“居者有其屋”？——1950年代的住房政策剖析
“居者有其屋”？
——1950年代的住房政策剖析
——1950年代的住房政策剖析
一、50年代初期的城市住宅困难与占房风潮
二、中共建政初期的房屋政策
三、私房的“社会主义改造”
四、余论：无私权则无人权
【注释】
二、中共建政初期的房屋政策
三、私房的“社会主义改造”
四、余论：无私权则无人权
【注释】
住房问题是一个世界性的问题。我国自清末以来，特别是抗日战争以来，战争频仍，社会动荡，房屋不断遭到损坏、数量递减，而大量农村人口却聚集到城市，城市住宅问题相当严重。[1]另一方面，由于经济恶化，租金偏低，有些业主甚至不得不贴补房地产税[2]，自然不愿或者无力修理房产。中共建国以后，根据新民主主义理论和苏联模式，明确宣布要承担住宅保障责任。当时，政府一方面实行房租管制，一方面在接收公房、没收官僚私房的基础上建立城市职工的住宅福利制度[3]，其中，对私有房屋的房租管制和社会主义改造是关键环节。本文从私权的角度就此作初步的探讨。
一、50年代初期的城市住宅困难与占房风潮
20世纪50年代初期的城市住宅问题的表现之一是，房屋损毁严重、房荒普遍。以武汉市为例，抗战前的人口是90万，1952年增加到130万，住宅却减少了10,177栋，其中大多数砖木房屋都超过保固期限。[4]1952年8月对633栋房屋的调查发现，214栋需要小修，235栋需要大修，25栋极为危险。其中三德里220号的堂屋“已经塌成锅形，污水尺余，人往上走，随时有塌下的跌伤的危险”；汉正街640号、644号“两房侧墙向着同一条巷子倾斜，墙已经垮了一部分，现在用木柱相对支撑着。”[5]天津市自1939年遭大水侵袭后，受损房屋未能及时修复，1949年以后发现，房屋损毁情形十分严重。[6]1949年，河北省通县的公私房产35,833间中，倒塌破漏不能居住者达10,455间，占29%。[7]
住宅问题的表现之二是居住环境恶劣，影响健康和人身安全。首先，人均居住面积相当低，特别是下层民众的居住环境非常拥挤。在武汉市，上等优良的住宅（钢骨水泥房屋，居住面积较大）、中等住宅（砖瓦房屋）、下等建筑物（如单砖灌土墙及棚屋等，最为窄狭）的比例大约为4：3：1。比如，汉口小董家二巷14、16两号的单砖灌土墙二层楼房属下等建筑物，全部使用面积88平米，住19户49人，人均使用面积仅1.08平米；百子巷57号系木板平房，使用面积21平米，住2户14人，人均1.47平米。[8]其次，许多人只能栖身于棚屋度日。1952年武汉市居住在棚屋的居民占全市人口的38%，“大多数是小贩，码头工人，三轮车工人，手工业工人以及其他劳动人民。他们无法修建新房”[9]；“大部分工人及其眷属是在工厂附近自行觅租一间小屋居住……五六口人之家挤住在一起。”[10]上海市1949年的调查发现，市区住宅面积为2359.4万平米，其中简屋、棚户占13.68%。[11]直到1956年，上海还有100余万人住棚房。[12]再次，由于许多房屋质量低劣，维修不及时，屋倒伤人事件经常发生。武汉市1951年7月中旬到下旬不足20天内，即有汉口建设街110号、中山大道134号、亚当七巷2号及唐家墩18号等处房屋倒塌，压伤4人。这种局面到1953年仍未得到多大改善。[13]当时，天津市政府研究室的报告指出，全市“房屋须要马上大量的修理，否则损失人民生命财产的事情将不断发生。”[14]
住宅问题的表现之三是房屋纠纷案件激增，房屋租赁关系混乱。司法机关民事案件收案数当中房屋案件占很大比重，华北地区京津等大城市为一半左右，中等城市为18%，小城市则为6%。[15]其中又以房屋租赁案件最多，除了历史悠久的二房东问题外（据武汉市的调查，该市二房东控制的房屋占总数的一半以上）[16]，最普遍的是腾房纠纷、欠租与调整租金及房屋修缮等民事纠纷。当时，产权争执、买卖、抵押、出典与收赎等纠纷则为数较少。[17]
1949年以后，由于土改的消极影响，城市的房屋租赁关系相当混乱。在土改中，“某些个别城市曾错误地实行没收房屋，或不确定不保护房屋所有权，不问具体情况无条件无限制地强制压低房屋租额等办法”，导致许多城市居民以为“城市解放了可以白住房子，一切房租都可不缴，甚至以为可以平分城市的房产”，纷纷抗租甚至强占房屋。[18]较早发生这一问题的济南市曾贸然提出“人人有屋住”的口号，结果房客不交租，房东不修屋、不出租甚至拆房。中共中央在内部文件里也承认对此束手无策。[19]此后其它城市在此问题上都持谨慎态度，但民众已受到土改的消极影响，纷纷抗租欠租。如河北省保定市一条街上的租户不交房租者达53%，唐山市3个区不交租者占58%。[20]在有的县城，居民甚至自行没收、分配地主在城里的房屋。[21]有的地方出现了“房主怕分配房屋，致将房屋分散、送礼、变卖或由大房改小房，楼房改平房，堵大门走小门，乘下雨扒房变卖砖木等现象”。[22]
军队和机关大量非法占用民房也加剧了房荒。在武汉市，机关、团体、学校占用的房屋占全市房屋总数的12.7%强。汉口江汉路南段的76个铺面房屋中，公家占用了49栋。“公家大量住用民房，即减少了市民住房和工商业用房，特别是在某些繁华的街道上，其情形更为突出。”[23]
二、中共建政初期的房屋政策
要缓解住宅紧张的状况，无非是采取两种办法：一是建设公共住宅或采取各种措施鼓励私人建筑住宅；二是对现有住宅实行房租管制，强制空屋出租，限制退租并修缮损坏房屋等。当时，政府没有力量新建足够的住宅，当局表示，“今天国家的资财主要是用于进行人民革命战争和用于恢复和发展生产，不可能投下大量资本来修筑房屋。”[24]在这种情况下，就只能鼓励私人资本来修建住宅，但是，“要使私人资本愿意投入房屋的建造，就必须保护房屋的所有权并允许其正当合法的租赁，让资本可以运转，房主有利可图”。[25]
然而，土改之后，城市民众当中出现了一种主张，即仿照农村土改，马上平分城市的房屋。不过，政府并未支持这种主张。当时，《人民日报》是这样解释的：农村的土地是自然物，虽可开垦却不能凭空增添，地主占有土地并剥削农民的土地所有权制度是封建性质的，必须废除。但城市的房屋与农村的土地不同，房屋不是自然物，而是劳动的产物，是一种商品，需要一定的投资，而且要经常出资修缮，利用房屋的投资收取租息就成为一种资本。城市里私人房主对房屋的占有，一般不是封建性质，而是资本主义性质，应当和官僚资本以外的其他私人资本的所有权一样受到保护，承认其所有权，并保护这种产权所有人的正当合法的经营。房东和房客在平等地位上用自由协商的方式议定的房租，其数额扣除房屋偿还金部分后大体上相当于正当的平均利润，可以认为是资本主义性质的剥削，在新民主主义社会里是允许存在的，并予以保护。[26]
因此，当时政府解决城市住宅问题的基本政策是：一，承认并保护私人房屋产权，任何个人和团体不得侵害。二，允许私人房屋的出租，但租约须由双方自由协议订立，严厉禁止凭借特权强占强赁房屋。三，租额不得过高，也不宜过低。原则上，房租额除掉房屋折旧赔偿金和必要的修理费用部分后应大体上相当于社会平均利润。[27]四，租约有效期间，房主须依约修理房屋，并不得任意增加租价或强令房客搬家；房客也必须依约按时缴纳房租，不得故意拖欠不交。五，双方发生纠纷时，应本调解精神，自行协议解决；协议不成时，可由政府仲裁或由任何一方申请法院处理。六，政府有权保护城市的房屋，并督促房主进行必要的修建，不能听任有用的房屋拆毁倒塌。对于私人所有的房屋、地产，政府要按累进制分等征收一定的捐税。[28]这份文件的规定既保护了私人房屋的产权、又照顾到房客的利益，是当时所能采取的最好的政策。根据中央精神，当时各地制定了相应的房屋法律和政策[29]，主要内容是房租管制，即限制租金、限制退租、强制空屋出租等，这与国民政府的法律基本上是一脉相承的。[30]
但当时中共的城市房屋政策对私权保护的局限性也是相当明显的，这不但为以后的私房改造埋下了伏笔，更为政策的执行制造了麻烦。因为，按照中共的政治主张，新民主主义只是其革命的初始阶段，中国必然要过渡到社会主义阶段即公有制社会，这就等于说，保护私有房屋只是暂时的。中共中央对此也毫不避讳：“应当把所有城市房屋看作社会的财产，加以适当的监护。这样才能使城市房屋日渐增多，人民的居住不发生困难，给将来社会主义的房屋公共所有权制度，造下有力的条件。”[31]既然所有私房最终都逃脱不了被没收平分的命运，私房业主的修房积极性之低、房客抗租的积极性之高，便可想而知了。此外，尽管这份文件承诺，“人民政府将来是一定要修筑多量的城市房屋来解决市民的住宅问题”，但这一承诺如何兑现，却没有系统和明确的政策。另一方面，有关政策对房租的管制十分具体，而鼓励私人建筑房屋方面并无相应措施，这也在一定程度上影响了私人投资的积极性。
