张曙光：地方债务黑洞四大风险
作者：
张曙光为北京天则经济研究所学术委员会主席，张弛为中国政法大学商学院讲师
地方债务的风险在什么地方？很隐蔽。有人认为，我国的政府债务数量不大，中央债务相当于 GDP 的 20% 多一点，加上已查明的地方债务，不过 GDP 的 50% ，远远低于一般国家的平均水平，更低于债务率超过 100% 的国家。因而债务风险不大，大可不必忧虑。其实，这只是看到了问题的一面，而忽视了它的另一面。
一是地方债务不透明。正如前面指出的那样，其规模究竟有多大，是怎么运作的，谁也说不清楚。举债前没有债信评估，没有审批程序，没有偿债安排，没有责任承担，只凭地方长官的一句话或者一个空头承诺，就几亿、几十亿、几百亿地举债和放贷。而且不是少数几个地方在搞，而是全国各地、上上下下，从省、市、县、区以至乡镇，依葫芦画瓢，如法炮制。看来，在现代经济的运行和管理上，我们仍然是心中无数，暗箱操作。
二是发债主体的资格缺失。作为发债主体的地方融资平台公司都是地方政府独资或者控股的地方国有企业，很多都是地方行政首长、财政局长或者相当级别的官员出任董事长或者总经理。它们的资本金或者以财政拨款，或者以土地储备注入，以地价作为融资保障，或者以股权投资。这种官办的平台公司以企业的面目出现于投融资市场，但其行为方式则是行政运作的方式，不仅是金融改革的倒退，更是国有企业改革的扭曲。前述《公有制宏观经济理论大纲》其所以具有解释能力和预言能力，其原因也在这里。
三是发债融资的投向存疑。央行和银监会发文的目的，是为去年 4 万亿投资解决中央投资项目的地方配套资金问题，但据国家审计署的报告，在 2009 年扩大内需的项目中， 45% 的地方配套资金没有到位。今年 6 月的审计报告进一步显示，审计调查的 18 个省、 16 个市和 36 个县的新增债务中，只有 8.92% 的资金用于中央扩大内需新增投资项目的配套资金。地方债务融资的实际用途是，有的用于没有任何收益的公益事业项目，有的用于城市道路、供排水等收益很少的项目，有的用于各种形象工程。如，仅有 3 万居民、 2009 年县财政总收入不到 3 亿元的山西蒲县，竟然投资 1 亿元修建了一个外形看似鸟巢的文化宫，被人们称作"山寨鸟巢"。该项目占地 40 余亩，建筑面积 2 万平方米 ，是一个以拥有 1195 个座位的剧场、 4000 多座位的多功能报告厅为主，包括老干部和青少年活动中心、图书馆和阅览室等设施为辅的综合性场馆。其 1 亿元投资中很大一部分是负债。
四是还款安排无保障、无着落。债务清偿的保障和安排有二，一是抵押，二是担保。从地方融资平台的还款安排来看，很多是以土地资产作为抵押贷款的，其债务清偿取决于土地价值的升降和贷款时的土地估值。通常，金融机构都是以土地价值的 70% 作为抵押进行放贷的，以央行和银监会最新披露的债务 7.6 万亿元和 2009 年土地出让金 1.5 亿元计算，还本需要 5 年，加上利息，需要更长的时间。如果土地价格下跌，地方政府的债务负担将会更加沉重。因此，地方政府的理性选择是推动地价不断上涨。这也正是房价快速上涨和居高不下的原因所在。
不仅如此，不少土地抵押是一女二嫁。从债务担保来看，如果没有土地资产作抵押，通常都会有政府财政担保的安排。这样，还款保障就取决于债务余额与当年可用财力之比。由于所投项目大部分没有收益或者收益很少，由于债务负担较重和地方财力有限，这类担保均无保障。例如，陕西省咸阳市 2008 年的财政总收入 60 亿元，总支出 85.3 亿元，赤字 25.3 亿元， 2009 年 9 月 30 日 被批准计息发行 10 年期咸城投债 17.5 亿元，票面年利率 7.6% 。这样，市政府负债 42.8 亿元，今后每年的利息负担 1.33 亿元。在投资项目收益有限而本级财政尚不能平衡的情况下发债，这样的债务何时能够清偿？另据审计报告，全国有 13 个省融资平台的贷款余额超过该省财政总收入，有的高出 2 倍以上，有 7 个省、 10 个市和 14 个县，债务余额与当年可用财力之比超过 100% ，最高的达 364.77% 。还款的保障何在？
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