中国政治体制改革论稿
[ 2008年第11期 中国政治体制改革论稿 作者：吴 江 ]
一
中国今天似乎人人都在谈民主，谈政治体制改革，希望政治体制改革与经济体制改革相适应。但究竟什么是政治体制，看来并不是人人都弄懂了的。所谓政治体制，就是权力集中的一种形式，并由此组成政府。权力的集中有专制的集中与民主的集中之分。在世界上，从十七十八世纪起，民主政体代替专制政体而起，国家现代化开始了。我国的政治体制就是民主权力的集中，其形式就是全国人民代表大会及其组成的政府。
自从民主代替专制，又有民主与自由之争。欧洲一些启蒙思想家对于民主是不是一个好东西，民主与个人自由孰重，是要民主还是要个人自由，一直争论不休，直至如今。其集中表现就是从批判18世纪法国启蒙运动杰出代表卢梭的《社会契约论》开始。卢梭在国家问题上是一个民主主义者，他的民主理论是：每个人都是主权者，都应当获得应有的权利，包括自由和平等；但他同时认为，由于人们在自然状态下生活会遇到各种困难，所以应当组织起来，即组成为国家，国家由普选产生，每个人把自己主权交给国家，构成共同意志，即“公意”或“总意志”（用现在的话来说就是“民主决定”），每个人都要服从“公意”。所以“公意说”是《社会契约论》的核心。但卢梭同时指出，即使在这种情况下，“每个人仍有他做人的自由权利”，因此他主张将国家的立法权和行政权分开，反对有行政权的人拥有无限权利。为了防止行政权盗窃人民的意志和自由权力，他提出必须由人民经常监督行政者，例如定期召开人民会议审查行政权是否执行适当，有没有权力私用或违反“公意”的行为，否则应予撤换。这里要说，关于民主政治的这种理念并非自卢梭始，在卢梭前一位荷兰著名启蒙学者斯宾诺莎（17世纪人）就提出这种观点，认为“民主政治是最自然，与个人自由最相合的政体”。他的观点更为极端，认为人民应当将自己的天赋之权完全转让给国家，这样国家就有唯一绝对政治权，每个人必须服从，而且“国家统治权不受任何法律的限制”，这就是向专制政治妥协了。注意：卢梭等人没有从同时代人孟德斯鸠那里吸取他的分权制衡思想，资产阶级的三权分立思想是在法国大革命之后才逐渐确立起来的。
但也就是从18世纪开始，民主主义思想受到了批判，认为民主与个人自由是相冲突的。这种批判的触发点，就是法国大革命追及卢梭的《社会契约论》思想。因为法国大革命期间发生了雅各宾专政和“暴政”，革命党内部也互相残杀；而卢梭的思想则被认为是法国大革命的指导思想（卢梭死于法国大革命前十多年）。这种批判的最明显的例子，就是和平主义者罗素在他的《西方哲学史》一书中就《社会契约论》所说的一段话，我且把它抄录在下面：“这本书在民主政治理论家中间重新造成讲形而上的抽象概念的习气，而且通过‘总意志’（即‘公意’）说，使领袖和他的民众能够有一种神秘的等同，这是用不着靠投票箱那样世俗的器具去证实的。他的哲学有许多东西是黑格尔为普鲁士独裁制度辩护时尽可能利用的。他在实际上的最初收获是罗伯斯比尔的执政；俄国和德国（尤其是后者）的独裁统治一部分也是卢梭学说的结果。”（《西方哲学史》下卷，商务印书馆1976年版）
大家可能想不到，在我国，在五四新文化运动大倡科学与民主之后，也有人（北京大学教授张奚若）同样对民主主义者卢梭发起批判，其观点基本与罗素相同，认为民主必然产生“多数暴政”，也就是说它也是站在民主与自由相冲突因此否认民主价值的立场上的。
西方学者关于民主与自由之争，一派认为民主是通往个人自由之路，一派认为作为国家形式的民主权可能产生“多数暴政”，因此企图通过民主道路来保证个人主权和个人自由不受侵犯只能是一种幻想。后一种思潮的影响曾很大，例如，当美国于1776年从殖民地获得解放并发表《独立宣言》之后，迟迟没有正式成立国家，直到1789年才成立中央政府，选出总统并制定宪法，这就和上述思潮有关。马克思恩格斯也深受这种思潮的影响，他们主张无产阶级获得胜利、生产资料归社会所有之后，国家和民主应当消亡，他们不承认有所谓“自由的人民国家”之说，认为人民如果有了自由，民主国家也就不需要存在了；他们将作为国家形式的民主，与个人自由同样看成互不相容。其实这也是一种空想。正由于此，马克思主义没有提出一个关于社会主义国家的完整的学说来，而以无确切含义的“无产阶级专政”的提法让人任意操弄，结果伤害人民的民主和自由，这未免是一件憾事。