中共建政初期，虽然各大城市的房屋租赁纠纷得到了一定的缓解，房屋私有权也得到了一定程度的保护，但左倾观点和做法依然盛行，其主要表现就是政策执行中的“宁左勿右”，处理房租纠纷时偏于照顾房客，而对房主的利益照顾较少。例如，天津市法院对核定租金的判决一般均低于主客双方自由议定的租金；对待是非相当明确的强占腾房诉讼，有些法院也“多半照顾住户实际需要，迁就其强占房屋的违法行为。这无异使非法的强占行为获得了合法的保障，不仅使房主在思想上产生抵触情绪，在住户间也散布了不良影响，认为强占房屋不算一回事，到法院最多是挨一顿批评，从而降低了政策法令在群众中的威信。”[32]北京市有的干部只看当事人目前的利益，把房主、房客的关系看作地佃关系，故而一般倾向于把租额压低些，结果阻碍了保养房屋和鼓励私人修建房屋。[33]武汉市法院在处理房租纠纷时，听任房客自行减免房租，削减了房主的应得利益。[34]更有甚者，湖南省宜章县政府1953年“顺从民意”，将该县地主在城市的房地产（除直接用于工商业的房屋及自住房屋外），一律没收，分配给群众居住。[35]
在这种情况下，民众自行减租、抗租等现象屡屡出现。“房客方面有的仍企图平分房屋，住房不交租，甚至有的集体抗租。”[36]1953年，武汉市法院工作报告称，该市有些房客主张“住者有其屋或实行房屋减租”。例如李宗耀等61人占住陈少山耕莘里和凤凰街的房屋，自1949年以后既不承租，又不按期缴纳合理租金。要他们搬家，个别房客竟说：“耕者有其田，住者有其屋。”又如丁丹卿承租廖明易的民权路221号铺屋全栋，每月租金是6石5斗三道机米，1949年后丁就拖延租金不交，廖只好将租金减为3担；但从1953年4月起，丁又拒付租金，他说，“先减租，再谈欠租，否则这个问题就不能解决”。有的房主不敢追索租金，以致房租积压过多，难于付清。[37]
房主收不到租金或租金额过低，甚至房屋所有权都岌岌可危，他们当然不会修缮房屋，就更不要说进一步投资住宅建筑了。例如，1949年以后，武汉市私人对房屋的投资急剧下降。国共内战期间的1947年，汉口还新建商店507处、住宅377处；然而，自1949年到1953年8月，仅建商店43处、住宅36处，其中1952年新建商店33处、住宅22处，1953年只建商店10处、住宅14处。有的屋主为免后患，干脆把已有房屋卖掉。1953年1月到8月份，私人出卖的房屋达122处，其买主都是“公家”。[38]
尽管政府鼓励私人房主维修危房，但房主们缺乏投资意愿，因此房屋倒塌伤人事件难以遏制。以天津市为例，1954年6月底，天津市共修危房18,657间，占所有危房的46%，但雨季一来仍然不断发生塌倒房屋、死伤人命的事故。7月23日晨，尖山前大道住户于恩和所住房屋因雨后墙倒屋塌，砸死两个小孩，砸伤父亲和妻子；8月9日，全市各区塌房200余间。仅1954年7、8两月便有891间房屋坍塌，伤50人、死7人。该市随后加紧维修危房，但10月份仍有塌房伤人事故发生。1955年尽管市政府督促、支持维修危房，到6月底危房修缮率才达到70%，但一些街区的修缮进度仍然缓慢。如三区的何兴庄、昆纬路、六区保安街、解放南路等，已修缮的危房仅占全部危房的20%左右；四区十一经路33间危房，一间也未修缮。1955年6月14日到16日，经过几场雨，全市塌房42间半，院墙门楼6处，砸伤2人，其中事先未检查出危险的有34间半。同时，各区又不断发现新的危房，5月底危房数增加了7500余间。1956年4月底，天津全市新发现危房30,967间，其中最危险的有11,338间。可以说是“上梁的赶不上修房的，修房的赶不上倒房的”。[39]
三、私房的“社会主义改造”
中共建政初期，一些私房虽然被公家机关“没收”、“征收”，但私人拥有的房地产仍在城市房地产中占很大比重。在北京、天津、上海、济南、青岛、沈阳、哈尔滨、南京、无锡、苏州这10个城市，私人房地产分别占这些城市全部房地产的54%、54%、66%、78%、37%、36%、31%、61%、80%、86%。私人房产主当中不少人拥有大量房产，如北京市拥有房屋百间以上的房主达全部房主的64%。在内务部1954年8月14日提交的“城市私人房屋情况及今后意见”中[40]，虽然也注意到私人房屋在城市比重很大、租赁关系不正常、房屋危险破漏及拆房现象严重等问题，确实“在不同程度上直接或间接地妨碍了群众的居住以及国家各项建设的发展”，但当时主管部门的政策还是“贯彻保护合法的私人房屋所有权”。这份文件指出，虽然大城市中不乏大房主，但房屋所有者中，“各阶层都有，其中以工商业者占有的较多”，“绝大部分”房屋都是出租使用。显然，私人房产主当中小房主占多数，如果以打击大房产主的名义全面推行私房公有化，势必损害大批城市的中小房产主。
1955年，中共中央决定实行“私营工商业的社会主义改造”，于是，私有房屋公有化便提上了议事日程。正式宣布启动私房改造的是1956年1月18日的“中央书记处第二办公室关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见”。[41]按照这一文件，对私人房屋的社会主义改造预计两年完成。其总目标是“加强国家控制，首先使私有房出租完全服从国家的政策，进而逐步改变其所有制。”具体包括五点：一，由国家经租。即由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮、维护，并根据不同对象，给房主以合理利润。在此基础上合理地调整租金，取消一切中间剥削和变相增租的不合理现象。二，公私合营。根据各个城市的实际情况，对原有的私营房产公司和某些大的房屋占有者，组织统一的公私合营房产公司，进行公私合营。三，商业者占有的房屋随本行业的公私合营进行社会主义改造。他们出租的与企业无关的房屋，可由国家经租。四，对于除了自住外尚有小量房屋出租的小房主及暂时还不能纳入国家经租的其它房主加强管理，使私人房屋出租必须服从国家政策，服从政府关于租金、房屋修缮等方面的规定。五、一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当的办法一律收归国有。
但是，此项任务明显地遇到了来自社会的阻力，进展缓慢，多数城市迟至1958年初仍未开展私房改造。1958年8月5日，中央主管部门负责人专门发表谈话，要求各地房管部门“抓紧时间加速进行私有出租房屋的社会主义改造，争取在1958年年底前完成私房改造任务。”[42]然而，到1960年为止，全国还有14%的市及三分之二左右的县未进行或未完成私房改造。工商行政管理局、商业部于1961年联合发出通知，要求“加速”城市私人出租房屋社会主义改造工作。 [43]私房改造任务难以如期完成，既可能与政策的正当性受到质疑有关，也可能与“反右”及“大跃进”等政治运动分散了各地政府的注意力有关。直到1964年，国家房产管理局才正式宣布：（全国城市和一部分镇）“纳入改造范围的房屋约有建筑面积一亿平方米，占私有出租房屋的百分之七十左右，基本上消灭了房屋租赁中的资本主义经营，在房管战线上取得了一次社会主义革命的伟大胜利，对支援社会主义建设和改善人民居住条件，起到了积极的作用。”[44]
由于民间对私房改造普遍表示不满，在1957年“反右”之前的“鸣放”期间，私房改造问题成了舆论批评的一个焦点。首先，私房改造其实是服务于政治方略，政府却以缓解住房短缺为借口，似乎私房公有化了，住房短缺便会自然解决。批评者认为,住宅问题的根本原因是房屋缺乏，而不是房屋私有所致，所以私房改造乃“药不对症”。确实，住宅问题的根本原因是住宅短缺，私房改造前政府也是这种看法。例如，1955年5月12日天津市高级法院在工作总结中曾明确指出：“天津市的房屋问题，从现象上看是租赁关系不够正常，但基本问题还是房屋缺乏。”[45]法学学者谭惕吾在“鸣放”中表示，根据她在上海的调查，住宅的主要矛盾不是所有制的矛盾，而是供求的矛盾，屋少人多、不够分配的矛盾；变更了所有制，对主要矛盾的解决没有起到起作用，“所有制变更了，房屋仍住得满满的。”[46]
其次，私房改造混淆了个人的私有住宅与房主的赢利性出租房屋的区别。谭惕吾指出：“房地产公司走公私合营的道路是没有问题的。但一百来平方公尺的房屋也要公私合营，像子女给老人留的养老房子、小职员的破旧小屋等等，都合营了。上海有的业主自住房也合营了。据说是如不合营，干部不便管理。但这不符合宪法第11条国家保护公民的房屋和生活资料所有权的规定。宪法规定的个人房屋所有权，不是主观上想侵犯，而是在敲锣打鼓时没明确，把轻重倒置了，没看重宪法，而看重了当时的请求。要在宪法范围内调整租赁关系。应该统一管理租费修缮费的标准，确保生活资料的房屋的私有制，自己住的屋子可以少量出租。”[47]
