谁来监督监督者
[ 2009年第8期 谁来监督监督者·冯兰瑞 ]
一
我发表在《炎黄春秋》今年第4期上的文章，从宪政建设的角度谈到人大对政府官员的监督问题。本文从另一个角度来谈谈这个问题。
若干年以来，我们党和国家一直在反腐败。年终盘点，成绩可观。2005年吴官正报告说，仅2003年12月到2004年11月，受到党纪、政纪、司法查处的党政官员就有16万4千余人。据2007年1月11日《南方周末》报道：元月8日——10日，中纪委举行第七次全会，开了两天半。会议《公报》提出“要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的战略方针，贯彻落实《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。”
这次全会被认为是2006年所查处的要案办案经验及纪委自身制度建设的总结。“特别在严肃党纪政纪、治理商业贿赂、深挖腐败分子、纠正损害群众利益的不正之风方面取得了较好效果。”(见《南方周末》2007年1月11日第1196期)
继以前查处的全国人大副委员长成克杰、河北程维高、安徽王怀忠和贵州刘方仁等案件之后，2006年反腐又取得不小成绩，揭露处理了几个贪腐大案，“包括上海市原市委书记陈良宇、北京市前副市长刘志华、天津市人民检察院原检察长李宝金、国家统计局原局长邱晓华、海军原副司令员王守业、山东省委原副书记兼青岛市委书记杜世成等高官纷纷落马。就在2006年即将结束之时，国家药监局原局长郑筱萸亦被宣布“双规”。(同上)
这些案子还不包括全部商业贿赂案件。据中国最高人民检察院公布的资料，2006年1月到11月，检察机关立案查办涉及国家工作人员的商业贿赂犯罪案件有8593件。这样大规模的腐败，令人触目惊心。
但是，这还不过是已查处的，未发现、漏网的还不知有多少。
二
这些揭露查处的案件中，一个值得注意的现象是，地方上的腐败已不是个人作案，往往形成团伙犯罪即所谓“窝案”。黑龙江以韩瑞芝为首的“卖官链”、湖南郴州腐败案以及上海社保基金案都属典型的案例。
另一个值得注意的现象是，检察监督别人的纪检、司法部门本身也发生腐败。1991年《南方日报》报道广东省中山市检察院前检察长黎某，用办案追回的赃款贷给企业，获利18万元补助工作人员；1992年7月27日出版的《瞭望》报道，郑州市中原区人民法院院长刘某贪污受贿6000多元。那时候还是个别人员违纪、犯罪，且数目不大。
但是，已经提出了如何防止监督者本身腐败这个深刻的问题。
到了新世纪，纪检、司法部门的腐败很快蔓延，近几年愈发严重。从已查处的案子可以证明。韩瑞芝为首的“卖官链”中，有个叫徐发的，就曾经是哈尔滨市纪委书记；天津市人民检察院检察长李宝金涉嫌犯罪。更恶劣的是郴州市纪委书记曾锦春的腐败，他利用党给予的纪委书记的权力，“创造”给一些企业“挂牌保护”的办法，每年收取30万至50万“保护费”，“保护”这些企业不受郴州各级公、检、法等司法、执法机关的“干扰”。郴州有35家企业获得了这种“保护”(《财经》2007年第1期118页)，曾锦春由此聚敛了大量钱财。
司法部门腐败也由个人作案发展到“窝案”。2004年3月，湖北武汉中级人民法院法官窝案，涉及法官13人、律师44人，到2006年中院院长周文轩落马；2004年5月，湖南省高院院长吴振汉和10多名法院负责人、法官严重违法违纪，有30多人涉案，1人被“双规”，至少10人被逮捕；2005年安徽阜阳中级法院副院长、经二庭庭长、经一庭庭长和执行庭工作人员先后被“双规”，大部分被定罪判刑。
我们至今对司法、纪检部门的腐败还没有什么好办法予以遏制。
司法、纪检部门的主要职能，是监督、检察党政官员和干部的腐败、违法犯罪等问题。这个系统的工作人员，从最高领导到基层所有成员都应该是廉洁清白的。而现实是，有些司法、纪检人员本身就不清白，就有腐败行为，有的已被查处。“不能正己，焉能正人”?腐败的官员，怎么能够防止、遏制并查处腐败呢?
而且，司法、纪检部门官员的腐败，危害性较一般官员干部腐败更严重。特别在权力高度集中的制度下，腐败的监督者可以利用自己执掌的权力，或者通过与高层官员的关系来压制、迫害反腐败者。湖南郴州市纪委书记曾锦春利用手中特权将检举他反对他的人“双规”，上海经济大案罪犯周正毅与市委书记陈良宇等人勾结，将控诉他的律师郑恩宠逮捕并以“莫须有”的罪名判处三年徒刑。所以说，检察监督部门的腐败更为可怕、对廉政的威胁更大、对人民对社会的危害更加严重。
纪检、司法部门出现严重的腐败问题不是偶然的，也绝非个别现象。这种现象表明，我们现行的制度存在着严重的缺陷。
三
制度缺陷最主要的是，缺乏对党政官员的有效监督。
说到对官员的监督，全国解放初期枪毙刘青山、张子善，可以说明领导上是重视的。历次党代会和人代大会均无不强调监督。中华人民共和国宪法规定了全国人大和各级人大握有对国家官员行使监督的权力。
制度安排上，全国人大有两高(最高人民法院、最高人民检察院)；国务院有监察部、公安部；共产党有纪律检查委员会。这三套监督检查机构分布全国，从中央到各省区、地、市、县直到基层都有相应的系统，拥有庞大的监督检查队伍。我们不否认，这支队伍起到了维持社会秩序保障人民安全的作用，同时也要看到，对于党政官员来说，它的监督制约作用是微乎其微、极其软弱的。
不仅如此，更加值得警惕的是，上面列举的纪检司法部门严重腐败的事实，已经暴露的可能只是冰山一角。这就向我们提出了一个十分困难、无法回避的严肃的问题：谁来监督监督者?