在我国，听说目前也有自由主义派，不过并不涉及国家问题。在国家问题上，我们几乎是清一色的民主主义者，这一点并不奇怪，因为几个世纪的历史事实（包括社会主义国家的出现）证明，我们能预想到的社会确实还不能超越民主，确实不能不以民主政治来代替专制政治。从民主和自由的关系来说，民主（国家）不仅包含一定程度的自由（从专制解放出来的自由），而且是通向自由的必由之路，自由程度的扩大依靠民主的进步和完善。即使从社会主义观点看，民主和自由的统一是国家问题上不可避免的立脚点。
二
现在，我们可以来谈民主和民主的集中本身了。民主是国家的主体，它承认国家的“公意”是人民主权的集中，不是少数人所得而私。人民管理自己的国家，主要运用选举制，经选举产生自己的代表，组织代表大会（或议会），因此产生国家权力机构——立法机构、行政机构、司法机构以及各种监察机构和权力制衡机构等。国家首脑有的经全民直选产生。以上是就一般而论，民主的实施和民主的集中的形式因各国不同条件和历史传统而千差万别，民主无统一的形式或统一的路径可言。但是民主确实能够显现人民捍卫自己主权的能力。
对待民主，有两个问题必须加以注意，第一，民主政体代替专制政体是一种社会的进步，有划时代的意义，但民主政治本身不可能是十全十美的东西，例如，民主虽然承认保护少数人的主权和意志，但它毕竟依多数人的意志做出决定；选举是比较公正的，但选举的结果并不是完全公正的。因为社会总是分别为不同的阶级阶层，不同的利益集团，也有强势群体和弱势群体之别，如果选举因种种原因（包括掌握的资源不同）被欺骗被操弄，选后又无有效的权力制衡力量，则确实有可能出现“多数暴政”，他们自诩为民主国家，但对内专制，对外侵略，无恶不作。这种例子在历史上所在多有，如希特勒也是经多数人选举上台的。一位美国政论家揭露美国民主的虚伪，说美国统治者是“对内讲自由，对外搞法西斯”，而美国的人权组织只是充当颠覆别人国家的工具而已。
第二，民主的道路、民主的模式以及民主的操作方式，并不是千篇一律的，而是千差万别，多种多样的，包括同类国家在内。在历史上，一定的民主政体取代专制政体而起，因各国的历史条件与传统不同，往往各走各的路，有的激进，有的渐进，有的迈大步，有的迈小步，或民主与专制此起彼伏，不断磨合，或互相交叉，互相包容，或复辟与反复辟往复循环，等等。英国从1688年光荣革命后，民主代替皇权，一直是一条妥协的、改良的路，直到l837年开始的维多利亚时代才稍有些头绪。1789年的法国大革命采取激进的方式，催生出的民主政权长期处于动乱、暴政和专制复辟当中，到1946年的第四共和国还没有稳定下来，有人统计，其间经过了三个民主政府，三个皇室政权，两个帝国，一个法西斯政权，这些政权又都是以暴力告终。所以法国的民主革命最为人所诟病，被看做是“多数暴政”的样板；如前所述，首倡“主权在民”的法国著名民主主义者卢梭也因此不断遭受批判。我们的近邻日本，从1868年的明治维新直到第二次世界大战，天皇仍一直拥有最高权力。立国不久的移民国家美国，好像天生是一个自由民主的国家，但它保留奴隶制的时间也最久，其民主则一直受资本霸权的支配。此外，还有一种情况不能不在此说一说，就是大国与小国实施民主的道路很不相同，人口众多地域广阔而文化素质不高的大国比起人口较少的小国来，民主改革的难度要大得多，稍有不慎，极容易造成乱局。例如印度这个大国因实行多党政治被西方人誉为东方民主国家，实际上，其政局时呈乱象，国内麻烦不断；当然印度仍有它发展的特色可供我们借鉴。
根据以上种种情况，所以最近有人向我们提醒：民主改革不能靠理想主义，也不能靠照抄照搬。这确是警策不易之论。
中国的政治体制改革走一条什么样的道路，有中国特色的社会主义民主究竟是一个什么样子，这是当前中外都关注的问题。总的说，这种改革应有利于保障人民的主权和自由，以“法治”代替“人治”，应有利于民生的改善与国家的富强，尤其应有利于民族的团结与国家的统一稳定。依照中国国情，中国的民主改革首先要处理好集中或集权的问题。
