要素市场化改革开啃硬骨头
要素市场化改革开啃硬骨头
中央首次出台文件，系统完整地阐述要素市场化改革，市场和政府如何各司其职？改革空间到底还有多大？如何分步推进？
作为最核心的生产要素之一，中国的土地至今被一套计划管理体制所控制，导致东部发达地用地指标不够，而在一些中西部地区出现大量浪费。
在 新冠疫情 对经济冲击持续发酵、市场关注中国政策如何应对之时，一份重磅文件的出台，给出了方向。
4 月 9 日，中共中央、国务院公布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(下称《意见》)。作为中央出台的第一份系统性、完整性地阐述要素市场改革思路的文件，《意见》提出「破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，扩大要素市场化配置范围，健全要素市场体系，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平」。
这是一项既定改革，也是一块难啃的硬骨头。在中国 40 多年的改革开放进程中，要素市场化改革一直是重点内容之一，但进展较慢；党的十九大报告将其与完善产权制度并列，称为经济体制改革的重点，十九届四中全会将其细化为「健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制」。
与以往分散在各种文件中相对零散的表述不同，《意见》系统全面部署了要素市场化改革，并提出具体安排的选择，选择在此时公布，多少超出市场预期。
方向既定，关键在于后续的细化落实。在这个方案公布以后，中国 A 股市场波澜不惊，正是反映了人们的这一担忧与疑问：改革方向虽然正确，但究竟如何真正落实？在某些关键性改革措施仍未取得共识的情况下，要素市场化改革究竟还有多少空间？
「非常时期，行非常之举！」财新智库莫尼塔研究董事长、首席经济学家钟正生认为，《意见》的思路是着眼于中长期的经济改革发展，但在此时点发布，与当前全球新冠疫情暴发，中国率先控制疫情后，亟须提振市场信心有关。
针对疫情对经济带来的巨大冲击，市场存在救助政策出台迟缓、力度不够大等种种担心，《意见》传递出的政策信号是托底政策稳步推出的同时，要靠改革释放红利，增强经济增长的内在动力和活力。如果伴随的是改革的停滞甚至倒退，单方面的强刺激就难免变成饮鸩止渴，留下重重隐患，得不偿失。当前政策可谓对症下药，一方面出台逆周期的刺激政策托底短期经济，抵消疫情带来的冲击；另一方面精心策划「花钱买改革」，让改革释放红利，放水养鱼，增强中长期增长动力，才能让托底政策的效益最大化。
在中国发展研究基金会副理事长、全国政协经济委员会副主任刘世锦看来，中国经济正在由高速增长转向高质量发展，需要进一步促进要素的自由有序流动，提高要素的配置和利用效率。但从实际情况看，要素市场却是中国市场体系发展中的一个短板。
在过去数年间，他曾多次表示，中国现阶段的市场经济是不完善的，商品市场已经大部分市场化了，但是，要素市场只有半个。
国家发改委有关负责人在答记者问时也表示，目前中国商品和服务价格 97% 以上由市场定价，但土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场发育相对滞后，影响了市场对资源配置决定性作用的发挥，成为高标准市场体系建设的一个突出短板。
《意见》系统性地对下一步要素市场制度建设方向和重点改革任务作出部署，其基本原则是：要素配置主要由市场决定，有序流动；政府的作用是健全制度，创新监管；针对要素市场化配置存在的问题，分类完善；逐步提高要素质量，因地制宜稳步推进要素市场化配置改革。
按照上述原则，《意见》对土地、劳动力、资本、技术、数据五大要素市场建设提出要求。虽然部分研究人士认为，这些提法并非新内容，更多是原有文件的汇总，且偏向原则性和提纲挈领式的表述，但其中也不乏亮点，尤其在土地改革和劳动力市场及户籍制度改革上，抓到了痛点。
具体而言，在土地市场建设上，《意见》提出「推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给」「探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制」；劳动力市场的创新，体现在户籍制度改革上，提出「探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认」，重申「放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度」。
资本市场的建设亮点有限，主要是从基础制度入手，着力完善多层次的资本市场制度；技术市场的举措，围绕加速科技成果转化展开；十九届四中全会首次将数据作为生产要素，如何激活数据市场也在《意见》中首次展开。
正如经济增长理论所显示的，这些要素都是影响一国经济长期增长的重要变量。通过要素市场化改革，提升其配置效率，将对中国中长期经济增长产生推动作用。