面对这个问题，我们不能回避，也无法回避。我们必须深入地研究、艰苦探索，寻找答案。之所以说这是个十分困难、艰苦的问题，因为我们是在现行体制下来讨论这个问题。
我认为预防、遏制官员腐败的主要(当然不是唯一的)的制度力量，还在于各级人民代表大会和人大代表。这可不是瞎说，而是我经过多年研究和思考的结果，在我国实际政治生活中也有着活生生的事例。2007年1月18日的《南方周末》的b9版上，有篇题为《两百名人大代表五年监督，数亿元国有资产失而复得》的长篇通讯，详细报道了四川成纺(成都纺织品公司)国有资产、土地被鲸吞，经省人大代表坚持不懈地视察、调研，弄清事实，在省人大常委会上发起询问，又由成都市审计局审计……等等过程，历时五年终于解决的故事。
我认为，我国现行体制的弊病，最根本的还是邓小平二十五年前批评的“权力过分集中，……容易造成个人专断”、“党政不分，以党代政”等等。对此顽症，大家都不满意。但是，二十多年的经验教训也证明，你想一个早晨就将它改变，是不可能的，必须慢慢来。就像下象棋，你想将军就得先拱卒，要一步一步走，急不得的。
我之所以考虑第一步先从人大改起，是因为人大作为法定的国家最高权力机关，由人大来监督党政官员，是合理合法的。问题是前面谈到的，它的制度不完善，需要改革。我们主张、建议根据宪法来改革完善人大，使之真正能够代表民意，充分发挥监督党政官员的作用，是无懈可击的。
改革完善人大的具体建议，我在本刊第四期的文章已从三个方面阐明：一是改进代表选举办法。建立真正的民主选举制度，即由选民自主提名，自由竞选，建立选民对代表的“委托问责”制。二是改善人大的结构，减少代表数量，做到少而精。特别需要规定：官员不当代表、代表不当官，做到官员是官员，代表是代表。各司其职，分权制衡，发挥代表的监督作用。三是设专职代表或专职委员若干人，并为他们行使权力创造条件。
代表如不称职、不作为或犯了错误，选民有权批评、弹劾直至罢免、改选。
为什么人大要作这样的改革、完善?前文已说过，不赘。
四
有人问：按此意见，你将党的领导置于何地?这是个非常尖锐的问题。
我想先谈谈在人大改革完善的情况下，党员的地位和作用。
党员首先是公民。党员和其他公民处于同样的地位，不是特殊阶层，不应有特权，公民在法律和制度面前人人平等。人大是公民社会的最高权力机关，它代表全体公民的利益，也代表党员的利益，党员不应该有什么特殊的利益。这是二十三年前邓小平在讲《党和国家领导制度的改革》时明确地提出的。
党员的作用。党员应当成为执行和维护宪法和法律的模范。党员当然还有执行贯彻党的方针政策的任务。这同执行、维护宪法、法律是不矛盾的。因为我国的宪法法律是在党的领导下制定的。共产党作为一国的执政党，其利益也不应该同国家宪法相冲突。共产党员贯彻执行党的方针政策，应该是通过党员的模范作用，不应是直接发号施令。就是说，不能“以党代政”，必须实行“党政分开”。
其次谈人大和党的关系。就社会制度而言，全国人民代表大会是国家最高权力机关，这里“国家”这两个字特别重要。就是说，人大是“国家的”权力机关，属于政府性质。政党则是社会团体、群众集团，任何党派都属于社团性质，共产党同其他党派是平等合作关系，不应有特殊的地位。人大代表全体公民的利益行使权力，政党、党派属于社团，只代表一部分、某个阶级、阶层的利益诉求。社团和国家，二者性质不同，作用不同，是不能混淆的。“以党代政”(以党代替政府这个国家行政机关)不可，“以党代人大”(以党代替人大这个国家权力机关)亦不可，应当分开。
就是说，党政应分开，党和人大也要分开。否则就会形成邓小平批评的，权力过于集中，不利于发挥集体的智慧，特别是不能分权制衡，容易形成个人专断。
怎样分法?又是邓小平说的，领导人不要兼职过多。党的各级领导人不要兼任政府职务。但近二十几年来并没有实行。前几年换届，几个省省委书记兼了人大主任，比邓小平批评的权力过于集中还要集中。这种情况下，还奢谈什么主权在民?
党与人大分开之后，实行分权制衡，才能解决对监督者的监督问题，建立一个完善、有效的监督体系。这个监督体系概括地说，就是无论国家机关的监督检查单位和人员，也无论党的纪检单位和人员，都受各级人民代表、人代会监督；各级人民代表、人代会又要受公民、选民的监督，对选民负责。
为使人大能够发挥应有的监督作用，解决监督监督者的问题，亟需改革完善人大制度，以迈出从源头上反腐的第一步。
(责任编辑 李晨)
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