针对类似批评，1957年10月28日，城市服务部负责人在第二次全国厅局长会议上作了回应。[48]他表示，社会主义不能容忍私房主继续过着剥削生活。这事实上等于承认制定私房改造政策的主要理由并非缓解住房困难，而是出于打击私有房产主的政治目的。他在讲话中强调，“对于占有这样多房屋的房主如不实行改造，仍任其继续过着剥削生活，这是我们的社会主义制度所不能允许的”；“城市房屋的私人占有制与社会主义建设之间”存在着深刻矛盾。该负责人表示：几年来，我们虽然采取了一些措施，对私有房屋进行管理，但收获不大，特别是在对资本主义工商业实行公私合营之后，问题就更加突出了。……在经济方面的革命基本上完成以后，如何继续取得政治战线和思想战线上的胜利，还是一个非常艰巨的任务，是一场激烈的阶级斗争。在这次资产阶级右派分子向党和社会主义进攻当中，也有一些右派分子攻击党对私有房屋实行社会主义改造政策。”
该官员不得不承认，城市的住房困难除源于历史上城市住宅严重不足，也因为城市人口增长过快、大量拆除房屋使得原有住宅面积减少，此外，住宅造价标准过高影响了建筑面积的增加，房屋政策和住宅管理制度不合理影响了房屋的保养和充分利用，加剧了城市住房的紧张情况。[49]不过，对于广受质疑和批评的私房改造中剥夺业主自住住宅以及无房民众的“均贫富”、依赖政府提供住房等现象，这位负责人却故意避而不谈。他把私房改造前“房屋得不到正常的保养，倒塌破漏日趋严重，房屋数量逐年减少”等问题，统统归咎为房主的过错，完全否认了私房改造前政府的政策导向所产生的负面影响。
私房改造政策实施之后，出现了一系列消极后果。正如谭惕吾所说：“上海的租赁关系很乱，有的房租很低，3间房子每月租费14元，养护费都不够。有些人硬是不付租金，理由是政府照顾我们。甚至租金低的，也收不到60%。一个合营公司有5千多人，欠租收不回，还要支出工资定息，结果去年亏1千多万，今年虽精打细算后估计仍要亏7百多万。还有的业主说他们放弃剥削，要成为自食其力的劳动者，要求国家安排，什么事都愿意做。但他们大部分都既不能算，也不能写，是没法给以安排的。上海屋少人多，很多人伸手来向房管局要房子，甚至打干部。公家房子一空，有打碎门窗玻璃就住进去了。有些人要求国家补助盖房屋，存在供给制思想，租金最好不要，要也要少。现在群众所需，不自己解决，都要国家解决，这不合理。”[50]1958年前后，在一些私房改造尚未开始的城市，房主“大量地贱价出卖房屋以及千方百计分散房屋”，有的房屋值三、四千元，但房主只收一、二千元就出售；有的房主干脆拆房卖料。[51]
1964年，国家房产管理局终于首次承认：“在过去的私房改造中，也存在着一些缺点和一些需要解决的遗留问题。主要是：有的地方改造起点过低，把包括出租和自住总共只占有几间房屋的工人和贫下中农出租的少量房屋也纳入了改造；有些地方取消了改造起点，只要有出租房屋就实行经租；有的地方还将房主一部分自住房屋也实行了经租；不少地方没有给房主留够自住房；给房主的固定租金也有低于原房租百分之二十的。”[52]
四、余论：无私权则无人权
住宅缺乏是二战之后许多国家都曾经面临的问题，这些国家当时所采取的政策曾包括房租管制等限制性措施，但这些国家都不像中国走得这么远。显然，民国时期长期积累下来的房荒，是不可能一蹴而就瞬间解决的。私房改造仅仅在原有房屋上的产权上做文章，当然更不可能解决房荒。从政治角度去看，私房改造与其说是为解决住宅问题，还不如说是为了贯彻政治目标。从法学角度来说，1949年以后对待私人房屋住房政策的根本失误，是对个人财产权的蔑视甚至践踏，其顶峰就是私房改造。其实，1954年宪法仍然明确保护私人房屋的所有权，这也是1957年一些人质疑私房改造违反宪法的根本依据。但是，由于政府对私权的强烈疑虑和对市场机制的极度不信任，而对公权力又极端迷信，终于发动了私房改造运动。“文化大革命”爆发后，在“革命行动”和“造反有理”的口号下，把个人所有的房屋当作资本主义尾巴，赶走房主甚至强占个人住房的“革命”行动遍布全国城乡。仅全国城市房管部门接管没收的个人所有房屋就达2,200多万平米。一些人甚至趁火打劫，侵占他人私房数百平米的不乏其例。[53]
在这样的政策导向和制度环境下，蔑视和侵犯个人房屋所有权的行为和观念逐渐积淀为一个新的社会传统。例如，许多房客拒付房租，或随意改建、拆毁所租房屋；当房主要求收回房屋自住时，承租人以“承租人不能被迫迁”为由长期赖住。同时，政府对个人住宅的维修、新建长期采取歧视政策，个人若要维修或新建住宅，无论是建筑材料还是施工力量，都很难寻觅。此外，一旦政府决定拆迁民宅，在拆迁中对个人房屋折价通常偏低，如有的县对白木料穿逗结构的瓦房每平米仅折价10元，而当地的造价至少要60元以上。[54]
“文革”结束后，政府重提保护公民的合法房屋所有权，并开始退还私人房屋。但历经几十年“革命”的社会氛围，许多民众已经习惯于在“革命”中谋夺他人财产。因此，有的地方尽管法院已经判决、房管部门也承认原房主的所有权，但住户却借口“没房”，就是不搬；有的则声称，地富反坏右分子就不该有房子，以此为由抗拒不搬。[55]有的地区还禁止个人之间的房屋买卖。单位或他人趁房主外出夺、毁房屋的事件也时有发生。甚至还有相当一部分涉及房屋纠纷的人，“反对给个人所有房屋落实政策，反对给个人所有房屋以法律保障”。[56]
相对于诟病甚多的福利分房制度，对私权的一味压制打击才是“文革”之前住宅制度方面最大的政治失误。改革开放初期的房屋纠纷主要都是侵害私权埋下的祸根。[57]据1980年代初的统计，全国各地法院受理的房屋纠纷案件数量，仅次于婚姻案件，居各类民事案件的第二位，在有的地区则居于各类民事案件之首。例如，当时重庆市巴县共有房屋纠纷8,877件，该县法院民、刑庭一度被房屋纠纷当事人占领，无法办案。湖北省沔阳县1979年1月至5月，共受理房屋纠纷案件278件，占民事案件的54.5%。河北省承德市法院1979年受理的房屋纠纷上诉案件较1978年增加3.3倍。[58]直到1985年，政府部门还在处理城市私有出租房屋社会主义改造的遗留问题。[59]
纵观1949年以后的住宅状况，城乡人口的五分之四居住在个人所有的房屋里。据1982年前后的统计，在城镇，个人所有的房屋达2亿平方米，相当于房管部门所管公房面积的总和；在农村，8亿农民基本上都是住在个人所有的房屋里。曾有学者指出，如果完全依靠政府建公房，以1979年建设6千万平米的速度推算，需要60年才能实现10亿民众人均居住3.6平米这样一个非常低的标准；而到那时，几十年前建造的住房可能已接近使用年限，需要重修。因此，“要靠公房取代个人所有房屋的地位，是不可想象的”，也是不可能实现的。[60]然而，恰恰是因为个人的房屋产权没有可靠的法律保障，许多人长期不敢购建房屋[61]，这是80年代城市住房短缺的一个重要原因。
对于私权的态度，一直是国际共产主义运动的一个心结。中共成立初期就在这个问题上有过严重的失误。1928年，为使小资产阶级变成无产者，然后强迫他们革命，中共中央指示湖北、湖南省委实行“烧杀政策”，“杀尽土豪劣绅、大地主，烧地主的房子”。[62]湘南特委执行这一政策后，把从宜章到耒阳一线400多里长的公路两侧各5里内的城镇及农村的人和财物一律撤至偏远乡村，然后把搬空的房子烧掉，片瓦不留，导致大批农民反水，1千多名干部被杀。[63]1949年以后，在“革命”的名义下，开始了一轮更大规模的、且民众毫无还手之力的剥夺私人财产的运动。这当然不是个人崇拜或者左倾思想所能完全解释的了。国际共产主义运动对私权的敌视，其实与中国传统的江湖文化是对应的。这既是“革命”能够在中国成功的重要文化基础，也是“革命”不得不让位于改革的根本原因。改革开放已经30年了，50年代以来排斥打击私权的作法并未根除，至今仍然在城市开发、强制拆迁当中表现出来。当反对强制拆迁的房主维护自己的人权时，他们可能没有充分意识到，排斥打击私权的制度是难以保障人权的。这正是我们重新审视50年代私房改造政策的现实意义。
作者说明：本文是北京市哲学社会科学规划项目、北京市教委人文社会科学研究重点计划项目“北京市住房社会保障制度立法研究”（SZ200711417020，07BaFX029）的阶段性成果。
【注释】
[1] 有关民国住宅问题的情况参见张群的“民国时期房租管制立法考略”，《政法论坛》2008年第2期。
[2] 解放初期房产税很重，业主收益偏低。据武汉市调查，在有租金收入的546栋房屋中，收益达到房地产税额一半以上到2倍半的占38%强，2倍半以上至30倍的占26%弱，租额只在房地产税额一半以内或刚够纳税的占20%，不够缴纳房地产税的占16%强。见“武汉市房屋租赁情况调查”，中南民政部、房地产管理局、武汉市房屋租赁关系调查报告，1952年8月集中调查，《武汉政报》第3卷第1期，1952年，第24页。
[3] “关于城市房产、房租的性质和政策”（1949年8月12日《人民日报》新华社信箱），载《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第7页。
[4] “武汉市住房的基本情况”，《武汉政报》第3卷第1期，1952年，第23页。
[5] “武汉市房屋租赁情况调查”，中南民政部、房地产管理局、武汉市房屋租赁关系调查报告，1952年8月集中调查，《武汉政报》第3卷第1期，1952年，第25页。
