住房公积金：完善还是取消？
住房公积金：完善还是取消？
取消住房公积金，是为企业减负还是损害职工利益？作为房地产制度的重要组成部分，公积金制度的调整要放在完善房地产制度的大框架下来协调推进
在新冠肺炎疫情冲击中国经济、中小企业生存压力陡增之际，全国人大财经委员会原副主任委员黄奇帆的一则建议，让住房公积金制度的诸多争议再度进入公众视野。
黄奇帆撰文建言应对疫情的经济策略中，其中一条是取消企业住房公积金制度。理由是房地产市场早已市场化，商业银行成为提供房贷的主体，住房公积金存在的意义已经不大，将之取消可以为企业和职工直接降低 12% 的成本。
建议一出，迅速成为舆论焦点，赞同者和反对者皆有。赞同者认为，经过 20 多年的发展，住房公积金制度对居民购房的支持作用已远不如当年，在某种程度上变成了员工工资的一部分，而且一度成为部分部门、国企变相发放福利的方式，对中小企业来讲，则是一笔不小的成本。
反对者则认为，住房公积金制度对房价较低地区居民的购房仍有很大的支持作用，而且已经内生到企业用工招聘决策和职工求职决策之中，在此情况下，取消住房公积金，不仅会降低职工福利，还可能引发劳动力市场定价机制的变化。
「住房公积金制度并不完美，存在覆盖面窄、提取有障碍、资金使用效率不高等问题，从更长时间维度看，这一制度面临的是如何重新定位，从而能够发挥更大作用的问题。」北京大学光华管理学院院长刘俏认为，在目前时点上，公积金制度不是取消与保留的问题，而是如何改革完善的问题。
刘俏强调，降低企业成本，最直接的方式是减税降费，公积金虽然是企业成本，但也是缴存人福利性工资的一部分，而且是免税的，建议「取消住房公积金」实为不明之举。
黄奇帆的建议暂未被采纳。2 月 18 日的国务院常务会议，出台了一系列旨在减轻疫情对企业特别是中小微企业影响的措施，最主要的是阶段性减免企业养老、失业、工伤保险单位缴费和实施企业缓缴住房公积金政策。住房公积金政策不仅未被取消，也未能像社保费用那样阶段性减免，只是允许企业申请缓缴。这充分考虑了对职工福利的影响。
住房公积金制度是否应该取消，短期答案已经给出，但围绕其而展开的讨论不应平息。作为房地产制度的重要组成部分，住房公积金改革应放在完善房地产制度的大框架下来调整，这一制度是否取消、如何定位、朝何种方向改革，都需要与其他政策的协调推进。
加剧不公平争议
中国住房公积金制度的建立，始于上世纪 90 年代的城镇住房体制改革。在此之前，城镇职工住房基本由单位建造，职工只需付少量租金即可居住，被视为福利，因而缺乏住房消费的动机和能力。如何解决住房投资和消费的融资来源，是当时的核心难题。
借鉴自新加坡的住房公积金制度应运而生，旨在通过强制性储蓄，让企业和个人共同缴存，汇集起来为购房职工发放低息贷款，提高居民住房消费的意愿和能力。
这一制度最早于 1991 年在上海市率先试点，随后试点扩大到北京、天津、南京、武汉等城市。1994 年国务院印发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出在全国范围内全面推行住房公积金制度。此后对缴存、支付、使用及管理等作出统一规定，初步构建起制度体系。
不过，在公积金制度推行早期，主要用途不是用于职工购房，而是用于住房建设，为单位住房、安居工程、经济适用房建设发放了大量贷款。直到 1999 年《住房公积金管理条例》出台，住房公积金的使用范围才明确为购买、建造、翻建、大修自住住房以及偿还购房贷款本息等情形，逐步转向个人购房。
进入本世纪后的数轮楼市调控中，公积金贷款条件被作为工具，多次使用，在 2008 年金融危机期间，中央政府再次提出将公积金用于经济适用房、保障性住房建设。
经过 20 多年的发展，截至 2018 年末，住房公积金缴存总额达到 145899.77 亿元，扣除提取总额后的缴存余额为 57934.88 亿元，分别比上年末增长 16.86%、12.23%。
快速发展的同时，住房公积金制度因覆盖面不足、使用效率低、制度不公平等问题，长期受到诟病。
