期积累的突出问题和风险得到有效控制和化解，取得了明显的阶段性成果，为进一步解决问题、化解风险积累了宝贵经验。
多数省份选择调降 2020 年增长目标的同时，也有部分省份调低了就业预期，显示经济放缓对就业的影响逐渐显现。上海、湖南、宁夏、西藏四省份上调调查失业率目标，其中，宁夏上调 0.3 个百分点至 5.5%，其余省份上调 0.5 个百分点。
黑龙江、吉林、甘肃三省则下调 2020 年新增城镇就业人口目标，其中黑龙江和吉林新增城镇就业人口目标分别为 36 万人和 21 万人，分别低于 2019 年 16 万人和 14 万人，甘肃则下调 4 万人至 34 万人。
海南、天津、广东三省市则提高了就业目标。海南是惟一下调城镇调查失业率目标的省份，从 5.5% 调降至 5.3%，并上调 2020 年新增城镇就业人口 13 万人，高于 2019 年 4 万人；天津和广东新增城镇就业人口目标为 50 万人和 120 万人，高于 2019 年 2 万人和 10 万人。
制造业如何提质
尽管中美贸易摩擦有所缓和，但也给中国制造业敲响了警钟：如何在劳动力、资源能源等成本上升的情况下，减少制造业外迁的影响，实现新旧动能转换，在全球价值链上向两端延伸，是亟须解决的问题。
黑龙江、河南等省份政府工作报告提到，实体经济是经济发展的根基，推进结构调整必须增强实体经济竞争力，大力提升制造业发展水平。但其面对的普遍问题是，产业结构处于深度调整期，支柱产业核心竞争力亟待提升，战略性新兴产业支撑能力不足。
华泰证券固收研报指出，中国制造业显著产业升级时点大致从 2016 年开始，老旧动能的升级改造与新兴动能的高速发展是目前中国制造业转型升级的两大主线。前者的难点在于庞大存量下的改造成本和资源再配置，后者高技术制造业等新兴产业在全球产业链中的地位也在不断前移和核心化，但研发强度仍与国际领先水平存在较大差距，行业集中度仍然较低，对外依存度依然较高。
为改造提升传统产业，福建、湖北等省份通过设立专项投资资金、税收奖补等方式对技术改造予以支持。福建计划 2020 年围绕改造提升传统产业，开展新一轮技改专项行动，实施 500 项省重点技改项目，省技改投资基金扩大至 200 亿元，力争技改投资完成 5000 亿元。
不过，2015 年始于广东的新一轮技改投资潮，2019 年呈现逐季递减趋势，全年技改投资增长 7.4%，不到一季度 16.9% 增速的一半。在需求不足、利润低迷制约企业投资意愿的情况下，技改投资能否持续仍待观察。
华泰证券固定收益分析师芦哲对财新记者表示，技改主要是设备改造升级，制造业水平相对落后的中西部省份需求更多。技改投资若是政府主导，投资总量或可观，但可能导致资源错配和效率低下。同时，内陆省份希望承接沿海产业转移，但需考虑相较于东南亚地区，本地的资源优势、营商环境以及基础设施是否更有竞争力。
处于中西部的河南、黑龙江、广西、湖南等省份提出，要抓重大项目，通过承接产业转移向高端化制造业迈进。广西提出要开展央企广西行、强优民企入桂发展工程、广西承接粤港澳大湾区产业转移专项行动，引进更多的龙头企业、补链企业和优质项目。
对东部发达省份来说，制造业正由劳动和资源密集型产业向科技密集产业升级，对基础研究、技术创新的要求更高。
广东提出，筑牢工业发展基础，大力提升工业「四基」能力，推动核心基础零部件、关键基础材料、先进基础工艺、产业技术基础的工程化产业化。积极发展智能制造，促进制造业加速向数字化、网络化、智能化发展。同时，积极构建广东先进标准体系，培育一批世界一流制造业品牌，加快建设质量强省。
浙江提出，实施产业链协同创新工程，加快推进「1+N」工业互联网平台体系建设，2020 年基本建成创新型省份。加快建设「互联网+」、生命健康科技创新高地，谋划建设新材料科技创新高地。着力推动杭州城西科创大走廊平台、人才、政策、要素集聚和体制机制创新，打造面向世界、引领未来、辐射全省的创新策源地。
无论发达省份，还是欠发达地区，宁夏、江苏、河北等省份均提出加快发展人工智能、5G 商用、物联网等产业。芦哲提醒，各省份要因地制宜培育产业，政府对产业政策也需结合当地实际，若都发展同质化的新兴产业，可能会造成资源浪费。
此外，培育更多数量的「专精特新」中小企业和新兴产业集群成为不少省份的目标。政策支持方面，多省份提出健全财政创新投入稳定增长机制，出台高新技术企业扶持政策，激励科技成果加速转化，用好科技创新投资基金等。
城市群引领区域发展
2019 年以来，中国经济发展的一大变化是，更加强调城市群和都市圈的作用，而不再是此前数年将资源配置更多倾向于中西部和三四线城市。2020 年各省份也围绕这一变化开始筹划。
沪苏浙皖四地均将长三角区域一体化作为 2020 年工作重点，并就产业协同、公共服务一体化、基础设施建设互联互通等提出具体目标。上海称，加快编制上海大都市圈空间协同规划，围绕上海和苏州、无锡、常州、南通、宁波、嘉兴、舟山、湖州的「1+8」区域范围构建开放协调的空间格局。