[6] “东兴公司房租问题调查”，载《司法市政资料》甲集之五，天津人民政府研究室1950年3月15日编印，第42页。
[7] “内务部地政司对目前城市房产问题的意见”（1950年8月），《民法参考资料》第二分册，北京大学法律系民法教研室、资料室1983年编印，第252页。
[8] 出处同注4。
[9] 出处同注4。
[10] 出处同注4，第24页。
[11] 《上海住宅建设志》第一篇“旧有住宅”，上海社会科学院出版社1998年版。
[12] “中央书记处第二办公室关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见”，《国家房地产政策文件选编（1948年—1981年）》，房产通讯社1982年编印，第285页。
[13] 出处同注4。
[14] “天津市房屋、房租概况”，载《司法市政资料》甲集之五，天津人民政府研究室1950年3月15日编印，第36页。
[15] 徐世德，“处理城市房屋纠纷的几点经验”，《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第423页图表。
[16] “武汉市房屋租赁情况调查”，中南民政部、房地产管理局、武汉市房屋租赁关系调查报告，1952年8月集中调查，《武汉政报》第3卷第1期，1952年，第24页；李维真，“改善房地产租赁关系工作总结”，《武汉政报》第5页。
[17] 出处同注15，第426页。
[18] 出处同注3。
[19] “中央关于税收、房租问题给天津市委的指示”（1949年1月24日），《中共中央华北局重要文件汇编》第一卷，中共中央华北局办公厅1954年编，第269页。
[20] 出处同注7。
[21] “湖南省人民政府民政厅关于土地房屋几个主要问题的报告”，《中南法令汇编》1953年，第38页。
[22] 出处同注7。
[23] 出处同注4，第23—24页。
[24] 出处同注3。
[25] 出处同注3。
[26] 出处同注3。
[27] 这里说的是单纯的房租，而不包括地皮租金在内。
[28] 出处同注3。
[29] 据笔者不完全统计，先后颁布的有如下多种：《上海市房地产管理暂行条例》（1949年6月23日上海市军事管制委员会）、《武汉市人民政府代管房地产暂行办法》（1949年12月2日）、《上海市房屋租赁暂行条例（第六次草案）》、《广州市房屋租赁暂行办法》（1950年3月23日公布施行）、《北京市人民政府处理城区无主房地暂行办法》（1950年3月27日）、《东北城市房产管理暂行条例》（1950年3月28日）、《重庆市私有房屋租赁暂行办法》（1950年5月）、《昆明市民房租赁暂行办法》（1950年6月昆明市人民政府公布）、《北京市私有租赁房屋暂行规则》（1950年10月14日北京市人民政府公布）、《天津市私人房屋租赁暂行条例》（1951年3月6日天津市人民政府公布）、《修正武汉市房地产租赁暂行办法》（1953年7月4日）等，见《民法资料汇编》第四辑（新中国部分），中央人民政府法制委员会1953年11月20日编印；《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印。
[30] 张群，“民国时期房租管制立法考略”，《政法论坛》2008年第2期。
[31] 出处同注3。
[32] “天津市高级人民法院关于处理当前房屋案件中存在问题的意见”（1955年5月12日天津市人民法院总结），《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第386页。
[33] 出处同注15，第427—428页。
[34] “人民法院9月份工作报告”，《武汉政报》，第38页。
[35] 出处同注21，第39页。
[36] 出处同注7。
[37] 出处同注34。
[38] 出处同注34。
[39] “天津市人民政府关于处理当前房屋租赁关系诸问题的指示”，1952年9月20日；“天津市政府1953年补助贫苦市民修缮房屋办法”，1953年4月30日；“天津市政府关于修缮房屋工作的补充指示”，1953年5月15日；“天津市人民政府关于各区推动修缮私人房屋工作的指示”，1954年5月17日；“天津市人民政府关于各区应抓紧彻底修缮危房工作的指示”，1954年7月24日；“天津市人民政府关于目前推动私房修缮工作的指示”，1954年8月16日；“天津市人民政府关于各区应继续做好推动危房修缮和进行经常性房屋工作的指示”，1954年11月16日；“天津市人民委员会为保障市民居住安全、各区应迅速彻底检查危房抓紧推动修缮的指示”，1955年3月5日；“天津市人民委员会关于进一步加强推动私人房屋修缮工作、以保证雨季中人民居住安全的指示”，1955年6月25日；“天津市人民委员会关于迅速开展修缮危房工作的指示”，1956年6月2日；“天津市1956年私人房屋修缮贷款办法”，1956年5月12日。均见《天津市法令汇编》1953、1954、1955年编印。
[40] “城市私人房屋情况及今后意见（1954年8月14日内务部第一次整理稿）”，《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第438页。
[41] 《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第284页。
[42] “中央主管机关负责人就城市私有出租房屋的社会主义改造工作发表谈话”，《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第291页。
[43] 《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第293页。
[44] 国家房产管理局对国务院批转的“关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告”的说明（1964年7月15日），《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第299页。
[45] “天津市高级人民法院关于处理当前房屋案件中存在问题的意见”（1955年5月12日天津市人民法院总结），《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第382页。
[46] 谭惕吾，“对报纸党组和房屋改造的意见”，载中国政治法律学会资料室编，《政法界右派分子谬论汇集》，法律出版社1957年版，第10页。
[47] 出处同上。
[48] “城市服务部负责人在第二次全国厅局长会议上关于城市房产管理工作的发言”（1957年10月28日），《民法参考资料》第二分册，北京大学法律系民法教研室、资料室1983年编印，第274页。
[49] 出处同上，第268页。
[50] 出处同注46。
[51] “城市服务部负责人在第一次全国房产工作会议上的总结报告”（1958年2月8日），《民法参考资料》第二分册，北京大学法律系民法教研室、资料室1983年编印，第279页。
[52] 国家房产管理局对国务院批转的“关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告”的说明（1964年7月15日），《民法参考资料》第二分册，北京大学法律系民法教研室、资料室1983年编印，第330页。
[53] 北大历史系教授周一良在回忆录中说，“文革”期间，其邻居李教授老岳父去世，一位被“造反派”赶出家门的学部委员乘此机会强行迁入李家空房。李太太生气而死。李教授一家1990年迁走后，该学部委员又在一天晚上强行迁入了李教授剩下的住房。见《钻石婚杂忆》，三联书店2002年版，第194页。
[54] 寇孟良，“论我国个人所有房屋的地位及其法律保护”，载《民法学论文选》，西南政法学院干训部教学组1983年编印，第427页。
[55] 孙孝实，“关于制定民法几个问题的意见——1981年12月在西南政法学院第12期干训学员大会上的讲话”，载《民法学论文选》，西南政法学院干训部教学组1983年编印，第39页。
[56] 出处同注54，第428页。
[57] 曾有学者总结为5种类型，其中私改遗留的房屋纠纷、“文革财产”纠纷、农村历次运动侵犯私房产权的纠纷等三类，均属于对私权的侵害。柯瑞清等，“关于房屋纠纷问题的调查”，载《民法学论文选》，西南政法学院干训部教学组1983年编印，第433页。
[58] 柯瑞清等，“关于房屋纠纷问题的调查”，载《民法学论文选》，西南政法学院干训部教学组1983年编印，第433页。
[59] 见城乡建设环境保护部“关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见”，1985年2月16日[85]城住字87号。
[60] 出处同注54，第426页。
