直面养老金改革
直面养老金改革
中国将面临着特殊的老龄化加剧问题，应从多个维度全面分析、测算、论证这一多维复杂问题，高度重视相关各方的激励作用，做出大胆有效的改革
我一直在思考中国的养老金改革问题，也参加了一些关于养老保障体系的会议和讨论。总体而言，中国将面临着特殊的老龄化加剧问题，养老金的制度设计本身非常复杂，再考虑到其他延伸的复杂性，养老金改革可谓是一个多维复杂的系统，既涉及宏观又涵盖微观，需要进行量化分析，开展预测和模拟；得有国际视野，更要深入了解国情，并熟悉资本市场。可以说，这是一个跨领域、多维经济分析的综合性大课题。
虽然有人认为，目前中国养老金的收入大于支出，还略有积累，不存在不可持续问题，但这是所答非所问。所谓养老金不可持续，主要指未来而非当前。从国际经验来看，应抓紧进行养老金改革，因为可能越拖越难。
我国的养老金改革争论多年，但改革的决心和步伐仍不够大，目前面临不少难题。本应动个手术才能解决长期问题，但也有建议用吃止痛药的办法缓解短期痛苦。目前看来，应该从多个维度全面分析、测算、论证，高度重视对相关各方的激励作用，做出大胆有效的改革，这也是一项考验我们经济学功底和智慧的重大课题。
多维复杂的系统
从宏观角度而言，虽然全球很多国家都面临人口老龄化和养老金可持续性问题，但各国的情况和体制存在很大差别。由于中国曾实行了相当长时间比较严格的计划生育，再加上受益于改革和社会经济发展，人均寿命增加较快。根据联合国的数据，全球平均预期寿命从 1950 年的 46.5 岁上升到 2017 年的 72.4 岁；美国平均预期寿命从 1950 年的 68.1 岁上升到 2017 年的 78.54 岁，而中国平均预期寿命则从 1949 年的 35 岁上升到 2017 年的 76.5 岁，翻了 1 倍还多，增长速度更快。因此，中国的老龄化程度要比全球平均水平更为严重，必须引起高度重视。
从微观角度而言，养老金改革主要与生产率密切相关，关系到我国能否顺利跨越中等收入陷阱。生产率很大程度上取决于激励机制，这又关系到养老金的缴费制度安排和劳动力市场。劳动力市场原理之一就是以劳动贡献换取劳动报酬，或者说是通过激励换取劳动者出力，养老金缴费安排会影响到激励机制和生产率。2019 年我们在减税降费的时候，将养老保险缴费率由「20+8」改为「16+8」，就可以从激励机制的角度来解释。从劳动者角度来看，干活产生 100 元钱的净贡献 ，应当有 100 元钱的收入，考虑一些公共支出 (如交个人所得税等) 会减少一部分。但如果「20+8」这部分没有体现在个人账户里，包括个人承担的 8% 的去向不透明，劳动者会感觉与他个人没有关系。因此，这个比例不能随便提高，因为会对劳动者激励产生重大影响，影响生产率。从企业角度来看，如果「20+8」给到个人账户，虽然不如现金那么直接，但总体讲还是可以看作是企业购买劳动的用工成本。 不过，如果 「20+8」没有打到个人账户，劳动者看不见这份报酬，对企业来讲就相当于一种额外的费用，当企业遇到经济下行和困难的时候，肯定会抱怨税费过高。因此，2019 年在企业的强烈呼吁下，为保持企业竞争力，政府将养老保险缴费率由「20+8」降为「16+8」。
增强养老保障可持续性，基本有四种办法：一是延长退休年龄。不过，退休年龄不能无限延长，延长过多会使劳动生产率下降，从而影响企业竞争力，在一些政治承受力较差的国家还会引发社会不满甚至动乱；二是增加储蓄，既可以是增加自愿储蓄动员，也可以增加强制性储蓄；三是减少退休后的收入水平，也就是替代率。从全球来看，较为适当的替代率是 60%-80%，这个比例可以调整，但是如果替代率下降过多，在政治上也有困难；四是增加预筹资金的投资渠道和效率，确保资金保值增值，这涉及资本市场的效率。养老金的可持续性与资本市场的健康发展是相互促进的。
各国对养老金的预筹资金水平是不同的。例如，澳大利亚 2018 年的预筹资金占 GDP 的比重为 125%，在全球属于较高水平。虽然我国社会保障基金规模较大，但截至 2018 年末，中国养老金储备仅约占 GDP 的 10% ，在全球属于较低水平。不过，与此同时，中国拥有大量的国有企业，将部分国企股份划拨社会保障基金，是增加我国养老金预筹资金的一种选择。