安徽省提出加快建设协同创新产业体系，推动合肥、上海张江综合性国家科学中心「两心」共创，扩大异地就医门诊费用直接结算覆益范围，推动更多事项跨区域「一网通办」等。
被市场寄予厚望的粤港澳大湾区，2020 年也有望迎来大发展。在 2019 年全面落实，境外高端紧缺人才个人所得税优惠政策、首期 200 亿元的粤澳合作发展基金运作顺利、首次实现省财政科研资金跨境港澳使用的基础上，广东提出，按照五大战略定位，与港澳共同打造世界级创新平台和增长极。加快建设具有全球影响力的国际科技创新中心，推进综合性国家科学中心先行启动区建设，打造广深港澳科技创新走廊。聚焦规则衔接深化体制机制创新，优化珠三角九市在市场准入、产权保护、政务服务等方面的制度安排。
与广东相邻的广西，也提出加速融入粤港澳地区，打造东融枢纽门户城市、贵港建设区域现代物流基地、玉林打造「东融」重要通道和区域枢纽、贺州建设「东融」先行示范区，对接粤港澳大湾区先进生产力。
在西南地区，重庆提出，推动成渝地区双城经济圈建设，努力在西部形成高质量发展的重要增长极，统筹推进区域协调发展，深化川渝合作，唱好「双城记」、建好「经济圈」。
上海交通大学安泰经济与管理学院教授陆铭称，城市群将成为未来中国经济发展的新动能，而在城市群内部，打破行政壁垒，做好合理分工、产业协同，是这一轮区域竞赛中最大的挑战。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心副理事长乔润令则认为，城市群内一体化程度最高的是基础设施的互联互通，这是进展最快、阻力最小的领域。未来城市群发展还面临诸多挑战，比如，城市群缺乏跨城市的协调机制；推进城市群内部公共服务的均等化进展也较为缓慢，不同行政体间财政能力的巨大差距，严重阻碍了公共服务的均等化等。
为顺应人口向大城市集中的趋势，浙江提出，深化杭州、宁波、温州、金义四大都市区建设，探索建立公共资源配置与常住人口规模挂钩机制。
在取消落户限制方面，山东省提出，从 2020 年起全面取消城区常住人口 300 万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口 300 万至 500 万的大城市落户条件。此前已有武汉、沈阳、郑州等多个城市出台政策放宽或取消落户限制。
改革旨在激发活力
在经济下行、企业信心不振和全面建成小康社会收官的压力之下，要激发市场主体的活力、提振信心，通过改革破除发展面临的体制机制障碍，加快建设高标准市场体系是不二之选。
改革一大重点是围绕优化营商环境。目前世界银行营商环境调查在中国只选择的北京和上海两个城市。
广东称，2020 年将配合做好世界银行全球营商环境评估工作。与此相对应的是，要完善市场监管体制机制，深化「证照分离」改革和投资项目审批制度改革，推进项目审批告知承诺制，促进项目落地便利化；加强社会信用体系建设，全面构建以信用为基础的新型监管机制等。
重庆提出，对接世界银行评价指标体系，持续优化营商环境。推进市场化，全面实施市场准入负面清单制度，放宽支柱产业和民生领域准入门槛，推动自贸试验区「证照分离」改革全覆盖试点，加强事中事后监管；推进法治化，加强知识产权保护运用，健全社会信用体系。优化涉企服务，聚焦企业全生命周期，围绕减环节、减时间、减成本，破解企业开办、施工许可办理、财产登记等方面痛点难点问题，困难由政府解决，把方便留给企业、留给群众。
安徽则表示，持续压减市场准入负面清单、行政审批事项、工商登记后置审批事项，深入推进「照后减证」和简化审批，下大气力解决「准入不准营」问题。清理与企业性质挂钩的行业准入、资质标准、产业补贴等规定和做法，开展供电、供水、供气、供热、消防等领域指定交易和歧视性限制问题专项整治。健全执法司法对民营企业的平等保护机制，完善民营企业家参与涉企政策制定和执行机制。
民营企业营商环境的优化与否，与国资国企改革存在直接关系。甘肃提出，鼓励非公有制资本参与混合所有制改革，在十大生态产业和有色冶金、煤炭化工等传统优势产业，铁路公路机场等基础设施行业，供水、供热、供气等公用事业领域，投资组建一批体制新、机制活、市场竞争优势明显的混合所有制企业。
在减税降费、严控地方政府债务的政策基调下，深化财政金融体制改革，仍是 2020 年各省份的改革重点之一。
重庆提出，创新投资机制，拓宽资金渠道，引导资金投向先进制造、民生建设、基础设施等领域。完善财政体制，落实推进财政事权和支出责任划分改革总体方案，全面实施预算绩效管理，优化财政支出结构，用政府的「紧日子」换老百姓的「好日子」。
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