[61] 出处同注54，第428页。
[62] 见“中央致两湖省委信——两湖军阀混战形势下党的任务[中央临时政治局扩大会议(1927年11月9日至10日)]，载《中共中央文件选集三（1927）》，中央党校出版社1989年版。
[63] 农民的理由很简单：“共产党一定要烧我们的房子，我们就反对共产党，打倒共产党！”见《一个革命的幸存者——曾志回忆录》，广东人民出版社1998年版，第55页。
一、50年代初期的城市住宅困难与占房风潮
20世纪50年代初期的城市住宅问题的表现之一是，房屋损毁严重、房荒普遍。以武汉市为例，抗战前的人口是90万，1952年增加到130万，住宅却减少了10,177栋，其中大多数砖木房屋都超过保固期限。[4]1952年8月对633栋房屋的调查发现，214栋需要小修，235栋需要大修，25栋极为危险。其中三德里220号的堂屋“已经塌成锅形，污水尺余，人往上走，随时有塌下的跌伤的危险”；汉正街640号、644号“两房侧墙向着同一条巷子倾斜，墙已经垮了一部分，现在用木柱相对支撑着。”[5]天津市自1939年遭大水侵袭后，受损房屋未能及时修复，1949年以后发现，房屋损毁情形十分严重。[6]1949年，河北省通县的公私房产35,833间中，倒塌破漏不能居住者达10,455间，占29%。[7]
住宅问题的表现之二是居住环境恶劣，影响健康和人身安全。首先，人均居住面积相当低，特别是下层民众的居住环境非常拥挤。在武汉市，上等优良的住宅（钢骨水泥房屋，居住面积较大）、中等住宅（砖瓦房屋）、下等建筑物（如单砖灌土墙及棚屋等，最为窄狭）的比例大约为4：3：1。比如，汉口小董家二巷14、16两号的单砖灌土墙二层楼房属下等建筑物，全部使用面积88平米，住19户49人，人均使用面积仅1.08平米；百子巷57号系木板平房，使用面积21平米，住2户14人，人均1.47平米。[8]其次，许多人只能栖身于棚屋度日。1952年武汉市居住在棚屋的居民占全市人口的38%，“大多数是小贩，码头工人，三轮车工人，手工业工人以及其他劳动人民。他们无法修建新房”[9]；“大部分工人及其眷属是在工厂附近自行觅租一间小屋居住……五六口人之家挤住在一起。”[10]上海市1949年的调查发现，市区住宅面积为2359.4万平米，其中简屋、棚户占13.68%。[11]直到1956年，上海还有100余万人住棚房。[12]再次，由于许多房屋质量低劣，维修不及时，屋倒伤人事件经常发生。武汉市1951年7月中旬到下旬不足20天内，即有汉口建设街110号、中山大道134号、亚当七巷2号及唐家墩18号等处房屋倒塌，压伤4人。这种局面到1953年仍未得到多大改善。[13]当时，天津市政府研究室的报告指出，全市“房屋须要马上大量的修理，否则损失人民生命财产的事情将不断发生。”[14]
住宅问题的表现之三是房屋纠纷案件激增，房屋租赁关系混乱。司法机关民事案件收案数当中房屋案件占很大比重，华北地区京津等大城市为一半左右，中等城市为18%，小城市则为6%。[15]其中又以房屋租赁案件最多，除了历史悠久的二房东问题外（据武汉市的调查，该市二房东控制的房屋占总数的一半以上）[16]，最普遍的是腾房纠纷、欠租与调整租金及房屋修缮等民事纠纷。当时，产权争执、买卖、抵押、出典与收赎等纠纷则为数较少。[17]
1949年以后，由于土改的消极影响，城市的房屋租赁关系相当混乱。在土改中，“某些个别城市曾错误地实行没收房屋，或不确定不保护房屋所有权，不问具体情况无条件无限制地强制压低房屋租额等办法”，导致许多城市居民以为“城市解放了可以白住房子，一切房租都可不缴，甚至以为可以平分城市的房产”，纷纷抗租甚至强占房屋。[18]较早发生这一问题的济南市曾贸然提出“人人有屋住”的口号，结果房客不交租，房东不修屋、不出租甚至拆房。中共中央在内部文件里也承认对此束手无策。[19]此后其它城市在此问题上都持谨慎态度，但民众已受到土改的消极影响，纷纷抗租欠租。如河北省保定市一条街上的租户不交房租者达53%，唐山市3个区不交租者占58%。[20]在有的县城，居民甚至自行没收、分配地主在城里的房屋。[21]有的地方出现了“房主怕分配房屋，致将房屋分散、送礼、变卖或由大房改小房，楼房改平房，堵大门走小门，乘下雨扒房变卖砖木等现象”。[22]
军队和机关大量非法占用民房也加剧了房荒。在武汉市，机关、团体、学校占用的房屋占全市房屋总数的12.7%强。汉口江汉路南段的76个铺面房屋中，公家占用了49栋。“公家大量住用民房，即减少了市民住房和工商业用房，特别是在某些繁华的街道上，其情形更为突出。”[23]
二、中共建政初期的房屋政策
要缓解住宅紧张的状况，无非是采取两种办法：一是建设公共住宅或采取各种措施鼓励私人建筑住宅；二是对现有住宅实行房租管制，强制空屋出租，限制退租并修缮损坏房屋等。当时，政府没有力量新建足够的住宅，当局表示，“今天国家的资财主要是用于进行人民革命战争和用于恢复和发展生产，不可能投下大量资本来修筑房屋。”[24]在这种情况下，就只能鼓励私人资本来修建住宅，但是，“要使私人资本愿意投入房屋的建造，就必须保护房屋的所有权并允许其正当合法的租赁，让资本可以运转，房主有利可图”。[25]
然而，土改之后，城市民众当中出现了一种主张，即仿照农村土改，马上平分城市的房屋。不过，政府并未支持这种主张。当时，《人民日报》是这样解释的：农村的土地是自然物，虽可开垦却不能凭空增添，地主占有土地并剥削农民的土地所有权制度是封建性质的，必须废除。但城市的房屋与农村的土地不同，房屋不是自然物，而是劳动的产物，是一种商品，需要一定的投资，而且要经常出资修缮，利用房屋的投资收取租息就成为一种资本。城市里私人房主对房屋的占有，一般不是封建性质，而是资本主义性质，应当和官僚资本以外的其他私人资本的所有权一样受到保护，承认其所有权，并保护这种产权所有人的正当合法的经营。房东和房客在平等地位上用自由协商的方式议定的房租，其数额扣除房屋偿还金部分后大体上相当于正当的平均利润，可以认为是资本主义性质的剥削，在新民主主义社会里是允许存在的，并予以保护。[26]
因此，当时政府解决城市住宅问题的基本政策是：一，承认并保护私人房屋产权，任何个人和团体不得侵害。二，允许私人房屋的出租，但租约须由双方自由协议订立，严厉禁止凭借特权强占强赁房屋。三，租额不得过高，也不宜过低。原则上，房租额除掉房屋折旧赔偿金和必要的修理费用部分后应大体上相当于社会平均利润。[27]四，租约有效期间，房主须依约修理房屋，并不得任意增加租价或强令房客搬家；房客也必须依约按时缴纳房租，不得故意拖欠不交。五，双方发生纠纷时，应本调解精神，自行协议解决；协议不成时，可由政府仲裁或由任何一方申请法院处理。六，政府有权保护城市的房屋，并督促房主进行必要的修建，不能听任有用的房屋拆毁倒塌。对于私人所有的房屋、地产，政府要按累进制分等征收一定的捐税。[28]这份文件的规定既保护了私人房屋的产权、又照顾到房客的利益，是当时所能采取的最好的政策。根据中央精神，当时各地制定了相应的房屋法律和政策[29]，主要内容是房租管制，即限制租金、限制退租、强制空屋出租等，这与国民政府的法律基本上是一脉相承的。[30]
但当时中共的城市房屋政策对私权保护的局限性也是相当明显的，这不但为以后的私房改造埋下了伏笔，更为政策的执行制造了麻烦。因为，按照中共的政治主张，新民主主义只是其革命的初始阶段，中国必然要过渡到社会主义阶段即公有制社会，这就等于说，保护私有房屋只是暂时的。中共中央对此也毫不避讳：“应当把所有城市房屋看作社会的财产，加以适当的监护。这样才能使城市房屋日渐增多，人民的居住不发生困难，给将来社会主义的房屋公共所有权制度，造下有力的条件。”[31]既然所有私房最终都逃脱不了被没收平分的命运，私房业主的修房积极性之低、房客抗租的积极性之高，便可想而知了。此外，尽管这份文件承诺，“人民政府将来是一定要修筑多量的城市房屋来解决市民的住宅问题”，但这一承诺如何兑现，却没有系统和明确的政策。另一方面，有关政策对房租的管制十分具体，而鼓励私人建筑房屋方面并无相应措施，这也在一定程度上影响了私人投资的积极性。
中共建政初期，虽然各大城市的房屋租赁纠纷得到了一定的缓解，房屋私有权也得到了一定程度的保护，但左倾观点和做法依然盛行，其主要表现就是政策执行中的“宁左勿右”，处理房租纠纷时偏于照顾房客，而对房主的利益照顾较少。例如，天津市法院对核定租金的判决一般均低于主客双方自由议定的租金；对待是非相当明确的强占腾房诉讼，有些法院也“多半照顾住户实际需要，迁就其强占房屋的违法行为。这无异使非法的强占行为获得了合法的保障，不仅使房主在思想上产生抵触情绪，在住户间也散布了不良影响，认为强占房屋不算一回事，到法院最多是挨一顿批评，从而降低了政策法令在群众中的威信。”[32]北京市有的干部只看当事人目前的利益，把房主、房客的关系看作地佃关系，故而一般倾向于把租额压低些，结果阻碍了保养房屋和鼓励私人修建房屋。[33]武汉市法院在处理房租纠纷时，听任房客自行减免房租，削减了房主的应得利益。[34]更有甚者，湖南省宜章县政府1953年“顺从民意”，将该县地主在城市的房地产（除直接用于工商业的房屋及自住房屋外），一律没收，分配给群众居住。[35]