「要素市场化配置是解决中国经济结构性矛盾、推动高质量发展的根本途径。」前述国家发改委有关负责人称，从破除无效供给来看，要加快形成市场决定要素配置的机制，释放错配的资源，这就要求建立要素初始配置的纠正机制，促进要素合理流动；从培育新动能角度来看，要建立促进要素自主有序流动的机制，提高要素宏观配置效率，共同支撑实体经济发展，形成协同发展的产业体系。
在完善要素市场化改革的过程中，价格形成机制和市场运行规则是关键。《意见》提出，要完善主要由市场决定要素价格机制，推动政府定价机制由制定具体价格水平向制定定价规则转变。健全生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。
「落实要素市场化配置，关键在于处理好政府与市场的关系。」中国经济体制改革研究会会长彭森撰文称，这需要进一步厘清政府与市场的关系，转变政府职能，最大限度地减少政府对微观经济干预过多、政府习惯于用行政手段直接配置资源等问题。
也就是说，改革要有系统化思维设计与推进，要素市场化改革并不是孤立的，而是与政府职能转变、国企改革、优化营商环境等密切相关，需要这些基础性改革协同推进，才能取得预想的效果。
前述国家发改委有关负责人称，要素市场化配置改革是一项长期任务，需要进一步突出问题导向，分阶段、分区域、分步骤推进要素市场化配置。今年国家发改委将会同科技部、人社部、自然资源部、人民银行等部门，梳理提炼近期可操作、能落地的改革事项，推进各项改革举措尽快落地见效。
土地市场化寻求突破
作为最核心的生产要素之一，中国的土地至今被一套计划管理体制所控制。《意见》将推进土地要素市场化配置，作为改革部署的第一项。据接近中财办的知情人士透露，中央认为，现行土地制度已经成为经济社会发展主要瓶颈，以市场化彻底变革土地要素配置方式、推进经济转轨并释放增长新动能的意愿强烈。
彭森和刘世锦都称，落实要素市场化配置，重点是推进土地制度改革。
2019 年底的中央经济工作会议明确要求，改革土地计划管理方式。在经济下行压力和疫情冲击倒逼下，徘徊多年的土地改革有望迎来突破机会。
现行土地制度下，政府垄断城市土地供应，剥夺农民农村主动发展权，低价供应工业用地，高价出售住宅用地发展土地财政，并形成外延式、不集约、不包容的土地利用和城市化模式。在土地使用上，依靠一套层层下发的指标体系以及相应的审批体系，效率低下，严重不适应市场需求。每年围绕指标和审批，央地之间都要经历拉锯战，有业内人士调侃，这已经成为「权力的游戏」「官僚的艺术」。
此次确定的土地要素市场化配置改革涵盖四方面：建立健全城乡统一的建设用地市场；深化产业用地市场化配置改革；鼓励盘活存量建设用地；完善土地管理体制。改革指向增加地方政府用地自主权、更加市场化的供地制度、城乡融合发展，以及由增量转向城市更新、集约发展。
其中，最大的突破来自指标管理这一原有管理体制的核心工具。用地指标决定了地方政府每年有多少地可用。浙江大学暨浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰表示，以前基本按照「排排坐、分果果」的方式，按照每个省份的历史数据、加上一些小的因素调整来分配。
实际情况是，东部发达地区尤其是一些中心城市，用地指标远远不够，导致一些项目无法及时推进，而在一些中西部地区出现大量浪费，「鬼城」、空旷的开发区并不鲜见。除了新增建设用地指标，东部发达地区用地还受限于补充耕地指标。中国实行耕地占补平衡制度，随着后备耕地资源越来越少，发达地区在落实补偿耕地上遇到很大困难。即便有新增建设用地指标，落实不了占补平衡，地方政府也没法用地。
这轮改革提出，指标随项目走、随人走，建立全国性的指标交易机制，建立健全城乡建设用地供应三年滚动计划，伴随着同步的农田转建设用地审批权、指标使用权向省级政府转移，地方政府的用地自主性有望大大增加，指标「紧箍咒」有望解除。
「现在的经济形势下，时间很重要。」一名浙江省相关部门人士称。一名南方开发区人士曾感叹，过去管理太刚性，行政成本太高，「要了基层的命」，市场经济机会稍纵即逝。
初始分配方面，据悉，自然资源部年初已经开会部署新思路。「指标跟项目走，跟人的流动走，发展好的地方用地就保证供应，避免由于供地不足影响地方项目落地和城市房价抬升。」杨遴杰称。
「比如，原来给你 1000 亩指标，你用完了就没有了，今年你如果用完了，你又来一个大石化项目，国家肯定保障你用地。」一名中国土地勘测规划院专家称。
《意见》提出，探索建立「全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制」。此前城乡建设用地增减挂钩和补充耕地指标交易多局限在省域内，空间和价值受限。2018 年起，国务院允许国家深度贫困地区的增减挂钩指标跨省交易，并允许以国家统筹的方式跨省域补充耕地。不过，这些跨省交易都有明显的国家统筹色彩，且数量有限，有的省份从部里拿到指标后还采取投暗标的方式在省内竞买。「量少必然价高。」一名浙江德清县政府部门人士希望，建立全国性的指标市场交易机制。
