应对国家安全，我们想要怎样的香港？
应对国家安全，我们想要怎样的香港？
从改革家的观点来看，香港或许是中国的一种激励，但从另一角度看，它就是一种国家安全的威胁
2019 年 7 月 28 日，中联办用透明胶箱保护国徽。
摄：林振东/端传媒
香港大学法律学院署理院长傅华伶与同一学院的教授、全港唯一名誉资深大律师陈文敏，从 17 年前就对一个核心法律问题持相反观点：2003 年，港府强力推动《基本法》第 23 条立法，傅华伶认为修改后的草案能够一定程度保障人权；陈文敏却有疑虑，他加入「二十三条关注组」，与大律师吴霭仪等人一齐撰写小册子派发给市民，建议政府不要急著把法案推上立法会。最终，超过 50 万市民上街，自由党田北俊亦倒戈反对，最终迫使政府撤回草案。
这个 23 条立法问题，就是国家安全争议的种子，从香港政权移交一开始便种下：香港需在自身的普通法体系里，自行立法处理国家安全问题。在同一个国家要设立两套国家安全法例，这是全世界都没有过的做法。2003 年风波过后，23 条立法搁置，然而，国家安全和人权、法治等问题在香港始终不断拉锯，牵动中央对港政策转变。从 2014 年白皮书提出「全面管治权」，再到近日中联办罕有就立法会事务发声、首次称自己不属于《基本法》第 22 条所指部门、对香港重大问题有「监督权」，再指香港在维护国家安全制度上不够完善，呼吁在法律层面「该激活的激活，该执行的执行」——中央对「不干预香港事务」的原则以及 23 条立法的问题，似乎有进一步想法。
中联办一连串发声后不久，4 月 18 日，李柱铭、吴霭仪等 15 名民主派、法律界人士因去年的反修例运动游行集会而被捕，吴霭仪步入警署时手持法律书籍，书名叫「China's National Security: Endangering Hong Kong's Rule of Law?」，谈论中国的国家安全问题有否危及香港法治，这与香港时局恰有微妙呼应。傅华伶、陈文敏均有在此书撰文，17 年后，他们对 23 条立法、国家安全等问题，仍持有不同的看法，离开警署时，吴霭仪对传媒特别介绍此书：「只是看傅华伶讲中国中央政权如何看国家安全，他们为何需要 23 条立法，都已经值回票价。」在这篇专访里，我们尝试请两位教授讨论中联办角色变局，以及国家安全对香港法治的影响从何而来，又可如何应对。
4 月 19 日凌晨，在港府连发三稿、将终稿定为与中联办说法一致后，陈文敏马上撰文，以法理反驳中联办及港府说法。简单归纳他的论点，首先他认为，基本法第 22 条明确说了是「各部门」都不能干预香港事务，中联办的解释意即「有些部门除外」，这与该条文用词互相冲突。若该条文目的是排除偏远省市对香港事务的干预，却不排除和香港有最多接触、最可能干预香港事务的部门 (即中联办)，这是「难以理解的」。
其次，陈文敏指出，特区政府在2007 年提交的立法会 文件 清楚说明， 中联办是根据《基本法》第 22 条在港设立的 。他质问：若中联办不是根据此条文而设，则其设立的法律依据从何而来？
某程度上，陈文敏明白，有关部门现在似乎不太理会《基本法》的具体条文了。 「他们好像觉得，总之我是主权，什么都可以，基本法任我解释。」 但他仍然认为，中央的权力、中联办的角色，以及这些权力和香港自治的关系，都应该在《基本法》的框架内讨论。
中联办近日首次声称其对港实践《基本法》等事务有监督权。陈文敏翻遍《基本法》，都没有发现相关规定。2014 年国务院曾发表《一国两制在港实践的白皮书》，宣示中央对香港有全面管治权，但白皮书并没提到中联办有监督权。
「说到现在，其实没人能告诉你那个监督权从哪来的。」陈文敏说。
名誉资深大律师陈文敏。
摄：林振东/端传媒
与辩论 22 条的具体字眼相比，傅华伶认为，目前香港真正面对的问题是，中联办等中央驻港机构，其行为和权力的边界究竟在哪儿。
傅不愿就中联办发声是否干预香港事务、是否超越《基本法》底线给出是非判断，称「这是还在继续争论的话题」，但他认为， 事情的本质已脱离法律层面 。「大的政治经济在变化的时候，好多事情不仅仅是一个法律争论的问题。我们走出了这个法律争论的问题了。」
傅感觉中央与香港的关系，已从政权移交初期「和睦相处」、「河水不犯井水」，到 2003 年演变成「对抗」，再如今他担心走向「敌对」关系，彼此都不再承认对方的规则。