在这种情况下，民众自行减租、抗租等现象屡屡出现。“房客方面有的仍企图平分房屋，住房不交租，甚至有的集体抗租。”[36]1953年，武汉市法院工作报告称，该市有些房客主张“住者有其屋或实行房屋减租”。例如李宗耀等61人占住陈少山耕莘里和凤凰街的房屋，自1949年以后既不承租，又不按期缴纳合理租金。要他们搬家，个别房客竟说：“耕者有其田，住者有其屋。”又如丁丹卿承租廖明易的民权路221号铺屋全栋，每月租金是6石5斗三道机米，1949年后丁就拖延租金不交，廖只好将租金减为3担；但从1953年4月起，丁又拒付租金，他说，“先减租，再谈欠租，否则这个问题就不能解决”。有的房主不敢追索租金，以致房租积压过多，难于付清。[37]
房主收不到租金或租金额过低，甚至房屋所有权都岌岌可危，他们当然不会修缮房屋，就更不要说进一步投资住宅建筑了。例如，1949年以后，武汉市私人对房屋的投资急剧下降。国共内战期间的1947年，汉口还新建商店507处、住宅377处；然而，自1949年到1953年8月，仅建商店43处、住宅36处，其中1952年新建商店33处、住宅22处，1953年只建商店10处、住宅14处。有的屋主为免后患，干脆把已有房屋卖掉。1953年1月到8月份，私人出卖的房屋达122处，其买主都是“公家”。[38]
尽管政府鼓励私人房主维修危房，但房主们缺乏投资意愿，因此房屋倒塌伤人事件难以遏制。以天津市为例，1954年6月底，天津市共修危房18,657间，占所有危房的46%，但雨季一来仍然不断发生塌倒房屋、死伤人命的事故。7月23日晨，尖山前大道住户于恩和所住房屋因雨后墙倒屋塌，砸死两个小孩，砸伤父亲和妻子；8月9日，全市各区塌房200余间。仅1954年7、8两月便有891间房屋坍塌，伤50人、死7人。该市随后加紧维修危房，但10月份仍有塌房伤人事故发生。1955年尽管市政府督促、支持维修危房，到6月底危房修缮率才达到70%，但一些街区的修缮进度仍然缓慢。如三区的何兴庄、昆纬路、六区保安街、解放南路等，已修缮的危房仅占全部危房的20%左右；四区十一经路33间危房，一间也未修缮。1955年6月14日到16日，经过几场雨，全市塌房42间半，院墙门楼6处，砸伤2人，其中事先未检查出危险的有34间半。同时，各区又不断发现新的危房，5月底危房数增加了7500余间。1956年4月底，天津全市新发现危房30,967间，其中最危险的有11,338间。可以说是“上梁的赶不上修房的，修房的赶不上倒房的”。[39]
三、私房的“社会主义改造”
中共建政初期，一些私房虽然被公家机关“没收”、“征收”，但私人拥有的房地产仍在城市房地产中占很大比重。在北京、天津、上海、济南、青岛、沈阳、哈尔滨、南京、无锡、苏州这10个城市，私人房地产分别占这些城市全部房地产的54%、54%、66%、78%、37%、36%、31%、61%、80%、86%。私人房产主当中不少人拥有大量房产，如北京市拥有房屋百间以上的房主达全部房主的64%。在内务部1954年8月14日提交的“城市私人房屋情况及今后意见”中[40]，虽然也注意到私人房屋在城市比重很大、租赁关系不正常、房屋危险破漏及拆房现象严重等问题，确实“在不同程度上直接或间接地妨碍了群众的居住以及国家各项建设的发展”，但当时主管部门的政策还是“贯彻保护合法的私人房屋所有权”。这份文件指出，虽然大城市中不乏大房主，但房屋所有者中，“各阶层都有，其中以工商业者占有的较多”，“绝大部分”房屋都是出租使用。显然，私人房产主当中小房主占多数，如果以打击大房产主的名义全面推行私房公有化，势必损害大批城市的中小房产主。
1955年，中共中央决定实行“私营工商业的社会主义改造”，于是，私有房屋公有化便提上了议事日程。正式宣布启动私房改造的是1956年1月18日的“中央书记处第二办公室关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见”。[41]按照这一文件，对私人房屋的社会主义改造预计两年完成。其总目标是“加强国家控制，首先使私有房出租完全服从国家的政策，进而逐步改变其所有制。”具体包括五点：一，由国家经租。即由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮、维护，并根据不同对象，给房主以合理利润。在此基础上合理地调整租金，取消一切中间剥削和变相增租的不合理现象。二，公私合营。根据各个城市的实际情况，对原有的私营房产公司和某些大的房屋占有者，组织统一的公私合营房产公司，进行公私合营。三，商业者占有的房屋随本行业的公私合营进行社会主义改造。他们出租的与企业无关的房屋，可由国家经租。四，对于除了自住外尚有小量房屋出租的小房主及暂时还不能纳入国家经租的其它房主加强管理，使私人房屋出租必须服从国家政策，服从政府关于租金、房屋修缮等方面的规定。五、一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当的办法一律收归国有。
但是，此项任务明显地遇到了来自社会的阻力，进展缓慢，多数城市迟至1958年初仍未开展私房改造。1958年8月5日，中央主管部门负责人专门发表谈话，要求各地房管部门“抓紧时间加速进行私有出租房屋的社会主义改造，争取在1958年年底前完成私房改造任务。”[42]然而，到1960年为止，全国还有14%的市及三分之二左右的县未进行或未完成私房改造。工商行政管理局、商业部于1961年联合发出通知，要求“加速”城市私人出租房屋社会主义改造工作。 [43]私房改造任务难以如期完成，既可能与政策的正当性受到质疑有关，也可能与“反右”及“大跃进”等政治运动分散了各地政府的注意力有关。直到1964年，国家房产管理局才正式宣布：（全国城市和一部分镇）“纳入改造范围的房屋约有建筑面积一亿平方米，占私有出租房屋的百分之七十左右，基本上消灭了房屋租赁中的资本主义经营，在房管战线上取得了一次社会主义革命的伟大胜利，对支援社会主义建设和改善人民居住条件，起到了积极的作用。”[44]
由于民间对私房改造普遍表示不满，在1957年“反右”之前的“鸣放”期间，私房改造问题成了舆论批评的一个焦点。首先，私房改造其实是服务于政治方略，政府却以缓解住房短缺为借口，似乎私房公有化了，住房短缺便会自然解决。批评者认为,住宅问题的根本原因是房屋缺乏，而不是房屋私有所致，所以私房改造乃“药不对症”。确实，住宅问题的根本原因是住宅短缺，私房改造前政府也是这种看法。例如，1955年5月12日天津市高级法院在工作总结中曾明确指出：“天津市的房屋问题，从现象上看是租赁关系不够正常，但基本问题还是房屋缺乏。”[45]法学学者谭惕吾在“鸣放”中表示，根据她在上海的调查，住宅的主要矛盾不是所有制的矛盾，而是供求的矛盾，屋少人多、不够分配的矛盾；变更了所有制，对主要矛盾的解决没有起到起作用，“所有制变更了，房屋仍住得满满的。”[46]
其次，私房改造混淆了个人的私有住宅与房主的赢利性出租房屋的区别。谭惕吾指出：“房地产公司走公私合营的道路是没有问题的。但一百来平方公尺的房屋也要公私合营，像子女给老人留的养老房子、小职员的破旧小屋等等，都合营了。上海有的业主自住房也合营了。据说是如不合营，干部不便管理。但这不符合宪法第11条国家保护公民的房屋和生活资料所有权的规定。宪法规定的个人房屋所有权，不是主观上想侵犯，而是在敲锣打鼓时没明确，把轻重倒置了，没看重宪法，而看重了当时的请求。要在宪法范围内调整租赁关系。应该统一管理租费修缮费的标准，确保生活资料的房屋的私有制，自己住的屋子可以少量出租。”[47]
针对类似批评，1957年10月28日，城市服务部负责人在第二次全国厅局长会议上作了回应。[48]他表示，社会主义不能容忍私房主继续过着剥削生活。这事实上等于承认制定私房改造政策的主要理由并非缓解住房困难，而是出于打击私有房产主的政治目的。他在讲话中强调，“对于占有这样多房屋的房主如不实行改造，仍任其继续过着剥削生活，这是我们的社会主义制度所不能允许的”；“城市房屋的私人占有制与社会主义建设之间”存在着深刻矛盾。该负责人表示：几年来，我们虽然采取了一些措施，对私有房屋进行管理，但收获不大，特别是在对资本主义工商业实行公私合营之后，问题就更加突出了。……在经济方面的革命基本上完成以后，如何继续取得政治战线和思想战线上的胜利，还是一个非常艰巨的任务，是一场激烈的阶级斗争。在这次资产阶级右派分子向党和社会主义进攻当中，也有一些右派分子攻击党对私有房屋实行社会主义改造政策。”