中国的社会长期是宗法等级社会，两千多年来都是一个中央集权大国。世界上有过几个大帝国，为时都不算太长。纪元前建立的罗马奴隶制大帝国和13世纪建立的奥斯曼封建制大帝国，为时都不过500年；18世纪沙皇建立的俄罗斯帝国连同后来的苏联，合起来也不过300年；还有一个1867年建立的奥匈帝国，其存在时间则只有半个世纪。惟独中国这个东方大国已存在了两千多年之久，而且将继续存在下去。早在1959年，有一位欧洲女政治家华德（R.Word）曾预言：苏联必将因民族问题而瓦解，而中国则本质上是一个辽阔而统一的国家。这实属惊人预言。其所以如此，盖因各国集权的历史条件、途径有所不同。中国众多的民族部落同处于一个大陆版图内，中心为黄河长江两大流域的中原地区，其地土肥民稠，有较高的文化和生产力，率先进入农耕社会。先秦以来逐渐融合形成的汉族首先据中原，其他落后地区的民族纷纷向中原地区靠拢，彼此互相往来，杂居，冲撞，争夺，战争频繁，有时汉民族战胜入侵的少数民族，有时少数民族战胜汉族入主中原，形成“你中有我，我中有你”的格局，最后互相同化融合，以文化融合和生产力趋同为基础，在中央集权制度下，形成具有强大凝聚力和向心力的统一的中华民族，中央集权制度在其中起着重要的作用。
16世纪以前，中华民族无论在文化上、在生产力上，都处于世界先进地位。16世纪以后落后了，于是列强欺凌，丧权辱国，割地赔款，接踵而来，中华民族面临着被瓜分的危险。辛亥革命后仍是如此。但即使如此，中华民族的凝聚力并未见削弱，这一点最遭外国列强之忌，外国列强因此倡“分块论”之说，认为中国太大，人口太多，因此欲征服之，必先分裂之。这种“分块论”由日本人首倡，他们公开论述中国只有分成“七块”或“十二块”即分成“七国”或“十二国”，才能够治理好（近期日本防卫大学和东京日本语大学的教授学者们就公开发表过此类谬论，台湾的李登辉是积极应和人物之一）。无疑，对于这种“分块论”凡我中华民族都必须高度警惕并坚决驳斥之。所以从中国几千年历史看，国家的统一和主权的完整有赖于国家一定的集中或集权制，无集中就无以谈国家的统一。
但是，什么样的集中，什么样的统一，才适合国家发展的需要，要视不同时代而定，要根据时代的转换而转换。过去封建时代，基础是宗法等级制，建立的是封建专制政体，此种政体以集权为主体，无民主可言。现在时代变了，民主占上风，民主社会需要建立民主政体，实现“主权在民”的理想，而民主政体的主体是民主。集中是必需的，必不可少的，但这个集中是民主本身的集中，是为民主、为实现“主权在民”服务的，同时也要实现社会平等，排除封建等级制（这种等级制和宗法性家族势力在我们的社会和政体中还到处存在着，有时还受到某些改革者的宽容和支持）。这个问题辛亥革命以来一直没有解决，中国共产党当政后也没有解决好。孙中山先生曾将民主政体的建立分为“军政，训政，宪政”三个阶段。共产党当政以后建立起来的民主政体称为“集中指导下的民主”，这种所谓“民主指导”实际上等于“训政”。训政者，即人民交出自己的主权由党和政府来指导你学会民主。这是将民主和集中的地位倒置：集中为主体，民主是集中指导的产物。这恰恰违背了民主政体的原旨。
说到这里，中国政治体制改革的任务便呼之欲出了，我们可以用八个大字来概括：发展民主，改造集中。
三
根据我国国情，要先说一下将专制的集中（或过分集中，或处于指导地位的集中）改造成民主本身的集中的问题。“专制”两字不免有些刺耳，换句话说“过度集中”，这相对于民主的集中而言，还是符合共产党当政后所实行的“集中制”的实际情况的。毛泽东其实也没有回避这个问题，他不是说过“百年犹行秦政制”吗?两千多年后他还称颂秦始皇的专制集中制，并主张将“马克思和秦始皇结合起来”。但现在必须有所改变，因为过度集中或专制使国家落后，人民受难。中国政治体制的改革首先要使“集中”民主化。之所以这样说，是因为我们早已有了全国及各级人民代表大会的设置，而我国宪法庄严规定：全国人民代表大会是国家最高权力机关。这就是民主的集中。但这在相当程度上仅仅是形式上的。因为我们又规定，共产党是国家无可争议的领导力量。这样，作为国家最高权力机关的全国人民代表大会就和党的领导在权力运用上形成矛盾，以至形成积重难返的“以党代政”，而党的权力又往往集中于少数人乃至个别人之手，因此甚至出现如“文革”时期个人专权，即个人拥有像帝王一样的无限权力这种历史倒退现象。这个问题使我们的政治体制严重扭曲。我们试图对这一问题作些分析，并探寻是否有哪怕是权宜的妥协的但至少可使政体有些民主气息的办法，或者将党的领导方式加以改变，以便使国家最高权力机关不仅有其名而且有其实。