「就像在法院诉讼原告和被告，虽然立场不同，双方仍有共同规则、框架和底线，会争吵，但最后会有共识。我最大的担心是现在的关系会从对抗演变为敌对。」傅华伶说，在敌对关系中，「逐渐，双方都有些人不把对方当成虽然有争论、但愿意交流说服的对手，不再去尽量形成共识，不再承认对方的规则、尊重对方的底线。部分人眼里的敌意越来越明显，不再有就事论事、解决问题的思维。」
傅又说，在回归初期的董建华年代，中港「河水不犯井水」，但来到 2020 年，「这个年代已经永远过去了」。「以前不提监督的概念，甚至连港区人大代表、政协委员也不能监督香港政府。他们写文章不能提到自己的民意代表身份，只能以个人身分撰写。甚至只是这样也会有限制——民意代表仅代表香港居民参加国家大事的管理，他们不过问香港事务。现在你不但要写，更鼓励、要求你去写。」
面对北京权力的这种扩张， 傅认为，一国两制归根结底依靠中央的自我约束，他称香港首先要恢复社会稳定，为北京的自律「创造条件」 。
香港大学法律学院署理院长傅华伶。
摄：林振东/端传媒
香港如何成为国家安全的威胁？国家安全上的一国两制
从中联办角色之争，陈文敏感觉，「越来越把内地那套 (法治观) 搬来香港。」
「上面那套完全政法不分，不清楚自己权力的界线，这就是内地的制度。一国两制就是不想把内地那套搬过来，不然何必两制？」
从 2003 年 23 立法风波，到近年来 DQ 自决派民选议员、取缔香港民族党， 「国家安全」一直是一国两制的拉锯中心 。追根溯源， 傅华伶认为，一国两制从一开始就是一个「trade-off」：香港享有高度自治、维持资本主义、五十年不变，这是中央的承诺；兑换的，是香港承诺自己不会成为颠覆社会主义政权和分裂领土的基地，即国家安全问题 。
「国家安全的争论是基本法的核心问题之一。香港不能损害共产党领导的社会主义制度的安全，这是中央所担心的。但高度自治的资本主义制度一定会对这个制度带来一定的影响，这个问题一直没有得到解决。」
在傅华伶看来， 北京和香港各有「心病」：中央的心病是国家安全问题，香港的心病是普选问题 。
过去二十几年里，这两个问题互相羁绊， 香港对民主、普选的追求，令中央担忧其不受控制、危害国家安全；反过来，中央不断以国家安全问题向香港施压，令港人担心其原有的生活方式、制度被破坏；而与此同时，共产党模式的变化，中美等大国关系的转变，也不断影响著北京的对港政策 。
究竟香港在中央眼中如何成为国家安全隐患？傅华伶在 China's National Security 一书里的文章，或能给出一些答案。
傅分析， 习近平上台之后，中国迈入一个「新的国家安全政权」：以国家安全角度治国、保障党国安全 。
首先，透过 2014 年 1 月成立国家安全委员会，集中国家安全问题的领导权；再 把政治、经济、文化甚至食物等领域纳入国家安全范围，拓宽国安定义 ；最后，以法律化方式处理国家安全问题，透过推出国家安全法等，把抓捕异见人士合法化。
2017 年 7 月 1 日，国家主席习近平在庆祝香港回归 20 周年大会上发言。
摄：林振东/端传媒
2013 年开始，人权律师陆续被抓捕、检控。2015 年开始，国家安全法、反间谍法、网络安全法、境外非政府组织 (NGO) 境内活动管理法、反恐法等陆续出台。
「外国资助」被中国视为颜色革命的根源。傅华伶认为，中国是透过 NGO 境内管理法，扼杀这种「苗头」。
颜色革命是中国长期的恐惧，傅指出，中国一直以来对国家安全有两大关注点：一是对领土完整的挑战，二是对政治制度改变，而颜色革命正是要改变政制，这可追溯至冷战时期，美国国务卿杜勒斯 (John Dulles) 的言论：呼吁透过和平演变，以经济或其他方法，将共产主义国家转变为民主体制。
虽然中国曾在八十年代尝试推行政治改革，但随著欧洲共产主义国家倒台、六四事件爆发，改革派领导人纷纷被取而代之。傅认为，中国走向市场经济，但仍警惕和平演变，对其他地方的革命可能产生的「外溢」采取预防措施。
在这样的国家安全治国理念下，一向聚集异见人士、有「反内地」历史基因的香港，近年在数次社会运动里逐渐产生本土主义思潮，于是被放在了国安威胁的层面来处理。