多位地方政府人士表示，正在等待指标管理改革落地。「即便用地需求有所下滑，对于中心城市，用地也是紧张的。」一名省会城市规划和自然资源局人士称。
不过，在许多土地专家看来，这仍然是一种有过渡性质的安排，改革最终要走向在作好空间规划的前提下，严格用途管制，废除指标管理。「把空间规划做好了，切实管住每宗地的用途，指标计划管理就没有必要了。」中国土地学会前副理事长黄小虎表示。据财新记者了解，全国国土空间规划纲要有望在今年出台。
打破僵化的指标管理制度、松绑「配额」的同时，要实现要素市场化配置，还必须打破政府的供地垄断，让更多市场主体参与到土地供应当中来。
吸纳了建立城乡统一建设用地市场改革精神的《土地管理法》已于 2019 年完成修订，2020 年正式生效。目前有关部门正在制定农村集体经营性建设用地入市指导意见等配套文件。集体经营性建设用地改革将在全国推开。
不过，从现有农村集体经营性建设用地入市实践来看，在入市数量、节奏等方面，政府主导性仍然比较强。
占农村集体建设用地主要比例的宅基地改革则仍然滞后，尚未形成制度被吸收进《土地管理法》。与《意见》同日发布的《2020 年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》(下称《重点任务》) 部署，启动新一轮农村宅基地制度改革试点。
在杨遴杰看来，现在要素市场化改革体现的似乎主要还是政府之间的事情，「只看到要素本身，背后的权利主体是缺失的」。而要素要真正实现市场化、灵活流动，一定是和权利主体紧密结合的，「不能说这个权利在你身上，但是流动不流动由我来决定。」
杨遴杰认为，下一步改革要实现突破，重点应该放在权利主体和权利之间的关系。「怎么赋权给农民等主体，怎么用好这些权利，怎么鼓励资源流动，政府在中间起什么作用。改革应着眼于权利。」
无论是指标交易、集体土地入市，还是产业用地市场化配置改革和盘活存量用地，改革要落地，要实现市场化配置转轨，都还需要很多大胆又精心的探索。
中国人民大学经济学院院长刘守英曾撰文表示，中国经济增速下行并已进入新增长平台，工业化进入转型升级，城市化进入质量提升，城乡关系从单向城市化转向城乡互动，乡村经济活动日趋活跃和多元，这些变化将决定中国经济下一程的走势，也势必带来土地与国民经济的关系发生重大转变。
他认为，中国经济转型最困难之处，一方面是如何从已经形成的以地谋发展模式转身；另一方面是如何提高生产率和建立由创新驱动的新增长模式。尤为困难的是，这两者相互影响，「如果前者好使且机制还能用，就不会转向后者，而新模式建不起来，就不得不依赖旧模式。」也正是因为如此，经济下行和换挡是改变长期难以转变的以地谋发展模式的机遇，必须抓住这个机遇。
「土地改革不会停，有基础、有需求、有期盼，怎会停？」前述浙江德清政府部门人士称。
户籍改革如何加速
土地制度之外，另一公认的制约经济社会发展的瓶颈是，户籍制度对劳动力合理畅通有序流动的限制。
中国过去 40 多年的高速增长中，大量农业剩余劳动力向工业、服务业部门转移所带来的人口红利，是重要支撑因素。近年来，尽管人口红利逐渐消退，但以大都市圈和城市群加快发展为特征的城镇化趋势不断加强，包括劳动力在内的各种生产要素向这些区域集中，已经势不可挡。
刘世锦认为，今后五到十年，都市圈和城市群加快发展是中国经济增长最大的结构性潜能。转型升级、创新驱动、经济增长新动能等，大部分会出现在这些区域。这就要求打通城乡之间人员、资金、技术、土地等要素的双向流动通道。
但中国的户籍制度，始终制约着劳动力在城乡之间的畅通流动。一个突出表现是，中国城镇化进程中，户籍人口城镇化率始终大幅低于常住人口城镇化率。
根据国家统计局的数据，2019 年中国常住人口城镇化率为 60.60%，比《国家新型城镇化规划 (2014–2020 年)》要求的提前一年实现目标，而户籍人口城镇化率只有 44.38%，二者相差高达 16.2 个百分点，较规划出台前 2003 年的 17.7 个百分点略有收窄，但离「缩小 2 个百分点左右」的要求仍有差距。2020 年户籍人口城镇化率还需提高 0.62 个百分点左右才能实现规划要求的目标。
在中金公司策略分析师王汉锋看来，4 月 9 日同日发布《重点任务》和《意见》，一个指明了城镇化建设的方向，一个为继续城镇化破除相关制度障碍，要素市场改革是助推新型城镇化是战略之举。
此次《意见》对户籍制度改革的要求是，推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。
这些表述，此前也曾出现。2019 年 2 月的全国治安管理工作座谈会上，公安部副部长孙力军即表示，要推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，统筹普通劳动者落户和各类人才落户。同时要结合实施区域协调发展战略，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度，努力实现城市群户籍政策的一体化调整。除了落户超大、特大城市和跨省迁移户口实行审批制，积极探索试行以经常居住地登记户口制度。