首先应当指出，这对矛盾是由历史形成的，它产生于特殊的历史条件下。中国共产党领导全国各族人民取得解放，并进行社会改造使民族和人民有捍卫自己主权的可能。这个历史功绩是不能抹杀的，中国共产党因此在人民中间获得了极大的信任和极高的声誉，其成为国家的领导力量是必然的，无可替代的。共产党成为全国人民的核心力量，也成为不怀好意的外国列强的眼中钉，他们为了削弱和支配中国，百般污蔑中国共产党，可以说，他们“亡我之心不死”。但是，世界上任何事物都有自身的限度或局限性，党的领导也不例外。历史条件变了，特别是已建立了行使国家最高权力的人民代表大会。在这种条件下，党的领导虽不可少，但其怎么领导，领导的思维与领导方式必须改变。主要的是，党不能凌驾于全国人民代表大会之上形成以党代政，党的领导只能渗透于其中，以自己的正确主张和为人民服务的精神，说服（而不是指令）人民代表以实现自己的主张。循此逻辑，可以选择的合理办法，就是共产党作为执政党，通过人民代表中的党员在人民代表大会中设置党组进行工作，依法行政，依理服人，依此实现领导，而不是直接取代人民代表大会的职权。人民代表大会所产生的行政机构同样设置党组以进行工作，但是国家最高检察院和最高人民法院则不设党组，而直接对全国人民代表大会及其常委会负责，以保持两机构的独立性，使其不受任何外力影响而独立执行职责。
这里要说明，在人民代表大会中设置党组以具体实行党的领导，并非是我个人的意见，这一主张是开国初期由一位革命前辈（同时也是一位老法学家）董必武所提出，可惜当时我们一切“学苏联”，走上了“以党代政”这条路，设置党组之议未被采纳。现在重提此议谨供当政者参考，我想也是可以的吧？
全国人民代表大会本身是立法机构。代表大会中设置的党组的重要职责之一，就是保障我们的国家最终摆脱“人治”或“党治”，而实行“法治”，使之成为真正的法治国家，而“法治”属于民主范畴。党本身的活动也必须限制在国家法律范围之内，任何党的组织和党的领导人都不能“无法无天”独行其是，他们的违法行为和平民一样都要受国家监督机构和司法机关的处理。在这方面党不能拥有任何特权。
私意以为，采取上述办法，并不是取消党的领导，只是改变党的领导思维与领导方式，使党的领导居于第二线，突出全国人民代表大会作为国家最高权力机关的地位。这种党的领导思维与领导方式的转变，可能促使党政适当分开，也可能为增强党内民主提供条件，并有利于精简党的机构。
人民代表大会是集中人民主权的机关，它的职责是代行人民主权，所以，人民代表大会本身是为人民服务的机构，人民代表及人民代表大会所产生的各机构的工作人员，都是服务于人民的，称之为“公务员”，其性质与“服务员”、“公仆”相等。现在“官员”的名称流行，“公务员”即“官”，而“官”者，牧民之谓也，自视高居于人民之上。这种情况应当改变。虽然各国皆有“官员”称谓，但社会主义国家应当避免这种称谓，共产党人更不应以称“官”为荣。
四
其次，谈到发展民主。就政治体制改革而言，发展民主就是使集中真正建立在民主的基础之上。而民主又重在实行真正的选举。在既有的领导格局下，民主可以重渐进，迈小步，以小步积大步，应避免足以造成政局动荡的“激进民主”或“过度民主”。在这方面，我们的关切点主要是以下四项：