《全国住房公积金 2018 年年度报告》显示，2018 年住房公积金实缴职工超 1.4 亿人，远不及 2018 年末全国就业人口总量 7.76 亿人。即便和同年末城镇职工基本养老保险参保人数 4.2 亿人相比，公积金的覆盖面也明显不足。
从使用情况看，2018 年住房公积金提取额 14740.51 亿元，只占当年缴存额的 70% 左右；提取人数 5195.58 万人，占实缴职工人数比例不到 36%。
最受诟病的是，住房公积金制度存在显著的不公平现象。「一方面仍有相当数量的小企业并未缴纳公积金，另一方面又存在部分企业利用公积金免税属性多缴公积金为员工增加福利的现象，主要是国企和高收入行业。」中金公司首席经济学家梁红撰文称。
2018 年城镇私营企业及其他城镇企业公积金实缴职工人数为 4449.85 万人，占各类单位实缴职工人数的 30.82%，远低于国家机关和事业单位、国有企业 51.12% 的占比。考虑到私营部门就业人数是国有部门的 6.5 倍，私有部门就业人员缴纳公积金的比例更是远远低于国有部门。
多位央企、金融机构人士都对财新记者称，其所在单位都出现过企业缴存的公积金比例明显超出个人缴存部分的情况，比如，个人按工资的 12% 缴存，单位按工资的 20% 甚至更高缴存。有的单位还存在突破缴存基数上限的情况。由于公积金单位缴存部分也存入个人账户，这意味着这些单位通过多缴纳公积金，变相增加员工福利，而且无需缴纳个税。
住建部在 2018 年底《关于进一步落实住房公积金降成本政策的通知》中明确要求，各地不得以任何形式、批准任何单位或个人超上限缴存公积金；不得通过调整统计口径等方式变相提高平均工资标准，突破缴存基数上限。
在公积金贷款和提取上，一定程度也存在不公平的现象。公积金缴存具有一定强制性，但公积金贷款和提取是有条件的，购房是主要条件。随着房价逐渐上涨，能够获得公积金贷款、提取公积金的多是收入较高的人群，低收入人群碍于贷款和提取门槛，更可能成为净储户，相当于通过中低收入者的低息储蓄，补贴了高收入者的低息贷款购房。
降成本效果存疑
正是由于公积金既是企业成本，又在缴存使用上存在种种不平等，近年来取消住房公积金的呼声时有出现，尤其是在企业降成本诉求较高之时。
2018 年 7 月，华为将北京、上海、成都、济南、杭州和廊坊等地职工住房公积金缴存比例下调至 5%，一度引发市场关注，理由即为降低企业成本。此次黄奇帆建议取消，也是从减轻企业负担的角度出发。
对按规定缴存住房公积金的企业来说，降低缴存比例和取消公积金，无疑可以减轻企业的成本，但如前所述，私营部门尤其是中小企业实际缴存住房公积金的数量并不多。根据第四次经济普查数据，2018 年全国二、三产业法人单位有 2178.9 万个，而公积金实缴单位只有 291.59 万个，若扣除 107.5 万个机关、事业法人和 24.2 万个国有控股企业，其他单位缴纳公积金的比例不足 8%，取消住房公积金的降成本效果将大打折扣。
住房公积金虽然由单位和职工个人共同缴存，但全部计入职工个人账户，而且免征个税。在实践中，公积金逐渐被视为一种免税工资、职工福利。若通过取消公积金为企业减负，相当于让职工来补贴企业。
这与中国国民收入分配结构调整的方向并不一致。中国国民收入分配存在的一个突出问题是，政府部门收入占比偏高，企业和居民部门占比偏低。
国务院总理李克强在 2019 年全国两会记者会上表示，要调整国民收入分配结构，也是一项改革。从趋势看，应该给实体经济、给企业让利，让他们在国民收入分配的蛋糕中的比例更大，这样能更多带动就业，让就业人群增加收入。也就是说，改革方向是，增加企业和居民部门在国民收入分配中的占比。
刘俏称，改革必然涉及利益的重新分配和调整，然而在国家、企业、个人三个经济生活的主体中，选择从降低职工福利入手，不是好的改革方向。
为减轻疫情对企业的冲击，2 月 18 日的国务院常务会议决定，允许企业在 6 月底前缓缴住房公积金，只是延迟了企业缴纳公积金的时点，既未取消也非减免，充分考虑了其对职工福利的影响。
能为员工缴存住房公积金的企业往往规模较大、竞争力较强，在实践中，住房公积金实际已被视为职工收入，影响到员工的求职决策，一旦取消，劳动力市场的定价机制将发生较大波动。