国家发改委同期出台的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》也提出，「在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认」。此次《意见》将其明确为长三角、珠三角。海通证券研报称，这或意味着「区域间转积分和转户籍通道」的积极尝试。
早在 2014 年，与《国家新型城镇化规划 (2014–2020 年)》相配套的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》就要求，「全面放开建制镇和小城市落户限制」，但进展缓慢，多是通过行政区划调整来实现。直到 2018 年，户籍制度改革才开始呈现加速之势。国家发改委在当年新型城镇化建设重点任务中再次要求，「中小城市和建制镇要全面放开落户限制」。
部分地方政府出于自身发展和变相放松房地产调控的需要，展开了一轮「抢人大战」，不仅放松大学生落户限制，还推出生活补贴、住房补贴等扶持政策。
2019 年户籍改革继续大步前进，国家发改委要求「城区常住人口 100 万至 300 万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；300 万至 500 万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制」。2020 年《重点任务》提出，除了督促城区常住人口 300 万以下城市全面取消落户限制，还鼓励有条件的Ⅰ型大城市全面取消落户限制、超大特大城市取消郊区新区落户限制。
不过，多位政府人士和研究人士均认为，近年来普通三四线城市的户籍吸引力有所下降，而落户吸引力较大的北、上、广、深等超大、特大城市门槛较高，这在一定程度上导致了「能落的地方不想落，想落的地方落不了」的情况。
在过去两年多户籍改革的加速推进中，不乏天津、南京、西安等大城市，但针对的更多是具有一定学历和技能的人才，大量农村转移劳动力并不包含在内。这一状况已有改变的迹象。
4 月 9 日，南昌宣布全面放开落户限制，全面取消在南昌市城镇地域落户的参保年限、居住年限、学历要求等迁入条件限制，实行以群众申请为主、不附加其他条件、同户人员可以随迁的 「零门槛 」准入政策。
正如刘世锦所言，户籍制度改革的实质并不是要一张纸，而是户口背后的基本公共服务。长期以来，户籍人口和非户籍常住人口在教育、住房、医疗、社保等方面存在较大差异，不仅影响社会公平，带来留守儿童等一系列社会问题，也是制约中国城镇化质量的重要短板。
中国人民大学经济学院教授陈彦斌认为，户籍制度附着公共服务，特别是与子女教育挂钩，制约了劳动力的流动。
为减少公共服务差异对劳动力流动的掣肘，《意见》要求，建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。
国家发改委在《重点任务》中对此有所细化：出台国家基本公共服务标准；提高居住证发证量和含金量，推动未落户常住人口逐步享有与户籍人口同等的城镇基本公共服务；加快养老保险全国统筹进度，完善基本医疗保险跨省异地就医医疗费用直接结算制度，做好社会保险关系转移接续，方便人口流动；增加学位供给，健全以居住证为主要依据的随迁子女入学入园政策，使其在流入地享有普惠性学前教育；以解决新市民住房问题为主要出发点，完善住房保障体系。
按照 2018 年 12 月底出台的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，基本公共服务包括公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等九大具体保障范围，并有相应的质量要求。
2020 年 3 月，市场监管总局、国家发改委、财政部联合下达首批国家基本公共服务标准化试点，在 21 个省份的 51 个市、县先行先试。按照要求，各试点市、县人民政府将利用两年时间，深入探索基本公共服务标准制定、实施、应用，以及标准水平城乡均衡、动态调整、监测评估等方面的经验。
不过，要真正做到基本公共服务与常住人口挂钩，并不容易，其中还涉及基本公共服务支出责任划分等深层次改革。在以往的实践中，由于成本分担机制并不清晰，基本公共服务与常住人口挂钩往往需要人口流入地增加大量财政支出，地方积极性并不高。
中国财政科学研究院院长刘尚希认为，这需要在做好人口流动情况摸底等基础性工作的前提下，来划分中央和地方、人口流出地和流入地的职责，形成精细化、可执行的滚动方案。同时要考虑协调区域利益，对人口流出地的经济和社会发展指标考核也需要调整。
构建多层次资本市场