改革的总体框架
目前，对中国养老金改革仍存在很多争论，首先是目标分歧。养老金改革的目标既要考虑退休金适合度，能够确实起到保障作用，同时还要兼顾公平、效率及风险分担。而不同部门对我国养老金存在的问题、工具和政策的预估效果意见不统一，跨部门工具使用的协调与配合往往存在难度。应该建立一个较为综合的衡量目标，并将政策选择进行跨部门效果比较，有助于将讨论维持在同一架构内，避免各说各话。
G30 曾讨论并撰写一篇题为「应对养老金危机」(Fixing The Pensions Crisis) 的报告，针对「对养老金可持续性问题认识不统一」这个关键问题，G30 采用了「终身财务安全度量」(Lifetime Financial Security，简称 LFS) 的方法。各国基本上都存在养老金缺口 (含用现收现付 (pay-as-you-go) 填补的缺口)，在预期寿命动态变化和退休年龄变动等安排下，可以比较不同措施使全社会未来累计 LFS 缺口减少的程度，以保证跨部门的政策讨论具有可比性。例如，它针对某些国家可测算出，如果退休前储蓄率提高，增加相当于 2% 的 GDP 用于养老金，可能减少 LFS 缺口 2%；如果以降低投资成本或提高投资总收益等方式将预筹资金投资净回报率提高 2%，可能减少 LFS 缺口 10%； 如果到 2050 年退休年龄延长 4-6 年，能减少 LFS 缺口 15%；如果退休年龄延迟到 70 岁或更多，则可能减少 LFS 缺口的 50% (不过这一点在微观上并未得到支持，因为年龄越大，劳动生产率越低)；如果退休人口工作时长达到一般劳动年龄人口的 20% (包括灵活工作时间) 并减少或推迟依靠退休金，能够减少 LFS 缺口 25%。须知，政策评估方法不同所产生的差异，往往超出常人的直觉。
从具体模式来看，全球各国养老金正在不同程度地从现收现付制的福利基准型 (Defined Benefit，DB 型)，逐渐转向预筹积累的供款基准型 (Defined Contribution，DC 型)。目前，多数国家都选择福利基准型 (DB) 和供款基准型 (DC) 相结合的模式。
中国养老保险采用的是社会统筹和个人账户相结合的结构 (统账结合)，本质上是创建了一个混合型部分积累制 ，也就是「现收现付制加个人账户预筹积累制」的模式 ，其初衷是将社会统筹和个人账户的优势发挥出来，目的是实现预期稳定和多缴多得。但是，目前我国养老金预筹积累占比太小，个人账户透明度不够且有透支，也降低了劳动者供款的积极性。未来肯定需要考虑提高个人账户的占比，调动职工劳动积极性和供款积极性，提高企业生产率。
DB 和 DC 相结合的模式，可以有几种选择：一是政府提供低保；二是补偿，根据现有的收入和财产情况给予补偿至最低标准；三是保底增值：对预筹积累的资金，政府为收益率保底。但国际金融危机以来，全球进入低利率时代，投资者对资本市场回报率波动是否过大，整体收益率是否会降低等问题有诸多质疑；四是政府提供有担保的债务性产品供养老金投资等。
从 DB 型转向 DC 型，存在转轨过程中新老过渡问题，为发挥 DC 的优势又受制于中老年职工的空账问题，可以采用名义账户的办法，即个人账户中已被拿去用于现收现付的部分采用名义记账，使用类似国债的利率计算其回报，保持对个人的激励，同时实现代际平稳过渡。
另外，还可以采取历史还原法。例如，我国 1999 年正式取消了福利分房，当时，很多单位房改按照个人工龄、职位累计计算打分，折算回去。这种对隔代人的处理办法可供养老金改革借鉴，年轻人都可采用实账 DC，但对中年人、老年人可以建立名义个人账户，包括实账和空账两部分。此外，中国还存在城乡差别、所有制差别，都可按照历史情况，采用历史还原法，在养老金改革转轨过程中解决代际公平问题。