2017 年，香港政权移交 20 周年，习近平发言指：「任何危害国家主权安全、挑战中央权力和香港特别行政区基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动，都是对底线的触碰」。傅认为，这点出了中央认为香港有两大国家安全威胁：领土完整，以及利用香港作为颠覆基地。
陈文敏认为，「冲突是肯定的。因为两套不同的制度里，大家的基本价值不同。要不大家尊重彼此，你不要将你那套放到我这里，我也一样，这就是一国两制的初衷。但一个走社会主义，一个走西方的自由主义，两套东西根本完全不同。」
归根到底，香港与内地两套法律制度背后的意识形态，是一国两制最深层次的结构性问题。傅华伶在文内指出， 支撑香港法治的自由派价值观，与内地威权统治并不相容 ，「从改革家的观点来看，香港或许是中国的一种激励，但从另一角度看，它就是一种国家安全的威胁。」
永恒之争：23 条立法与国家安全，如何解决？
两套法律制度碰撞之下，如何在国家安全问题上取得平衡？傅华伶至今仍认为，2003 年被政府撤回的《国家安全 (立法条文) 条例草案》，对香港而言曾是解决问题的一个机会。
「03 年的版本是修补现行漏洞比较多的法律，但因为『国安』可能带来一个政治符号，所以我们错过了一个机会。」
傅解释， 香港现行法例保留了殖民地时期一些过于严苛的法律，例如最近被用来拘捕中西区议会主席郑丽琼的「煽动意图罪」——这一《刑事罪行条例》中的罪名已经 68 年没有被激活使用。而当年的 23 条立法其实是对现有条文的修订 ——修订《刑事罪行条例》、《官方机密条例》及《社团条例》等。不过，草案并不修订《公安条例》的非法集结罪及暴动罪，而香港律政司近年常用该两项罪名检控示威者。
「比较之下，2003 年的草案比起现有的法例更能维护权利和自由。我认为现在开始尝到苦果， 政府认为 23 条立法的空缺提供了适用更严苛的法例的理由 。」傅华伶说，「香港的叛国罪、煽动罪可以说是世界上最古老的一种罪行，这种语言不是现代会用的，为什么不能去修改呢？」
傅认为， 03 年草案所提出的法例标准，是「最可能符合我们理解的国际人权标准」——要求使用或威胁使用暴力，才算违法，这和内地的标准完全不同。他常提起民族党被取缔的例子，称如果当时 23 条通过，民族党创始人陈浩天的行为也不会违反国家安全的法律 。不过，这曾被民间法律评论团体「法梦」成员、香港大学法律学系博士生黄启旸 反驳 ， 黄指 03 草案并没有修缮《社团条例》第 8 条中有关国家安全的部分 。
香港民族党成回归后首个被禁止运作组织。图为 2018 年 8 月 14 日，香港民族党召集人陈浩天应邀到香港外国记者会 (FCC) 会址发表演讲，离开时被大量记者追访。
摄：林振东/端传媒
作为傅华伶在港大法律系的同事，陈文敏多年来一直在 23 条立法问题上持有不同意见。他在 2003 年是「二十三条关注组」的成员，同组成员还有时任立法会议员兼大律师吴霭仪、时任立法会议员兼资深大律师余若薇等。 陈文敏主张，香港现行法律已经足够禁止 23 条里面所指出的七种国家安全有关的行为，不需另外再立法。虽然香港没有「分裂国家」与「颠覆中央人民政府」的罪名，但《刑事罪行条例》的现有条文，实质上已足够禁止这些行为。
「你说叛国、分裂国家，我告诉你那些已经有了的，你告诉我，有什么你想要而我们没有的？我们再去谈那些是否真的需要。我觉得这样讨论才有意义。我问了十年，没有人能够告诉我，有什么『上面』要有，而我们没有？」
无论如何，17 年后，23 条的草案被撤回，已成历史。接下来，在香港紧张的政治局势下，如果中央再推 23 条，将对香港法治产生何种影响，香港又可如何继续守护法治、如何与中央沟通、谈判？
在 China's National Security 书里， 香港城市大学法律学院副院长林峰教授提出 23 条立法的争议背后，最根本的原因在于一国两制所造成的双重性：香港的刑法与内地的不同，前者属于普通法范畴；于是，仅仅是「国家安全」一词的定义，便已经产生很大差异。中国《国家安全法》对国家安全的定义，远比香港 2003 年的草案要宽很多 。
那么，香港将要在多大程度上顺从内地对国家安全的要求？傅华伶说，他相信，尽管一国两制依靠中央权力的自我约束，在 23 条立法方面，中央不会把内地刑法对国家安全的标准加诸香港法律身上。