《意见》中关于资本要素市场化配置的举措，此前多次在重要文件和会议上均有阐述。其中，居于首位的是股票市场资本要素改革，概括起来，是要在市场化、法治化基础上，推动资本市场转型升级，形成有效的直接融资渠道，总体上是新《证券法》和「深改 12 条」聚焦的核心内容。
《意见》重申要「改革完善股票市场发行、交易、退市等制度」，这被解读为，在为推进全面注册制改革作制度性铺垫工作。
新《证券法》最关键的是推出了股票发行注册制，这是股票市场最为重要的基础性改革，也是推动整体资本要素市场全面改革的「抓手」。不过，业内普遍预计，全面注册制改革仍需较长一段时间。「这是一个系统性工程，并非 IPO 审核环节的变化那么简单，还涉及保荐、发行、承销、上市、交易等各个环节，也取决于中国法治环境的建设与完善。」一位资深的业内人士预计，监管层可能依次在创业板、中小板和主板分三个阶段有序推出。
一位法律界人士此前表示，发行市场改革首先要实现便利化。以注册制为例，目前的做法是交易所先审核，过会，然后提交证监会注册，客观上形成了两次审核。对此，业内人士建议，证监会需要对交易所给予更多支持，交易所也需要将审核中的重大问题及时汇报，两者形成统一审核标准，不要把矛盾集中到注册环节去。
在交易环节，市场对于 A 股「T+0」交易的改革期待许久，但正如证监会所言，目前条件尚未成熟，现阶段引入可能会引发三种风险：加剧市场波动、不利于投资者利益保护、为操纵市场的行为提供空间。长城证券分析师刘文强认为，当前的核心还是要防范金融风险，「监管层需要建立系统性风险预警，有防范和化解风险的工具箱，以科技监管为支撑，进一步增强监管效能，为如包括『T+0』制度奠定技术基础」。
在退市方面，统计数据显示，A 股市场 2019 年有 12 家上市公司退市，虽然创历史新高，但 2010 年至 2019 年的平均退市率仅有 0.16%，仍远低于国际水平。
证监会上市公司监管部主任蔡建春近日撰文称，从中国制度层面看，强制退市仍是上市公司退出的主要方式，虽然标准逐步丰富，包括规范类、交易类、财务类以及重大违法等多个指标，但流程复杂，涉及暂停上市、恢复上市、终止上市等多个环节，效率不高，且仍以单纯的连续亏损作为主要考核维度。
「新修订的《证券法》取消暂停上市程序并授权证券交易所规定具体的终止上市情形。下一步，要进一步优化标准，简化程序，拓宽渠道，加快形成强制退市、主动退市、重组退市以及破产重整等多元退出机制。与注册制改革相适应，进一步提升退出制度的可预期性、可操作性，推进退市常态化。」蔡建春写道。
加快发展债券市场，也是《意见》提出的改革重点之一，要求稳步扩大债券市场规模，丰富债券市场品种，推进债券市场互联互通；统一公司信用类债券信息披露标准，完善债券违约处置机制；探索对公司信用类债券实行发行注册管理制；加强债券市场评级机构统一准入管理，规范信用评级行业发展。
这其中多项政策都靶向一个基本目的，即规范发展信用债市场。目前中国债券市场规模已近 100 万亿元，其中公司信用类债券余额 22 万亿元左右，但仍然面临市场分割、五龙治水的局面。梳理 2018 年以来的信用债违约案例，发现其中不乏财务造假欺诈发行、营造假象的「结构化发行」、逃废债等各种乱象，对法律法规、监管机制和监管能力等都提出了严峻挑战。
最新的例子是，4 月 14 日晚海南航空「13 海航债」混乱的债券持有人大会、仓促的展期表决，集中暴露了中国债券市场持有人大会制度、受托管理人制度、中介机构履职问责等基本制度的缺失。在经济承受较大下行压力的情况下，债券市场亟须从制度上「打补丁」，来确保其健康有序发展。
据财新记者了解，相关监管部门正在筹谋建立债券市场统一管理体制，包括统筹债市规划和市场架构的顶层设计、形成分层次的债券发行管理体制、推动托管机构互联互通、建立自律管理和统一执法相结合的监管体系等。
目前，《意见》中的多项要求正在逐渐落地。例如，2019 年 12 月，央行、国家发改委和证监会联合发布《公司信用类债券信息披露管理办法 (征求意见稿)》，统一债券信息披露标准；12 月底，最高人民法院与这三家债券市场监管部门召开债权纠纷相关案件座谈会，印发《关于审理债券纠纷相关案件的座谈会纪要 (征求意见稿)》，从法律层面为债券违约处置提供指引。
值得注意的是，2020 年 3 月 1 日新《证券法》实施之后，企业债、公司债等公司信用类债券全面实行注册制；债市统一执法也已经开始，2018 年 12 月央行、证监会和国家发改委联合发布的《关于进一步加强债券市场执法工作的意见》，明确证监会依法对银行间债市、交易所债市违法行为统一执法。
跟债券市场相比，银行信贷仍是中国大部分企业的主要融资渠道。《意见》指出，要构建多层次、广覆盖、有差异、大中小合理分工的银行机构体系，优化金融资源配置，放宽金融服务业市场准入，推动信用信息深度开发利用，增加服务小微企业和民营企业的金融服务供给；建立县域银行业金融机构服务「三农」的激励约束机制；推进绿色金融创新；完善金融机构市场化法治化退出机制。