该官员不得不承认，城市的住房困难除源于历史上城市住宅严重不足，也因为城市人口增长过快、大量拆除房屋使得原有住宅面积减少，此外，住宅造价标准过高影响了建筑面积的增加，房屋政策和住宅管理制度不合理影响了房屋的保养和充分利用，加剧了城市住房的紧张情况。[49]不过，对于广受质疑和批评的私房改造中剥夺业主自住住宅以及无房民众的“均贫富”、依赖政府提供住房等现象，这位负责人却故意避而不谈。他把私房改造前“房屋得不到正常的保养，倒塌破漏日趋严重，房屋数量逐年减少”等问题，统统归咎为房主的过错，完全否认了私房改造前政府的政策导向所产生的负面影响。
私房改造政策实施之后，出现了一系列消极后果。正如谭惕吾所说：“上海的租赁关系很乱，有的房租很低，3间房子每月租费14元，养护费都不够。有些人硬是不付租金，理由是政府照顾我们。甚至租金低的，也收不到60%。一个合营公司有5千多人，欠租收不回，还要支出工资定息，结果去年亏1千多万，今年虽精打细算后估计仍要亏7百多万。还有的业主说他们放弃剥削，要成为自食其力的劳动者，要求国家安排，什么事都愿意做。但他们大部分都既不能算，也不能写，是没法给以安排的。上海屋少人多，很多人伸手来向房管局要房子，甚至打干部。公家房子一空，有打碎门窗玻璃就住进去了。有些人要求国家补助盖房屋，存在供给制思想，租金最好不要，要也要少。现在群众所需，不自己解决，都要国家解决，这不合理。”[50]1958年前后，在一些私房改造尚未开始的城市，房主“大量地贱价出卖房屋以及千方百计分散房屋”，有的房屋值三、四千元，但房主只收一、二千元就出售；有的房主干脆拆房卖料。[51]
1964年，国家房产管理局终于首次承认：“在过去的私房改造中，也存在着一些缺点和一些需要解决的遗留问题。主要是：有的地方改造起点过低，把包括出租和自住总共只占有几间房屋的工人和贫下中农出租的少量房屋也纳入了改造；有些地方取消了改造起点，只要有出租房屋就实行经租；有的地方还将房主一部分自住房屋也实行了经租；不少地方没有给房主留够自住房；给房主的固定租金也有低于原房租百分之二十的。”[52]
四、余论：无私权则无人权
住宅缺乏是二战之后许多国家都曾经面临的问题，这些国家当时所采取的政策曾包括房租管制等限制性措施，但这些国家都不像中国走得这么远。显然，民国时期长期积累下来的房荒，是不可能一蹴而就瞬间解决的。私房改造仅仅在原有房屋上的产权上做文章，当然更不可能解决房荒。从政治角度去看，私房改造与其说是为解决住宅问题，还不如说是为了贯彻政治目标。从法学角度来说，1949年以后对待私人房屋住房政策的根本失误，是对个人财产权的蔑视甚至践踏，其顶峰就是私房改造。其实，1954年宪法仍然明确保护私人房屋的所有权，这也是1957年一些人质疑私房改造违反宪法的根本依据。但是，由于政府对私权的强烈疑虑和对市场机制的极度不信任，而对公权力又极端迷信，终于发动了私房改造运动。“文化大革命”爆发后，在“革命行动”和“造反有理”的口号下，把个人所有的房屋当作资本主义尾巴，赶走房主甚至强占个人住房的“革命”行动遍布全国城乡。仅全国城市房管部门接管没收的个人所有房屋就达2,200多万平米。一些人甚至趁火打劫，侵占他人私房数百平米的不乏其例。[53]
在这样的政策导向和制度环境下，蔑视和侵犯个人房屋所有权的行为和观念逐渐积淀为一个新的社会传统。例如，许多房客拒付房租，或随意改建、拆毁所租房屋；当房主要求收回房屋自住时，承租人以“承租人不能被迫迁”为由长期赖住。同时，政府对个人住宅的维修、新建长期采取歧视政策，个人若要维修或新建住宅，无论是建筑材料还是施工力量，都很难寻觅。此外，一旦政府决定拆迁民宅，在拆迁中对个人房屋折价通常偏低，如有的县对白木料穿逗结构的瓦房每平米仅折价10元，而当地的造价至少要60元以上。[54]
“文革”结束后，政府重提保护公民的合法房屋所有权，并开始退还私人房屋。但历经几十年“革命”的社会氛围，许多民众已经习惯于在“革命”中谋夺他人财产。因此，有的地方尽管法院已经判决、房管部门也承认原房主的所有权，但住户却借口“没房”，就是不搬；有的则声称，地富反坏右分子就不该有房子，以此为由抗拒不搬。[55]有的地区还禁止个人之间的房屋买卖。单位或他人趁房主外出夺、毁房屋的事件也时有发生。甚至还有相当一部分涉及房屋纠纷的人，“反对给个人所有房屋落实政策，反对给个人所有房屋以法律保障”。[56]
相对于诟病甚多的福利分房制度，对私权的一味压制打击才是“文革”之前住宅制度方面最大的政治失误。改革开放初期的房屋纠纷主要都是侵害私权埋下的祸根。[57]据1980年代初的统计，全国各地法院受理的房屋纠纷案件数量，仅次于婚姻案件，居各类民事案件的第二位，在有的地区则居于各类民事案件之首。例如，当时重庆市巴县共有房屋纠纷8,877件，该县法院民、刑庭一度被房屋纠纷当事人占领，无法办案。湖北省沔阳县1979年1月至5月，共受理房屋纠纷案件278件，占民事案件的54.5%。河北省承德市法院1979年受理的房屋纠纷上诉案件较1978年增加3.3倍。[58]直到1985年，政府部门还在处理城市私有出租房屋社会主义改造的遗留问题。[59]
纵观1949年以后的住宅状况，城乡人口的五分之四居住在个人所有的房屋里。据1982年前后的统计，在城镇，个人所有的房屋达2亿平方米，相当于房管部门所管公房面积的总和；在农村，8亿农民基本上都是住在个人所有的房屋里。曾有学者指出，如果完全依靠政府建公房，以1979年建设6千万平米的速度推算，需要60年才能实现10亿民众人均居住3.6平米这样一个非常低的标准；而到那时，几十年前建造的住房可能已接近使用年限，需要重修。因此，“要靠公房取代个人所有房屋的地位，是不可想象的”，也是不可能实现的。[60]然而，恰恰是因为个人的房屋产权没有可靠的法律保障，许多人长期不敢购建房屋[61]，这是80年代城市住房短缺的一个重要原因。
对于私权的态度，一直是国际共产主义运动的一个心结。中共成立初期就在这个问题上有过严重的失误。1928年，为使小资产阶级变成无产者，然后强迫他们革命，中共中央指示湖北、湖南省委实行“烧杀政策”，“杀尽土豪劣绅、大地主，烧地主的房子”。[62]湘南特委执行这一政策后，把从宜章到耒阳一线400多里长的公路两侧各5里内的城镇及农村的人和财物一律撤至偏远乡村，然后把搬空的房子烧掉，片瓦不留，导致大批农民反水，1千多名干部被杀。[63]1949年以后，在“革命”的名义下，开始了一轮更大规模的、且民众毫无还手之力的剥夺私人财产的运动。这当然不是个人崇拜或者左倾思想所能完全解释的了。国际共产主义运动对私权的敌视，其实与中国传统的江湖文化是对应的。这既是“革命”能够在中国成功的重要文化基础，也是“革命”不得不让位于改革的根本原因。改革开放已经30年了，50年代以来排斥打击私权的作法并未根除，至今仍然在城市开发、强制拆迁当中表现出来。当反对强制拆迁的房主维护自己的人权时，他们可能没有充分意识到，排斥打击私权的制度是难以保障人权的。这正是我们重新审视50年代私房改造政策的现实意义。
作者说明：本文是北京市哲学社会科学规划项目、北京市教委人文社会科学研究重点计划项目“北京市住房社会保障制度立法研究”（SZ200711417020，07BaFX029）的阶段性成果。
【注释】
[1] 有关民国住宅问题的情况参见张群的“民国时期房租管制立法考略”，《政法论坛》2008年第2期。
[2] 解放初期房产税很重，业主收益偏低。据武汉市调查，在有租金收入的546栋房屋中，收益达到房地产税额一半以上到2倍半的占38%强，2倍半以上至30倍的占26%弱，租额只在房地产税额一半以内或刚够纳税的占20%，不够缴纳房地产税的占16%强。见“武汉市房屋租赁情况调查”，中南民政部、房地产管理局、武汉市房屋租赁关系调查报告，1952年8月集中调查，《武汉政报》第3卷第1期，1952年，第24页。
[3] “关于城市房产、房租的性质和政策”（1949年8月12日《人民日报》新华社信箱），载《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第7页。
[4] “武汉市住房的基本情况”，《武汉政报》第3卷第1期，1952年，第23页。
[5] “武汉市房屋租赁情况调查”，中南民政部、房地产管理局、武汉市房屋租赁关系调查报告，1952年8月集中调查，《武汉政报》第3卷第1期，1952年，第25页。
[6] “东兴公司房租问题调查”，载《司法市政资料》甲集之五，天津人民政府研究室1950年3月15日编印，第42页。
[7] “内务部地政司对目前城市房产问题的意见”（1950年8月），《民法参考资料》第二分册，北京大学法律系民法教研室、资料室1983年编印，第252页。
[8] 出处同注4。
[9] 出处同注4。
[10] 出处同注4，第24页。
[11] 《上海住宅建设志》第一篇“旧有住宅”，上海社会科学院出版社1998年版。