「我不觉得中央会认为，在立法层面上，国家安全相关罪行的标准只有一种。有一国两制，就会有双重标准。中央不可能 (在香港) 适用中国刑法的国家安全罪行的条款。」傅华伶说，「中央意识到一国两制的实施对中国的发展有利，有个平衡，一国两制会带来一定风险，实施的过程会有艰难、甚至挣扎，但它也会带来机会、有更多国际联系。」
「我们要维持这种空间，就要让中央觉得这个制度的存在不是那么让人头痛的事情。一国两制的框架下没有一个三方机制来解决纠纷。互相说服吧，坐下来谈，对话才能解决问题。」傅华伶说。不过，至于如何开启对话，傅认为这是法律解决不了的问题，需要政治领袖们的智慧。「也许现在不是时候，等选举之后吧。」
陈文敏没有这么乐观。「直到你做到她想你做的东西，但是中间有些东西我们是真的不能做到。」
假若重启 23 条立法，新增的分裂国家罪有机会成为重要争议点之一，而能否合法谈论「港独」问题，可以预见将是香港与内地对国家安全的重要分歧。
对于谈论「港独」能否合法，陈文敏给了一个和内地不同的明确界线：「如果纯粹是讨论政治的主张，那就不是国家安全的问题，是言论自由的范围，西方一直以来 draw 这一条 line 的。」
傅华伶说，当年的草案或许还能符合这条界线： 「03 年 (草案)『分裂罪』的罪名要求使用暴力、威胁使用暴力、重大非法手段从事分裂国家行动，但并没有包含学术讨论或言论自由这方面的表达和行为。这是中央当时可以接受、我们不接受的。」不过今时今日如果重启 23 条立法，「肯定会比过去更严，因为分裂国家的问题已经出现了。」
「港独」议题在港民意支持率一直较低，只有数人的民族党已被取缔，根据香港民意研究所 (PORI) 去年 12 月底受路透社委托的一项调查，17% 受访者支持香港独立，67% 不赞成，另有 16% 的人表示一半半/不知道。不过傅华伶表示，「对中央来说，这是以前没有的问题，现在已是摆在台面，不论支持率有多少。在香港，大家都认为『港独』是梁振英创造出来的话题，不管怎样，他成功了。」
如果香港立法满足不了中央对国家安全的要求，会怎么样呢？林峰教授在书里给出了两个可能性：人大对 23 条释法、中央把国家安全法应用到香港身上。傅华伶则认为，中央有可能在《基本法》范围以外就香港事务立法，或者派代表监督《基本法》实施。
傅华伶又指出一个重要观察——内地法律学界近年兴起一个新讨论：中国宪法在香港特别行政区的适用性。这都将会是对香港法治的重大影响。
对于中央越来越关注国家安全，傅华伶说，「在中国这个地方，(香港) 有逃不了的命运。中国人说『认命』就是你总要接受这个政治现实，说到底是你可以接受怎样的生活？香港人必须形成一个共识。我以前觉得香港文化的最大特色，就是她是一个非常务实的社会。也许她有奋斗、斗争精神，奋斗之后可能就会有更深刻的反省和认识。」
陈文敏则始终认为，「其实我们是夸大了国家安全的问题。」
「真正危害国家安全的，我们全部都有 (法例) 在这里。至于一些很少数、可能不是很『啱听』(中听) 的言论，这些不『啱听』的言论，是否应该把他们变成刑法？这些才是问题所在。但他们全部避开这些问题，因为知道一讨论这些问题，一定能看到两个制度的分野。」
陈文敏希望透过持续与中联办人员保持联系、向他们讲解香港现有法律已能保障国家安全问题，以此维持香港的法治现状。他说前中联办法律部部长王振民曾是港大学生，而不少中联办人员也会参加港大法律系的讲座，他自己亦曾与中联办高层在不同场合接触过。「不要以为大家完全没有沟通，这个世界不是这样运作的。」
「现在支持国家安全那班人很多时他们不知道自己在说什么的。他们成天以为好像香港没有 treason law，没有间谍罪，其实香港是全部都有的。但香港是否要连上面那些 NGO 都禁掉？是不是写文章都不行？是不是现在连记者问一下是否台湾 (应成为 WTO 成员国) 都不行？你去到这样一个地步，如果你想变成这样，不是不行，那你就不要再讲一国两制，香港和深圳没有分别。」
「讲到最后，我们是不是想要这样的香港？」陈文敏反问。
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