对此，国家金融与发展实验室副主任曾刚认为，银行业发展一段时间后，会进入差异化阶段。以前中国的银行一味追求「大而不倒」，监管规则也没有对规模扩张有清晰的约束，增加了金融系统的潜在风险。随着市场逐渐成熟，监管规则和银行经营理念逐步优化，商业银行也意识到各自面临的市场环境有差异，在市场接近稳定的情况下，多层次差异化的银行业结构将会出现。
监管部门一直在尝试建立多层次的银行机构体系，也有不少经验教训。例如民营银行、村镇银行等中小金融机构的设立，初衷都是增加对中小微企业的金融供给。但目前看来，这些银行的境况难言乐观。除了依靠大型互联网平台的个别民营银行，其他大部分民营银行存在定位不清、股权混乱、业务同质化等问题；1600 多家村镇银行也分化严重，部分出现资金自求平衡能力较差、存贷比居高不下、内控混乱、业务激进等风险。此外，近年来 包商银行 、 恒丰银行 等中小行也暴露了严重的风险。
植信投资首席经济学家连平指出，最近中央会议的表述，都在强调中小银行服务中小微企业的作用；但发展中小银行的前提是，监管必须严格，规范必须做在之前。
曾刚认为，银行业的准入和退出不会像一般企业那样容易，但也要保证机制的畅通，因为这是金融市场发挥效率的基础机制。准入方面，他认为，要在保证准入门槛足够的基础上，尽可能放宽准入范围，提高准入效率；而市场化退出方面，一方面要建立兜底机制，避免金融机构退出的外溢风险，完善存款保险人制度，另一方面亟须出台金融机构破产处置相应的法律文件，从现在的「一事一议」升级更制度化的法律保障。
金融业对外开放方面，《意见》集中提及了外汇、牌照和业务资格等此前的政策要点，既要「引进来」也要「走出去」。
近年来，金融市场对外开放加速推进，多项准入政策超预期提前。2020 年 4 月 1 日起，证券公司、基金管理公司外资股比限制正式取消。同日，美国资管巨头贝莱德、路博迈，分别递交了外商独资公募基金管理公司设立资格审批的申请。与此同时，上投摩根基金的外资股东也在谋求 100% 的控股。
证券公司方面，摩根士丹利华鑫证券、高盛高华证券，外资股东持股增持至 51% 的申请，2020 年 3 月底得到证监会的行政许可。至此，加上此前通过股权变更由 UBS AG 持股 51% 的瑞银证券，以及新设立就由外资控股的野村东方国际证券有限公司、摩根大通证券 (中国) 有限公司，中国的外资控股券商已有五家。此外，目前还有日本株式会社大和证券集团总公司持股 51% 设立大和证券 (中国) 有限责任公司，以及瑞士信贷银行股份有限公司增持瑞信方正证券至 51% 的申请，正在审批中。
随着中国疫情得到逐渐控制，主要发达经济体因疫情而步入负利率时代，在利差的吸引之下，刘文强预计，后续还是会有更多外资金融机构选择进入中国。「市场双向开放，跨境资本自由流动将推进行业的国际化和全球化；行业整合将提速，市场集中度进一步上升，行业领先者之间的竞争更加激烈。」
「走出去」方面，《意见》提出，要推进境内金融机构参与国际金融市场交易。不过，随着金融机构近年纷纷海外「产子」，风险事件也频频发生，境内机构的治理结构、风控水平、相应监管仍然面临挑战。
刘文强认为，要走出真正的「航母级」投行还任重道远，「中国券商基础金融功能实质性拓展，仍未有明确的顶层法，资产运用模式、投顾业务乃至财富管理业务的发展模式，较长时间内仍难以与国外投行直接对标。国内券商仍需在拓展资产运用方式和空间中，探索新的方式与路径，或者基于平台化的创新，或者争取在未来的系统重要性机构和『航母级』机构中，争取制度红利。」
激活数据要素
《意见》的一大亮点，是在传统的土地、劳动力、资本和技术要素外，新增了数据要素。2019 年 10 月底的十九届四中全会上，「数据」首次被纳入生产要素范畴。
招商证券研报认为，把数据增列为生产要素，目的是充分发挥数据这一新型要素对其他要素效率的倍增作用；培育发展数据要素市场，使大数据成为推动经济高质量发展的新动能；「重视数据要素的作用本质上是肯定数字经济在国民经济中的重要作用」。
联合国《2019 年数字经济报告》统计显示，数字经济的规模在全球 GDP 中的比重在 4.5% 至 15.5% 之间。就信息和通信技术部门的附加值而言，美国和中国合计占世界总量的 40%。
政府数据是重要的数据要素来源。此次《意见》指出，要「加快推动各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单」。其实，政府数据开放共享的概念已提出十多年。由于历史原因，各部门搭建的数据信息系统长期以来都是分割存储、相互孤立的，早已经成为了一座座「数据孤岛」，严重滞后于公共管理的需求。
数字经济产业智库算力智库的创始人燕丽对财新记者表示，中国 80% 的数据都掌握在政府部门手中，而阻碍共享交换的一大障碍，首先就是信任问题。各地区各部门之间的规章制度，以及对数据的安全标准不同，导致调用数据的大前提就是分割的。其次是数据源、数据格式、通用性都不同，而这些是数据加工、清洗的前提，因为冗余的垃圾数据不是生产要素。