刘俏称，当前老龄化趋势持续、劳动人口绝对数量下降，使得劳动力市场竞争趋势愈发凸显，对企业来说，不缴或少缴公积金，可能就要给职工多发工资。由于住房公积金免征个税，选择缴纳公积金不一定带来用工成本上升，「和员工签合同的时候，(企业) 可以做有利的市场化安排。长远来讲，企业成本是增加，还是减少，还需要做仔细测算。」
刘俏对财新记者表示，不少民企、中小企业有意愿为员工缴存公积金，「因为招工的时候，工人会关心这一点，同等情况下工人会选择加入缴存公积金的企业」。
公积金改革需协调推进
尽管商业按揭贷款发展迅速，已基本能满足个人购房贷款需求，在房价高企的当下，额度有限的公积金贷款或多或少有些「鸡肋」。
「切忌把北京、上海、深圳和广州一线城市的经验数据过度放大。」刘俏的调研显示，在房价相对较低的城市，住房公积金贷款普遍占到居民房贷的 60%-70% 以上，甚至更高。例如，在平均房价 1 万每平方米的城市，一套 120 平方米的住房可能需要 100 万元的贷款，大部分情况下，住房公积金贷款能够覆盖六七成。
据刘俏的调研，按贷款笔数和金额计，非国有机构借款人占比分别达到 38% 和 40%；主借款人缴存基数在当地平均工资 1 倍以下的占比分别为 40% 和 36%；主借款人缴存基数在当地平均工资 2 倍以下的，占 80% 和 76%。也就是说，中低收入人群使用公积金贷款的比例不低。公积金贷款的低利率对居民购房，尤其新增城市就业人口和大多数进城的农民工来说，仍是不小的帮助。
刘俏认为，应重新思考公积金是否只能与购房绑定，是否只能用于需求端。在解决新市民群体住房问题、提供更多租赁住房供给等领域，公积金可以发挥更大价值。
涉及 1.4 亿人存量利益的公积金制度，是中国房地产制度的重要组成部分，在未找到合理替代方案之前，一步取消的难度较大。无论支持还是反对取消公积金制度，各方的共识是公积金制度需要在完善房地产制度的框架下重新思考，不能维持现状。
刘俏认为，对住房公积金的定位有两大误区：一是将公积金和购房绑定在一起；二是认为公积金只满足需求端，不能用到住房供给端。继续扩大缴存覆盖面、解决公积金管理属地化问题的同时，考虑到居民住房问题并未完全解决，每年新增 1300 多万城市就业人口、2 亿多农民工在城市尚未进入购房市场，住房公积金制度需要考虑重新定位，将这些群体纳入其中，并提供购房之外的服务，比如，通过制度和业务模式创新，将住房公积金用于租赁住房等领域，为供给端提供资金来源。他建议，未来改革要着力解决新市民住房问题，支持租赁住房，应用私募地产引导基金、不动产投资信托基金 (REITs) 等金融方式，为新建租赁住房建设、培育优质的租赁住房运营管理企业提供资金，提供更多优质的保障性租赁住房供给。
全国房地产商会联盟主席顾云昌赞同取消住房公积金制度，但他对财新记者强调，取消公积金制度，不是孤立的行为，而是要与成立住房银行相结合，通过金融机构让居民存在住房银行里的钱保值增值，贷款方面可借鉴德国住房储蓄银行，「先存后贷，钱存到房价的一定比例，可以贷给你」。顾云昌曾参与起草 1998 年房改方案，他称这些做法在制定房改方案时曾经讨论过，「现在已经到了该成立住房银行的时候了」。
全国政协经济委员会副主任杨伟民此前也曾表示，为加快建立新的住房制度和房地产市场化调控机制，应同步改革住房公积金制度，逐步将现行强制性住房公积金改为自愿缴存，设立政策性住宅金融机构，对自愿缴存给予低息贷款等支持。
「『商品房+公共住房』双轨并行、建立真 REITs 打通投融资渠道，是适合中国的住房体制改革路径。」中金公司研报称，这一制度的需求端，需打破当前相对单一的住房信贷政策，构建针对不同收入群体差异化的住房抵押贷款支持体系；供给端，地方政府让渡地价，并直接参与主导公共住房建设、分配和管理，同时构建独立、严格、系统性的住房市场监管机制。在这一制度下，短期内可先下调住房公积金缴纳比例，从中长期看，可尝试逐渐将公积金缴纳比例降至零，即取消公积金增量；对存量余额，可以让职工选择缴税后全额提取销户或全额免税并入社保个人账户。
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