1．发展党内民主，这是第一位。由于党在国家中的特殊领导地位，发展党内民主是发展人民民主的关键一步，等于是一架民主的发动机。中国共产党是一个有七千多万人的大党，这在世界上也是独一无二的。在长期战争时期，党内生活难免受军事化影响，在成为执政党以后的和平时期，党内生活须经重大的改造，民主化提上日程。所谓党内民主，除了党内应有真正的选举，并依照党章和宪法保障党员的自由权利（所谓党内“思想统一”只是对党章和党的决议而言，并非消灭党员个人的思想自由，思想天生是自由的）以外，重要的是依法治党。依法治党有二：一是党的活动应限制在国家法律允许的范围之内，二是党自身的政治生活应有法律性的规范，以约束党员的活动，如严格防止权力的过度集中，制止“个人说了算”，防止有权势的领导人任意整人等。过去党内曾有“关于党内政治生活若干规定”，那是“文化大革命”后痛定思痛的产物，但只是原则性规定，而无具体执行的条例及细则，因此不足以称“法”。如拿任意整人来说，这是党内长期存在的一个恶习。这种现象在战争时期有些情况下难以完全避免，但和平时期必须制定法律严加制止。必须保障党员的申诉权利，必要时进行法庭式的公开审理。试想，如果党内没有法律制止权势者任意整人，冤案频发，“莫须有”罪名随意制造，致使党内外《乌盆记》唱个不停，则必使党无宁日，党心离散。试问上世纪70年代末如果不平反大量冤假借案，改革开放搞得起来吗?总之，惨痛的历史教训必须记取，制定党法，此其时矣!特别当此腐败横行、卖官买官等丑行在党内恶性发作之际，“清党”之举亦属情理中事。
2．改善党际关系。中国不是多党制，也不是一党制，而是共产党主导下的多党合作制，共产党为执政党，各民主党派为参政党。因为依宪法共产党在国家中居于领导地位，因此多党合作以共产党为主导是理所当然的，但各党应是独立的，这是政治学常识，否则就无所谓“政治协商，互相监督”。在历史上，多党合作曾处于不稳定不规范的状态，至今多党合作仍被淹没在全国政治协商会议这个“汪洋大海”之中。为了改善党际关系，作为发展民主的重要一环，当务之急是将“政治协商”和“互相监督”两者法制化、规范化、程序化，制定章程，条条分明，有实际操作性。有关国家人事安排，则可考虑开国初期的合作模式，各民主党派的领导成员及专业人士经选举或协商担任政府领导实职。
3．民主重在选举，无选举就无所谓民主。中国共产党当政，中国开始有选举制度。但无可讳言，除某些基层选举外，许多领域的选举，包括人民代表的选举，多以“内定选举”或“指名选举”，辅之以“协商选定”。近年来有些地方开始采取“差额选举”，效果明显，但举办者总不免战战兢兢。总之，中国要有真民主，必须有真选举。中国之大，国情之特殊，选举制只能逐步、逐区、逐级推开，既不能冒进，也不能畏首畏尾。世界上，以民主组成的国家一般采取代表选举制。我国民主有一大特点，即代表制选举和基层直选相结合。直选产生基层群众自治，包括农村居民自治和城市居民自治，都有法律和特定的组织法保证。以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为内容的城乡居民自治，已基本实现制度化、规范化，直选的范围正在逐步扩大。据统计，目前中国农村已有61万多个村民委员会和8万多个城市社区居民委员会，全国已有85％的村建立了民主选举的村民大会或村民代表大会，管理基层公共事务和公益事业。从基层起步，这是中国民主发展的一个特征，可说是丰富了世界民主政治的内容和形式。
4．在中国这个大国，中央直辖市、省、县以及各个民族自治区的地位十分重要，为保持国家统一，这些地区直属中央管辖。但中央与地方应适当分权。尤其对民族问题不可掉以轻心。应当懂得，由于现代化的推进，各少数民族地区的经济发展，文化提高，必将唤起其民族觉醒和民族自尊，因此会珍惜其民族自治权。为保障国家统一，全国人民代表大会似应考虑设置较高层次的机构专事处理民族问题。各直辖市、省、县的人民代表大会的代表则应由民主提名、民主选举产生。其主要领导人可考虑由自下而上提名和上级委派候选人相结合，而以差额选举产生之，然后报上级领导批准。为慎重起见，地方民主建设可仿效设置经济特区的办法设置政治特区作为试验区。
本文到此结束。最后还想特别提到一点：本文强调“改造集中”，目的之一是为了消除过去“过度集中”的弊病，为此必须有适应我国国情的分权及权力制衡制度。这个问题这里未专门涉及，但这是中国政治体制改革中的应有之题，应当专门加以研究。
（2008年7月）
（责任编辑 杜 晋）
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