中国信息通信研究院云计算与大数据研究所副所长魏凯对财新记者表示，「不愿共享」是另一大障碍，「内部有本部门对数据控制的『权力本位』思想，和固有工作模式的『路径依赖』思想；外部缺乏约束导致共享意愿不强」。对此，他建议，最重要的是把路修通、把机制理顺、把平台搭好，「最好的办法是做好基础设施，让其他部门用数据时可随时调用，水到渠成」。
无论政府数据还是社会数据，数据要成为生产要素，关键在于激活和流通。魏凯认为，当前中国数据要素交易成本过高，自由流动存在诸多瓶颈，例如拥有大量数据的企业重视构建闭合生态，而轻视数据共享；各机构也顾虑重重，可信流通难以达成，数据滥用、非法交易频现。「应该通过降低要素交易成本进一步提高要素收益，激发要素交易积极性和活力。」
而这背后的核心问题是数据确权、数据安全以及隐私保护。所谓数据确权，就是针对不同来源的数据，以法律形式明确其所有权、使用权、处理权的归属。
燕丽认为，数据作为一种要素和资产，其权属要分类，「数据交割的是使用权，而不能是所有权」。「数据作为一种资产，也需要托管、流通、售卖的账户结算体系，和银行的货币结算体系没有本质差别，要保证流程的完整，也要保证多方交易主体的安全。这方面的缺失，也是早年很多大数据交易没有做起来的主要原因。」燕丽说。
在数据确权的方法上，魏凯表示，目前尚未建立有效的数据价值和成本的计量方法，数据仍是大部分企业生产经营的附属产物，很难将数据价值和成本从业务中剥离，难以通过市场直接定价。「目前理论供给严重不足，操作起来也很难。不能卡在数据确权这个死结上，可能需要绕道而行」。
建立数据要素的一大前提是要保证数据安全和隐私。《意见》提出，要加强数据资源整合和安全保护，探索建立统一规范的数据管理制度，制定数据隐私保护制度和安全审查制度。「数据要素区别于传统要素资源的特点，是虚拟化的数据要素更易泄露。没有数据安全保护，就没有数据要素有序自由流动。应当推动联邦学习、多方安全计算等新技术应用。」魏凯说。
隐私保护方面，近年来已有多项法律法规和国家标准出台，如 2017 年 6 月开始实施的《网络安全法》、2019 年 10 月央行公开征求意见的《个人金融信息 (数据) 保护试行办法》、国家标准化管理委员会 2020 年 3 月发布的《信息安全技术个人信息安全规范》等。此外，《数据安全法》和《个人信息保护法》已列入十三届全国人大常委会立法规划，有望于今年公布草案。这两部法律将与《网络安全法》一道，成为全面规范中国数据安全保护及个人信息保护的基础性法律。
数据作为一种特殊的生产要素，其价值的实现依赖于算法。算法是计算机程序运行的一系列规则，如常见的定价算法、推荐算法等被广泛运用于市场。但近年来，关于算法是否中立、公平的讨论越来越多。业界所谓的「算法歧视」，指的就是算法也会有失公允或带有偏见，其后果具有难以预测、难以监管以及责任主体多元化的特点。
对此，魏凯建议，一是要减少人为算法歧视，既要通过法律规范算法利用的范围、方式和限度，禁止算法处理不当数据，也要防止企业主导的为实现企业利益最大化而人为设定的算法歧视；二是要减少机器算法歧视，要规范和优化算法，也要应尽量确保数据样本质量，避免「幸存者偏差」等算法缺陷。同时，还要构建政府监管引导、社会监督、行业自律算法公平协同共治体系。
一位统计部门的权威专家对财新记者表示，目前中国政府部门缺少一套数据治理体系，覆盖全国的数据资源采集、管理、运用的体制机制还没有建立起来。
从数据开放共享的角度，燕丽建议，可以组建一个跨部委的协同监管部门，发挥类似于数据央行的作用。此外，分布式数据、企业数据要纳入监管，需要有自治措施，在保持强监管的同时，也要释放市场活力。从要素激活的角度，她认为，需要一个「数据的银行」，能实现数据标准化的聚合和资产化，要在采集、确权、安全分级等方面有细化的措施；还要建立中央式和分布式的数据交易中心，并出台各自的定价体系和交易规则。
魏凯也建议，应当构建多元共治的数据要素市场治理监管体系，在完善立法的同时，要加强统筹协调，在组织管理层面可考虑在地方成立运行机制相对统一的数据管理综合部门。「也要警惕数据垄断，强化数据要素的市场监管和反垄断执法，确保市场公平竞争和健康运行。」魏凯说，还要鼓励社会各界参与数据要素市场治理，规范各类市场主体的数据资源利用行为。
关键是机制和规则
要完善要素市场，价格形成机制和市场运行规则是关键所在。上述生产要素所涉及的改革，都围绕这二者展开。
「价格机制是市场机制的核心。」国务院发展研究中心原副主任王一鸣指出，健全要素市场化配置体制机制，最重要的是加快要素价格市场化改革，健全要素市场运行机制，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。
在要素价格市场化改革方面，《意见》要求，完善主要由市场决定要素价格机制。引导市场主体依法合理行使要素定价自主权，推动政府定价机制由制定具体价格水平向制定定价规则转变。
「改革的方向是，凡是能由市场形成价格的都要交给市场，政府不进行不当干预，通过市场竞争形成价格，进而调节供求关系，优化资源配置。」王一鸣认为，「推动政府定价机制由制定具体价格水平向制定定价规则转变」，也就是政府从「定价格」向「定规则」转变，充分体现了最大程度发挥市场决定价格的改革方向。
