【两会专题】政府机构改革的内在逻辑
【两会专题】政府机构改革的内在逻辑
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在第十二届全国“两会”上，新一轮国务院机构改革——大部制改革成为热门话题。建国以来，我国的中央政府机构发生过怎样的变迁？政治体制改革的内在逻辑是怎样的？中山大学政治与公共事务管理学院 何艳玲 教授曾将1949-2007年间国务院机构变迁的数据进行量化分析，为政府机构改革与职能转变提供理论和历史的借鉴。
国务院机构改革首先反映在规模上。从机构总数来看，高峰期是改革开放初期的1979-1981年，机构总数分别为94个、99个、100个，低谷期则为建国初期的1949-1951年与文革时期的1970-1972年，均在32-36个之间浮动。1998年之前，国务院机构变迁存在“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的变迁循环，之后则趋于稳定。
几十年来，国务院机构变迁的程度剧烈。将变迁事件分类后可看出，机构新增最多，共有259次；撤销发生了137次；随后是合并90次、复设66次、改名56次——总体上呈现出“大撤大增”的态势，在1988年之前尤为明显。
从国务院各类组织的数量上看，在1982年之前都有比较大的变化。其中，经济管理类组织数量变化最能影响国务院机构总数的变化。到1998年，社会事务类组织在机构总数中所占的比例超过经济管理类组织，并保持至2007年。各类机构的寿命与变迁程度有关，社会事务类组织平均寿命最长，而经济管理类组织的平均寿命较短。在所有曾经出现的机构中，1949年以来名称没有发生过变化的有4个部委，即外交部、公安部、文化部、卫生部。
这些量化的统计数据反映出的是机构变迁的内在逻辑。何教授认为，理解1949-2007年间国务院机构变迁逻辑有三个角度： 运动式推进，经济体制改革驱动，政府-市场关系和政府-社会关系双重维度的调整。
1982年、1988年、1998年是变迁的“关键年”——这几年都发生了大型机构改革。亦即，历年国务院机构变迁基本上是由数年一次的大型机构改革来推进的，是一种“运动式推进”的变迁模式，而非通过常态化的调整来改革机构。这样试图“毕其功于一役”运动式改革本质是通过巨大的、集中的资源投入，在短时间内达成当初预设的目标。其带来的负面影响是，已经实现的目标可持久性不强，甚至会为下一轮膨胀埋下伏笔，导致机构精简形成“运动依赖”。
1982、1988、1998这几个“关键年”的关键之处更在于，这些年份代表的是党的工作会议对经济体制的调整。这说明：经济体制改革是政府机构变迁的重要动力。1982年十二次全国代表大会上，确立了计划经济为主、市场调节为辅的方针，是建国后对市场调节的第一次承认；1988年进行的第二轮机构改革明确提出了转变政府职能原则，与之后1992年提出的“社会主义市场经济体制”建立相配套；1998年，市场机制逐渐完善，体制改革也趋于稳定。
那么，历年的机构改革反映出国家战略调整、政策变化的基调是怎样的？文中对机构改革做了粗略划分：在20世纪90年代之前，国务院机构改革的主要维度是政府与市场关系的调整；而在此之后，国务院机构改革出现了一个新的维度，即政府与社会关系的全新界定与调整。新世纪举行的两次重要会议主旨都表明了这一变化：2002年的十六大，重点内容是确立了科学发展观，2007年的十七大，其中一个重要的内容是促进社会发展。在此背景下，国务院机构变迁一方面仍然继续着“减法法则”，即主要精简经济管理类组织；另一方面也出现了“加法法则”，即社会事务类组织、执法监督类组织的增加。
1949-2007年国务院机构改革的数据显示，组织精简一直是我国国务院机构改革的主要基调。2008年，《国务院机构改革方案》通过，突破性地将政府机构改革的方向确立为“大部制”，政府机构改革不再以精简机构和人员为主要目的。何教授认为，2008年后大部制改革的首要目标应向“为社会公平地提供优质服务”转变，机构改革不仅要有减法法则、加法法则，也要有“乘法法则”——即通过整合现有组织，达到行政最优化。此外，任何机构改革都必须置于“有令必行”的法制框架下来进行，这是实现行政体制改革法治化的基本前提，也是推动政治改革的必要环节。
【参考文献】
何艳玲,中国国务院(政务院)机构变迁逻辑——基于1949- 2007年间的数据分析,公共行政评论.2008年第1期,132-200 </br>
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