中国还有着特殊的国情，存在大量国有企业，国有资本可以用来填补 DB 型向 DC 型过渡的空账。一方面，我国养老金的欠债是在国家资产负债表的负债方；而在资产方，从我国国有资本的形成历史来看，是通过计划经济及转轨过渡时代的价格、税收扭曲和人口结构，通过「低工资、低福利、高积累」扩大了国有企业的资本积累，形成的巨额国有资本。另外，还有一部分国有资本是国家借债形成的国有股权。理论上看，将部分国有资本还原为养老金进行经营管理并核算，养老基金作为财务投资者，通过参股方式参与公司治理，有利于实现国企监管从「管企业」向「管资本」转变，有利于提高国企经营效率。目前，直接向社保基金划拨 10% 的国有资本还不够，仍然有很大余地来填补养老金缺口。
支付方式与经营管理
养老金可携带性说易行难。由于劳动力市场具有流动性，养老金如何接续？中国过去已经碰到这个问题，当时的解决思路就是可携带性。理论上，外地务工人员返乡不再外出务工后，应该把他的养老金带回去。但是，现实操作中的效果很差，因为不知道究竟哪部分应该带回去，是带回 8% 部分，还是 20% 部分也能带回？已被用作现收现付的部分如何处理？已投资的收益和增值部分如何处理？外来务工人员和当地政府讨价还价难度较大，最后可带回的数量相当小。很多务工人员宁可多拿些实实在在的工资，这反过来又会影响养老金的供款和可持续性。现在，金融和电子支付的发展，提供了分布式养老金经营管理和支付的可能，N 对 1 支付完全可以做实，同时还提供了多地多种改革及过渡方案分别推行并允许试错的可能性。
养老金投资运营需要处理好养老金投资管理机构市场竞争与经营效率的权衡。我国的职工基本养老统筹起步时层次比较低，大多从县级统筹起步，逐步提高到市级统筹和省级统筹，目前多数是在省一级统筹经营管理，也有一些省委托全国社保基金进行养老金投资。
2019 年，国务院正式发文提出扩大养老金统筹，但究竟统筹到什么程度，意见不一。一定程度的竞争能促进养老金机构提高投资回报效率。如果只有一家机构，连个对照比较都没有，但机构过多，引发成本过度上升，也会带来回报率损失。有些国家完全依赖私人养老金管理机构，机构个数太多，每个人都有选择用哪个机构的自由。私人管理机构广告费用巨大，可能要消耗掉养老金基金收益的 2%。而正如前述，如果投资回报能够提高 2%，LFS 缺口能减少 10%，可见，如果管理机构个数太多，并不合算。
中国作为一个大国，可能需要有限的若干家养老金管理机构，但数量不能太多。考虑到 14 亿人口和与现有行政管理体制的衔接，现有 30 个省市已存在养老金经营机构，或许这个数量比较合适，还有允许探索试错的好处。
养老金投资管理还涉及风险偏好。不同年龄段的养老金投资，可能在风险管理上有不同的要求。有建议提出，养老金不能投资于 8% 以下回报率的项目。但是，有关投资回报率的主张不能主观性太强。毕竟「高收益、高风险」是金融投资的客观规律。现实中长期投资实现 8% 的回报率，并非易事。鉴于未来的长期经济前景及金融市场具有不确定性，特别是存在经济金融危机的不确定性，政府性机构也不可能确保长期的投资回报率，为此，投资回报的风险分担，也是关系养老金能否可持续的重要方面。
由此带来一个问题，是否允许养老金进行全球化投资？一些小国的养老金往往可以在全球进行多元化投资，有利于提高回报、分散风险。最近，美国参议员马可•卢比奥有个提案，提议禁止美国集体投资基金投资中国的公司 (主要是指上市公司)，特别是禁止养老金投资中国，这一提议和全球多元化投资的原则背道而驰。就我国而言，养老金能否进行全球化投资，既取决于我国资本项目开放进程，也与国内资本市场的健康发展密切相关。
养老金是一个多维复杂的系统，既涉及很多金融的内容，还会延伸出很多其他复杂性问题，比如，如何处理好自愿储蓄与强制储蓄间的相互关系；税费体系能否为养老金制度提供有效激励并实现所设定的目标；养老金制度的养老保险与住房、健康保险的关系等。有效的老年医保能减少应对老年健康的强制性储蓄和自愿性储蓄，这些储蓄将更多地在普通养老金和医保间寻求合理平衡。另外，需要注意的是，很多国家不同代际间的政治话语权是不一样的，养老金制度改革方案会对不同年龄组的选民有不同的影响和感知，民粹主义倾向容易导致政策偏差，值得警惕。
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