在众多要素价格中，市场最关注的是资本要素的价格形成机制。《意见》要求，稳妥推进存贷款基准利率与市场利率并轨，提高债券市场定价效率，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线，更好发挥国债收益率曲线定价基准作用；增强人民币汇率弹性，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。
《意见》关于汇率改革的表述，延续了近几年的中央和国务院文件的提法，而且目前央行已经基本退出对外汇市场的日常干预，金融机构和企业等市场主体也适应了弹性更大的汇率波动，可以说人民币汇率机制基本成型，未来需要通过丰富交易工具、扩大参与主体来拓展外汇市场的广度和深度。
市场更为关注的是「稳妥推进存贷款基准利率与市场利率并轨」。存贷款基准利率与市场利率并轨，一直被视为利率市场化改革最后一块「硬骨头」。2019 年 8 月，央行启动贷款市场报价利率 (LPR) 定价机制改革，并将 LPR 作为新的贷款定价基准，开启了贷款利率并轨。目前来看，改革取得一定成效，从逆回购等公开市场操作利率， 到中期借贷便利 (MLF) 利率、LPR 和贷款利率的传导机制正在打通。
存款基准利率与市场利率的并轨如何启动？《意见》的上述提法是否意味着存款利率并轨将近？存款基准利率会像贷款基准利率一样逐渐退出历史舞台吗？央行将存款基准利率比作中国利率体系的「压舱石」，这表明存款基准利率将长期存在。
不过事实上，存款定价已经实现了一定程度的「市场化」，银行可以在利率定价自律机制约定的上限以内自由浮动。在 4 月 10 日的央行新闻发布会上，货币政策司司长孙国峰表示，「我们已经看到有银行的存款实际执行利率有所下降，反映了市场机制正在发挥作用。」他还表示，贷款利率的市场化也会推动存款利率市场化。贷款利率下行之后，银行提高存款利率的动力就会削弱，会进一步促进降低或稳定存款利率。
随着近期市场整体利率下行，一些市场化的类存款产品 (例如余额宝) 的利率也开始明显降低。孙国峰认为，这意味着市场利率正在与存款利率「两轨合一轨」。
《意见》还提出，健全生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。其中，「着重保护劳动所得」被放在首位，要求「增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重」。
这与近年来一些学者的呼吁相吻合。目前中国收入分配中存在两大问题：一是国民收入分配中，居民部门占比持续下降，而垄断企业部门占比快速提高；二是居民部门内部，基尼系数偏高，且近两三年不降反升。
国务院总理李克强在 2019 年全国「两会」记者会上曾表示，要调整国民收入分配结构，从趋势看，应该给实体经济、给企业让利，让他们在国民收入分配的蛋糕中的比例更大，这样能更多带动就业，让就业人群增加收入。
要实现这一目标，需要加快深化财税体制改革。尽管过去十年间「提高劳动报酬在初次分配中的比重」多次出现在政府文件中，但 2019 年起全面推开的个税改革，仍然延续了「重劳动轻资本」的税制结构，四项劳动所得综合计征，增加了部分靠科研、知识获得劳动报酬的创新人才的税负。而股票转让收入等资本所得不征收个税、房地产税迟迟不能推出等，加大了劳动所得和财产性收入的税负差距，与「提高劳动报酬在初次分配中的比重」这一要求相悖。
多位财税研究者建议，未来需要扩大个税综合计征的范围，改变「重劳动、轻资本」的税制结构，同时加快推进房地产税立法，发挥其调节收入分配的作用。
在健全要素市场运行机制方面，《意见》提出，健全要素市场化交易平台，支持各类所有制企业参与要素交易平台建设，规范要素交易平台治理；打破地方保护，加强反垄断和反不正当竞争执法加强信用体系建设，健全交易风险防范处置机制。王一鸣称，这些都是中国要素市场运行机制的薄弱环节，需要加强建设。
正如多位研究者所言，落实要素市场化改革，关键在于处理好政府与市场的关系，这也是中国改革开放 40 多年来一直努力的方向。
前述国家发改委有关负责人称，要把《意见》提出的一系列举措转化为实实在在的政策落地实施，需要深化基础性改革，包括加快政府职能转变，打破行政性垄断，大幅减少政府直接配置要素的范围。深化国有企业和国有金融机构改革，完善国有企业和国有金融机构法人治理结构，确保各类所有制企业通过竞争等市场手段平等获取要素。
各方公认的是，要素市场化改革是一项长期的改革，需要渐进式推进，因此改革机制也很重要。刘世锦认为，需要顶层设计要与基层试验有效结合。顶层设计主要是管方向、划底线，在此前提下，要给地方、基层、企业和个人留出更大的自主选择空间，允许试错纠错，鼓励大胆创新，在更大程度上激发出各个方面的积极性、创造性，加快形成高标准的要素市场体系。
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