[12] “中央书记处第二办公室关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见”，《国家房地产政策文件选编（1948年—1981年）》，房产通讯社1982年编印，第285页。
[13] 出处同注4。
[14] “天津市房屋、房租概况”，载《司法市政资料》甲集之五，天津人民政府研究室1950年3月15日编印，第36页。
[15] 徐世德，“处理城市房屋纠纷的几点经验”，《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第423页图表。
[16] “武汉市房屋租赁情况调查”，中南民政部、房地产管理局、武汉市房屋租赁关系调查报告，1952年8月集中调查，《武汉政报》第3卷第1期，1952年，第24页；李维真，“改善房地产租赁关系工作总结”，《武汉政报》第5页。
[17] 出处同注15，第426页。
[18] 出处同注3。
[19] “中央关于税收、房租问题给天津市委的指示”（1949年1月24日），《中共中央华北局重要文件汇编》第一卷，中共中央华北局办公厅1954年编，第269页。
[20] 出处同注7。
[21] “湖南省人民政府民政厅关于土地房屋几个主要问题的报告”，《中南法令汇编》1953年，第38页。
[22] 出处同注7。
[23] 出处同注4，第23—24页。
[24] 出处同注3。
[25] 出处同注3。
[26] 出处同注3。
[27] 这里说的是单纯的房租，而不包括地皮租金在内。
[28] 出处同注3。
[29] 据笔者不完全统计，先后颁布的有如下多种：《上海市房地产管理暂行条例》（1949年6月23日上海市军事管制委员会）、《武汉市人民政府代管房地产暂行办法》（1949年12月2日）、《上海市房屋租赁暂行条例（第六次草案）》、《广州市房屋租赁暂行办法》（1950年3月23日公布施行）、《北京市人民政府处理城区无主房地暂行办法》（1950年3月27日）、《东北城市房产管理暂行条例》（1950年3月28日）、《重庆市私有房屋租赁暂行办法》（1950年5月）、《昆明市民房租赁暂行办法》（1950年6月昆明市人民政府公布）、《北京市私有租赁房屋暂行规则》（1950年10月14日北京市人民政府公布）、《天津市私人房屋租赁暂行条例》（1951年3月6日天津市人民政府公布）、《修正武汉市房地产租赁暂行办法》（1953年7月4日）等，见《民法资料汇编》第四辑（新中国部分），中央人民政府法制委员会1953年11月20日编印；《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印。
[30] 张群，“民国时期房租管制立法考略”，《政法论坛》2008年第2期。
[31] 出处同注3。
[32] “天津市高级人民法院关于处理当前房屋案件中存在问题的意见”（1955年5月12日天津市人民法院总结），《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第386页。
[33] 出处同注15，第427—428页。
[34] “人民法院9月份工作报告”，《武汉政报》，第38页。
[35] 出处同注21，第39页。
[36] 出处同注7。
[37] 出处同注34。
[38] 出处同注34。
[39] “天津市人民政府关于处理当前房屋租赁关系诸问题的指示”，1952年9月20日；“天津市政府1953年补助贫苦市民修缮房屋办法”，1953年4月30日；“天津市政府关于修缮房屋工作的补充指示”，1953年5月15日；“天津市人民政府关于各区推动修缮私人房屋工作的指示”，1954年5月17日；“天津市人民政府关于各区应抓紧彻底修缮危房工作的指示”，1954年7月24日；“天津市人民政府关于目前推动私房修缮工作的指示”，1954年8月16日；“天津市人民政府关于各区应继续做好推动危房修缮和进行经常性房屋工作的指示”，1954年11月16日；“天津市人民委员会为保障市民居住安全、各区应迅速彻底检查危房抓紧推动修缮的指示”，1955年3月5日；“天津市人民委员会关于进一步加强推动私人房屋修缮工作、以保证雨季中人民居住安全的指示”，1955年6月25日；“天津市人民委员会关于迅速开展修缮危房工作的指示”，1956年6月2日；“天津市1956年私人房屋修缮贷款办法”，1956年5月12日。均见《天津市法令汇编》1953、1954、1955年编印。
[40] “城市私人房屋情况及今后意见（1954年8月14日内务部第一次整理稿）”，《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第438页。
[41] 《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第284页。
[42] “中央主管机关负责人就城市私有出租房屋的社会主义改造工作发表谈话”，《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第291页。
[43] 《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第293页。
[44] 国家房产管理局对国务院批转的“关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告”的说明（1964年7月15日），《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第299页。
[45] “天津市高级人民法院关于处理当前房屋案件中存在问题的意见”（1955年5月12日天津市人民法院总结），《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第382页。
[46] 谭惕吾，“对报纸党组和房屋改造的意见”，载中国政治法律学会资料室编，《政法界右派分子谬论汇集》，法律出版社1957年版，第10页。
[47] 出处同上。
[48] “城市服务部负责人在第二次全国厅局长会议上关于城市房产管理工作的发言”（1957年10月28日），《民法参考资料》第二分册，北京大学法律系民法教研室、资料室1983年编印，第274页。
[49] 出处同上，第268页。
[50] 出处同注46。
[51] “城市服务部负责人在第一次全国房产工作会议上的总结报告”（1958年2月8日），《民法参考资料》第二分册，北京大学法律系民法教研室、资料室1983年编印，第279页。
[52] 国家房产管理局对国务院批转的“关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告”的说明（1964年7月15日），《民法参考资料》第二分册，北京大学法律系民法教研室、资料室1983年编印，第330页。
[53] 北大历史系教授周一良在回忆录中说，“文革”期间，其邻居李教授老岳父去世，一位被“造反派”赶出家门的学部委员乘此机会强行迁入李家空房。李太太生气而死。李教授一家1990年迁走后，该学部委员又在一天晚上强行迁入了李教授剩下的住房。见《钻石婚杂忆》，三联书店2002年版，第194页。
[54] 寇孟良，“论我国个人所有房屋的地位及其法律保护”，载《民法学论文选》，西南政法学院干训部教学组1983年编印，第427页。
[55] 孙孝实，“关于制定民法几个问题的意见——1981年12月在西南政法学院第12期干训学员大会上的讲话”，载《民法学论文选》，西南政法学院干训部教学组1983年编印，第39页。
[56] 出处同注54，第428页。
[57] 曾有学者总结为5种类型，其中私改遗留的房屋纠纷、“文革财产”纠纷、农村历次运动侵犯私房产权的纠纷等三类，均属于对私权的侵害。柯瑞清等，“关于房屋纠纷问题的调查”，载《民法学论文选》，西南政法学院干训部教学组1983年编印，第433页。
[58] 柯瑞清等，“关于房屋纠纷问题的调查”，载《民法学论文选》，西南政法学院干训部教学组1983年编印，第433页。
[59] 见城乡建设环境保护部“关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见”，1985年2月16日[85]城住字87号。
[60] 出处同注54，第426页。
[61] 出处同注54，第428页。
[62] 见“中央致两湖省委信——两湖军阀混战形势下党的任务[中央临时政治局扩大会议(1927年11月9日至10日)]，载《中共中央文件选集三（1927）》，中央党校出版社1989年版。
[63] 农民的理由很简单：“共产党一定要烧我们的房子，我们就反对共产党，打倒共产党！”见《一个革命的幸存者——曾志回忆录》，广东人民出版社1998年版，第55页。
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